1 - A Legislação Educacional
Há algum tempo, Educação deixou de ser um tema puramente pedagógico e didático, para ser objeto de estudo jurídico. E hoje, aos dirigentes educacionais, Secretários, Assessores, Diretores, não cabe mais a postura de única e exclusiva preocupação com os aspectos pedagógicos do desenvolvimento do ensino. A Legislação e as normatizações existentes e que integram e regem a organização e o funcionamento da educação brasileira são merecedores de toda a atenção dos profissionais que trabalham ou que assumem a posição de Gestores Públicos.
Recentemente, duas Leis Federais alteraram a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional para instituir a obrigatoriedade da matrícula no ensino fundamental aos seis anos de idade e a ampliação deste nível de ensino para nove anos de duração.
Até a edição da Lei nº 11.114, de 16 de maio de 20051, a idade para matrícula obrigatória no ensino fundamental era os sete anos. Com o advento da referida Lei, o dever dos pais ou responsáveis em efetuar a matrícula no ensino fundamental foi antecipado para os seis anos de idade.
Para o Poder Público surgiu, então, o dever de oferecer e garantir a permanência na escola dos alunos dessa faixa etária. Os reflexos de tal alteração foram sentidos diretamente pelas Administrações Públicas Municipais, as quais têm a incumbência constitucional de atender ao ensino fundamental e, para tanto, precisarão arcar com o aumento de despesas decorrentes das modificações legais impostas, o que pressupõe a abertura de novas turmas, aquisição de material didático em quantidade suficiente e adequada aos novos alunos, disponibilidade de espaços físicos e de recursos humanos, aptos à execução das atividades propostas.
2 – A Matrícula no Ensino Fundamental e o Período de Duração deste Nível de Ensino: A Edição das Leis nºs 11.114/05 e 11.274/06 e as Recentes Modificações na LDB (Lei nº 9.394/96).
Os aspectos referentes à idade escolar para matrícula no ensino fundamental, bem como a duração deste nível de ensino na educação escolar, estão dispostos na Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. A já referida Lei nº 11.114/05 alterou apenas um desses aspectos, isto é, a idade de matrícula, mantendo a exigência de duração mínima do ensino fundamental em oito anos letivos. Por sua vez, a Lei nº 11.2742, de 7 de fevereiro de 2006, manteve a idade de matrícula, seis anos, mas ampliou a duração do ensino fundamental para nove anos.
As modificações introduzidas na LDB pela Lei nº 11.114/05 apenas alteraram a idade de matrícula, mas não tornaram obrigatória a ampliação do ensino fundamental para nove anos de duração. No entanto, a Lei nº 11.274/06 manteve a obrigatoriedade da matrícula no ensino fundamental aos seis anos de idade e tornou obrigatória a duração de nove anos para este nível de ensino.
A Lei nº 11.274/06 foi editada com um dispositivo que garante ao Poder Público um prazo até 2010 para implementação do ensino fundamental nos termos exigidos pela legislação.
Portanto, três situações jurídicas são de essencial importância e de máximo interesse dos gestores educacionais:
1º) o início do ensino fundamental aos seis anos de idade;
2º) a ampliação do período de duração do ensino fundamental para nove anos e
3º) um prazo até 2010 para que Municípios, Estados e o Distrito Federal implementem as alterações decorrentes da nova legislação.
Ainda em relação ao prazo para implementação, vale fazer a transcrição do dispositivo, para que, assim, melhor se possa interpretá-lo:
Art. 5º Os Municípios, os Estados e o Distrito Federal terão prazo até 2010 para implementar a obrigatoriedade para o ensino fundamental disposto no art. 3º desta Lei e a abrangência da pré-escola de que trata o art. 2º desta Lei.
