No ano de 1904, ocorreu no Brasil o levante popular denominado “a Revolta da Vacina”. Com efeito, naquele ano, o Congresso Nacional aprovou diploma legislativo que instituía a obrigatoriedade da vacinação contra a varíola.
Em ato de reação, houve protestos e, inclusive, foi criada a “Liga Contra a Vacinação Obrigatória”. Conseguintemente, surgiram confrontos com as forças de segurança, bem como foi verificado o início de uma rebelião militar.
Após cerca de duas semanas de conflitos, o Presidente da República desistiu da vacinação obrigatória. Como bem resumiu o historiador Jaime Benchimol[1]: “Todos saíram perdendo. Os revoltosos foram castigados pelo governo e pela varíola. A vacinação vinha crescendo e despencou, depois da tentativa de torná-la obrigatória. A ação do governo foi desastrada e desastrosa, porque interrompeu um movimento ascendente de adesão à vacina”[2].
Atualmente, a pandemia de Covid-19 nos assola. O Brasil sofre com o contexto nefando, que inclui um número elevadíssimo de mortes e muito sofrimento para a população.
Assim sendo, a vacinação surge como o ato de redenção, indispensável para resguardar vidas e para permitir o resgate da dignidade da população, que se encontra, simultaneamente, farta das medidas de isolamento social e temerosa em relação ao vírus e as suas variantes.
Nesse grave momento histórico ora vivenciado, presenciamos a moderna “revolta da vacina”, na qual corporações e grupos buscam a sua inclusão na fase prioritária de vacinação.
Nesse passo, diariamente a mídia apresenta situações, nas quais Estados e Municípios incluem segmentos profissionais como prioritários para a vacinação, subvertendo o preconizado pelo Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19.
Destarte, há de se questionar: é lícito que Estados e Municípios, administrativamente ou por ordem judicial, incluam categorias profissionais como prioritárias, mesmo que estas não estejam assim contempladas no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19? O presente trabalho tem, como escopo, debater esse questionamento.
Saliente-se, de logo, que, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6341, decidiu pela legitimidade concorrente dos Estados e Municípios para a adoção de providências, atinentes ao enfrentamento da pandemia.
Todavia, o aludido entendimento não afastou a competência da União para editar as normas de caráter geral, nos termos do art. 24, §1º, da Constituição Federal.
No mesmo passo, dispõe o art. 21, XVIII, da Carta Magna, in verbis:
“Art. 21. Compete à União:
(...)
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações”.
Gize-se que o plano de vacinação está incluído no planejamento e consiste em vero ato de defesa contra a pandemia, a qual motivou o reconhecimento do estado de calamidade pública nacional[3].
Ademais, a estipulação do Plano Nacional de Imunização consiste em edição de ato de caráter geral, cuja competência é da União.
No plano infra-constitucional, a Lei 6259/75, no art. 3º, dispõe que “cabe ao Ministério da Saúde a elaboração do Programa Nacional de Imunizações, que definirá as vacinações, inclusive as de caráter obrigatório”.
Cumpre salientar, por oportuno, que, no bojo da ADPF 754, o Supremo Tribunal Federal assentou que, litteris:
“(...) entendo que cabe à União, por meio do Ministério da Saúde, promover eventuais alterações na ordem de preferência da vacinação dentro dos grupos prioritários, evidenciando os motivos em que tal escolha se apoia, os quais deverão tomar por base, sobretudo, o fato de a quantidade de vacinas disponíveis até o momento em solo nacional ser muito inferior ao número de pessoas incluídas como prioritárias, além de levar em conta critérios científicos, estratégicos, estatísticos e logísticos (estoques e disponibilidade de vacinas, agulhas, seringas e pessoal), sempre considerados os demais grupos de risco.
Além disso, deverá ser levada em linha de conta, ainda, a enorme heterogeneidade dos indivíduos que integram os grupos prioritários, inclusive este que agora se pretende seja enquadrado como preferencial, em termos de idade, saúde, atividade e - mais importante - contato direto com a doença.
(...) Rememoro, por oportuno, que esta Suprema Corte assentou que decisões administrativas relacionadas à proteção à vida, à saúde e ao meio ambiente devem observar standards, normas e critérios científicos e técnicos, tal como estabelecidos por organizações e entidades internacional e nacionalmente reconhecidas (ADIs 6.421-MC/DF, 6.422-MC, 6.424-MC/DF, 6.425-MC/DF, 6.427-MC/DF, 6.428-MC/DF e 6.431- MC/DF, todas de relatoria do Ministro Roberto Barroso).” (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe de 30/3/2021 – grifo nosso).
Logo, é indubitável que compete à União a elaboração do Plano de Vacinação contra a Covid, o que inclui a definição dos grupos prioritários e da ordem de vacinação.