Dessa forma, em uma primeira interpretação, pode-se dizer que a intenção do legislador, ao redigir tal dispositivo, foi a de assegurar ao Poder Público um prazo para implementação da obrigatoriedade da matrícula aos seis anos, bem como para ampliação do período de duração do ensino fundamental. A garantia de um prazo para essas exigências é uma questão mais do que razoável, uma vez que a implementação da matrícula aos seis anos e a ampliação do tempo de duração do ensino fundamental exigem do Poder Público atividades específicas e a realização de despesas que não podem acontecer repentinamente, e sem o devido respaldo legal e uma programação orçamentária e financeira.
Não se pode deixar de observar, no entanto, que a Lei nº 11.274/06 atribui ao art. 87, §3º, inc. I, da LDB, redação que determina ao Poder Público a obrigação de matricular todos os educandos a partir dos 6 (seis) anos de idade no ensino fundamental4. Mesmo assim, é de entender-se que fica garantido o prazo para que os sistemas de ensino providenciem o cumprimento do que dispõe a Lei Federal.
Um outro aspecto que chama a atenção é a diferenciação das redações oferecidas ao art. 32 da LDB. Com a Lei nº 11.114/05, o referido artigo passou a viger com uma redação praticamente idêntica àquela originalmente editada com a Lei 9.394/96, havendo apenas a substituição dos sete pelos seis anos, como a idade obrigatória para a matrícula. Essa redação permitia tranqüilamente uma interpretação de que se tratava de dois aspectos distintos: a idade para a matrícula e a duração do nível de ensino. Nesse sentido, era possível ao sistema de ensino efetivar as matrículas aos seis anos de idade, em cumprimento ao dever imposto pela Lei, mantendo a duração do ensino fundamental em oito anos; afinal, a ampliação para os nove anos era uma opção (discricionaridade), e não uma obrigação.
Por meio da Lei nº 11.274/06, o art. 32 da LBD recebeu nova redação, que determinou a obrigatoriedade do ensino fundamental com duração de 9(nove) anos, devendo seu início dar-se aos 6(seis) anos de idade. Ao determinar que a duração do ensino passe para nove anos iniciando-se, obrigatoriamente, aos seis anos de idade, o dispositivo passou a vincular esses dois aspectos. Assim, quer parecer que a intenção do legislador tenha sido atrelar juridicamente as duas situações, quais sejam: a matrícula aos seis anos e a duração de nove anos para o ensino fundamental. Nesse sentido, admitindo-se a hipótese de vinculação entre esses dois aspectos, os alunos de seis anos de idade devem ser matriculados no ensino fundamental com duração de nove anos.
Como a Lei é recente, ainda não se encontram posicionamentos ou entendimentos a respeito da matéria, mas a situação deve servir de alerta para os Gestores Públicos no momento da implementação das disposições legais, uma vez que a atual redação leva ao entendimento de que a matrícula ao seis anos de idade está obrigatoriamente associada ao oferecimento dos nove anos de duração no ensino fundamental.
Aliás, mesmo antes da edição da Lei nº 11.274/06, o Parecer do Conselho Nacional de Educação CNE/CEB 18, de 15 de setembro de 2005, já esposava o entendimento do órgão, no sentido de que o ingresso aos 6 (seis) anos de idade exige a duração de nove anos para o ensino fundamental, estabelecendo:
- Garantir às crianças que ingressam aos 6 (seis) anos no Ensino Fundamental pelo menos 9 (nove) anos de estudo, (...). Assim, os sistemas de ensino devem ampliar a duração do Ensino Fundamental para 9 (nove) anos, administrando a convivência dos planos curriculares de Ensino Fundamental de 8 (oito) anos, para as crianças de 7 (sete) anos que ingressarem em 2006 e as turmas ingressantes nos anos anteriores, e de 9 (nove) anos para as turmas de crianças de 6 anos de idade que ingressam a partir do ano letivo de 2006.
[...]
- Promover, (...) no âmbito de cada sistema de ensino, a adequação do projeto pedagógico escolar de modo a permitir a matrícula das crianças de 6 (seis) anos de idade na instituição e o seu desenvolvimento para alcançar os objetivos do Ensino Fundamental, em 9 (nove) anos; inclusive definindo se o primeiro ano ou os primeiros anos de estudo/série se destina(m) ou não à alfabetização dos alunos e estabelecendo a nova organização dos anos iniciais do Ensino Fundamental, nos termos das possibilidades dos Art. 23 e 24 da LDB.