Conseguintemente, em regra, não cabe aos Estados e Municípios a inclusão de grupos não previstos como prioritários no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19.
Caso contrário, os Estados e Municípios alterarão a ordem de vacinação, para atender ao pleito (muitas vezes acompanhado de grande lobby político) de categorias profissionais que pretendem a prioridade no recebimento do imunizante.
Vê-se, portanto, que a Suprema Corte explicitou que compete à União, por meio do Ministério da Saúde, promover eventuais alterações na ordem de preferência da vacinação dentro dos grupos prioritários, sempre pautada por meio de critérios técnicos, científicos e objetivos.
Nessa linha de intelecção, o Supremo Tribunal Federal tem suspendido liminares que incluem grupos e segmentos profissionais como prioritários, invertendo a ordem sequencial estabelecida pela União, no Plano Nacional de Imunização contra a Covid-19.
No particular, o Ministro Ricardo Lewandowski, em decisão monocrática proferida na Reclamação 46965 suspendeu decisãoproferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que, no bojo Suspensão de Liminar, havia antecipado a ordem de vacinação dos profissionais das forças de segurança e da educação. Vale reproduzir trechos da aludida decisão, in verbis:
“Ademais, a Lei 6.259/1975 estabelece que cabe ao Ministério da Saúde a elaboração do Programa Nacional de Imunizações - PNI, com a definição das vacinações, inclusive as de caráter obrigatório (art. 3°, caput), prescrevendo, ainda, que aquela Pasta coordenará e apoiará tal atividade - técnica, material e financeiramente - em âmbito nacional e regional, cuja responsabilidade cabe às Secretarias de Saúde das unidades federadas (art. 4°, caput e § 1°). (...)
Nesse sentido, afigura-se até intuitivo que a União, por meio do Ministério da Saúde, ao elaborar o Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, exerceu o seu relevante mister de ordenar e orientar as ações de vacinação contra a Covid-19 a serem executadas por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, indistintamente, sobretudo diante da severidade da crise sanitária vivida no País, bem como da escassez de imunizantes, situação que está a exigir uma pronta e competente atuação da direção nacional do SUS.” (Rcl 46965, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática - grifo nosso).
Na mesma trila intelectiva, o Min. Dias Toffoli deferiu liminar na Reclamação 47311 “para suspender os efeitos da Resolução conjunta nº 01/2021/SMS/GP/PGM, ficando, de imediato, o Município de Esteio compelido a observar as diretrizes do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19”.
No caso supracitado, o município de Esteio havia incluído os profissionais da educação escolar básica dentre os destinatários prioritários das doses das vacinas contra a Covid-19 disponibilizadas ao referido ente municipal. O Ministério Público ajuizou Ação Civil Pública, impugnando o referido ato administrativo, mas o Tribunal Gaúcho manteve a resolução editada pelo referido Município.
Traz-se à colação modelar trecho da decisão do Min. Dias Toffoli, in verbis:
“(...) não obstante a deferência que inspiram os profissionais da educação, dada a relevância dos serviços prestados, entendo que qualquer mudança dessa conformação deve vir acompanhada da estimativa de pessoas a serem contempladas pela medida, bem como de fundamentação substancial e idônea pautada em peculiaridades locais de logística que detalhem a viabilização da medida, sob pena de comprometimento da política pública de imunização da população, conforme julgado pelo STF na ADPF nº 754/DF (...).
(...)
Conforme tenho destacado, na análise de pedidos relacionados com a pandemia de Covid-19, e, especialmente, na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos disso decorrentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitada a competência constitucional de cada ente da Federação para atuar, dentro de sua área territorial e com vistas a resguardar sua necessária autonomia para assim proceder.
Assim, não obstante se tenha afirmado a autonomia dos entes subnacionais para instituição de políticas públicas voltadas à superação da situação de emergência em razão da disseminação da doença causada pelo novo coronavírus no país (ADI nº 6.41/DF), o STF ressaltou i) a composição de interesses entre os entes da Federação e ii) o gerenciamento técnico da crise sanitária como providências necessárias para se chegar a uma melhor solução para as dificuldades experimentadas.
Segundo essa compreensão, têm sido julgados os casos submetidos à apreciação desta Suprema Corte, forte no entendimento de que a competência dos municípios para dispor sobre assuntos de interesse local não afasta a incidência das normas estaduais e federais expedidas com base na competência concorrente ou comum, conforme, por exemplo, decidido no julgamento do RE nº 981.825-AgR-segundo/SP, de cuja ementa destaco o seguinte excerto:
‘(...) A competência constitucional dos Municípios para legislar sobre interesse local não os autoriza a estabelecer normas que veiculem matérias que a própria Constituição atribui à União ou aos Estados. Precedentes (...)’ (1ª Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 21/11/19).
(...)” (Rcl 47311, Relator Min. Dias Toffoli, decisão monocrática – grifo nosso).
Na mesma toada, nos autos da ADPF 754, o Ministro Ricardo Lewandowski indeferiu pedido, para que as populações quilombolas e indígenas fossem inseridas na primeira fase de prioridade da vacinação no Plano Nacional de Imunização. Na ocasião, o eminente Ministro explicitou, litteris:
“Como é possível verificar, primo ictu oculi, o atendimento da demanda exigiria a prévia identificação e quantificação das pessoas potencialmente atingidas pela medida, com o consequente estabelecimento de novas prioridades, relativamente a outros grupos identificados como preferenciais, já incluídos nos planos nacional e estaduais de imunização contra o novo coronavírus, providências que demandariam avaliações técnicas mais aprofundadas e estudos logísticos de maior envergadura, incompatíveis com uma decisão de natureza cautelar.
Além disso, considerada a notória escassez de imunizantes no País - a qual, aliás, está longe de ser superada -, não se pode excluir a hipótese de que a inclusão de um novo grupo de pessoas na lista de precedência, sem qualquer dúvida merecedor de proteção estatal, poderia acarretar a retirada, total ou parcial, de outros grupos já incluídos no rol daqueles que serão vacinados de forma prioritária, presumivelmente escolhidos a partir de critérios técnicos e científicos definidos pelas autoridades sanitárias.” (ADPF 754, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática - grifo nosso).
O Ministro Ricardo Lewandowski, ao final da decisão, determinou o encaminhamento do pedido ao Ministério da Saúde, para que considere a possibilidade de atendê-lo.
Destarte, não há dúvida que, em regra, os Estados e municípios não podem alterar a ordem de vacinação definida no Plano Nacional de Imunização, mediante a inclusão de grupos ou categorias profissionais, na condição de prioritários, para o recebimento da vacina.
Frise-se que é possível que Estados e Municípios, excepcionalmente - desde que comprovada a existência de situação de peculiaridade local, fundada em critério técnico-científico -, promovam pequenos ajustes na ordem estabelecida no plano nacional de vacinação. Nesse sentido, hipoteticamente, se em determinado Município houver o exercício de uma atividade que submeta os profissionais a forte radiação, a qual comprovadamente afete o sistema imunológico, resta justificada eventual inclusão de tal categoria em uma das fases prioritárias do calendário de imunização.
Todavia, não é juridicamente viável que Estados e Municípios promovam - ao seu próprio talante, ou por meio de justificativas inidôneas e não calcadas em critérios científicos -, inclusões de grupos não incluídos nas fases prioritárias do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, subvertendo a ordem de imunização.
Ponha-se em destaque que todas as profissões são importantes para o bem-estar da sociedade e que determinadas atividades merecem toda a deferência e admiração. Todavia, a relevância da atividade profissional há de ser sopesada, junto com todas as variantes técnicas, pela União, no momento da elaboração das etapas do Plano Nacional de Imunização.
Saliente-se, outrossim, que, em tese, o gestor local pode incorrer em ato de improbidade administrativa, se restar comprovado que, dolosamente, feriu o princípio da impessoalidade, ao mudar a ordem de vacinação para beneficiar determinado grupo ou categoria (art. 11, da Lei 8429/92)[4].
Por todo o exposto, entendemos que a ordem definida pela União, no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, deve ser respeitada pelos demais entes federativos.
Por fim, frise-se que é chegada a hora de acabar com o “jeitinho brasileiro”, bem como de conjugar o ditado popular “farinha pouca, meu pirão primeiro” - que pode ser adaptado para “vacina pouca, a minha primeiro!”, salvo se o país se espelhar na fazenda ilustrada na obra-prima “a Revolução dos Bichos”[5] em que todos são iguais, “mas, uns mais iguais que os outros”[6].
[1] A Revolta da Vacina. Disponível em <www. https://portal.fiocruz.br/noticia/revolta-da-vacina-2>. Acesso em 19 de maio de 2021.
[2] “Mais tarde, em 1908, quando o Rio foi atingido pela mais violenta epidemia de varíola de sua história, o povo correu para ser vacinado, em um episódio avesso à Revolta da Vacina.” - A Revolta da Vacina. Disponível em <www. https://portal.fiocruz.br/noticia/revolta-da-vacina-2>. Acesso em 19 de maio de 2021.
[3] Decreto legislativo nº 6 de 2020.
[4] Obviamente, são as peculiaridades do caso que demonstrarão a configuração do ato de improbidade administrativa, ou se o ato consiste em irregularidade administrativa.
[5] Livro de George Orwel.
[6] Música “Ninguém=Ninguém” da banda Engenheiros do Hawai.