3 – As Disposições Constitucionais quanto à Idade para Educação Infantil e a Idade de Matrícula no Ensino Fundamental.
Não obstante as determinações da LDB, quanto à idade de matrícula para o ensino fundamental, a Constituição da República, até a edição da Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, mantinha, em seu art. 208, inc. IV, a indicação expressa de que o "atendimento em creches e pré-escolas às crianças de zero a seis anos de idade" é dever do Poder Público. Assim, quando da edição das Lei nº 11.114/05 e 11.274/06, as disposições Constitucionais vigentes garantiam a Educação Infantil até os seis anos de idade.
A Lei 11.114/05, ao ser sancionada pelo Presidente da República, recebeu veto na proposta de alteração do inciso II do art. 30 da LDB, onde a intenção do projeto era de alterar a redação do dispositivo determinando que a idade escolar para pré-escola (etapa da educação infantil) passaria a ser dos quatro aos cinco anos de idade, e não mais dos quatro aos seis anos.
Inclusive, as razões de veto indicadas pela Advocacia-Geral na União e utilizadas pelo Chefe do Poder Executivo na Mensagem nº 284/2005 fundamentaram-se nas disposições Constitucionais vigente à época e nos artigos da LDB que garantem a educação infantil dos zero aos seis anos de idade.
Estatui o art. 208, I e IV, da Constituição que o dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria, e atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade. Aliás, a previsão constitucional de atendimento em creche e pré-escola está textualmente reproduzida no art. 4º, IV, Lei nº 9.394, de 1996, sem que o projeto tenha cogitado de sua alteração.
Como se pode observar, a alteração encontra óbice na Carta Magna, uma vez que não observa a idade nela estabelecida.
Essas, senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o dispositivo acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional. 5
Também o Projeto que deu origem à Lei nº 11.274/06 propôs alterações no caput do art. 29 e no inciso II do art. 30 da LDB, em uma nova tentativa de alterar a idade escolar para a educação infantil. Nesse último dispositivo, inclusive, a modificação proposta foi nos exatos termos já tentados pelo projeto que originou a lei anterior. Mais uma vez as propostas foram vetadas, apresentando-se como razões para tanto os mesmos argumentos que motivaram o veto no projeto anterior.
De acordo com o art. 208, incisos I e IV, da Constituição, o dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiverem acesso na idade própria e atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade. A previsão constitucional de atendimento em creches e pré-escolas está reproduzida no art. 4º inciso IV, da Lei nº 9.394, de 1996, que não foi alterado no presente projeto de lei.
Em assim sendo, e tendo em vista que a educação infantil abrange as creches e pré-escolas, não há como aceitar as alterações sugeridas aos arts. 29 e 30 da Lei nº 9.394, de 1996, constantes do art. 1º e 2º do projeto de lei, que destoam do dispositivo constitucional acima mencionado. Não há que se falar sequer em adequação à lei em vigor, porque o art. 4º desta, acima referido, continuará com redação idêntica à constitucional.6
Uma análise sistemática das razões de veto demonstra que também as alterações propostas quanto à obrigatoriedade da matrícula no ensino fundamental aos seis anos de idade eram passíveis de argüição de inconstitucionalidade, pois, se a Constituição Federal determinava que a Educação Infantil é dos zero aos seis anos ( art. 208, inciso IV) Leis Federais, hierarquicamente inferiores à Carta Magna, em princípio, não poderiam determinar a obrigação dos pais ou responsáveis legais em matricular a criança de seis anos de idade no ensino fundamental, e não mais na educação infantil. Na realidade, a alteração feita pelas Leis analisadas, modificando a idade de matrícula no ensino fundamental afrontava previsão Constitucional expressa, que garantia a educação infantil até os seis anos de idade.
A própria LDB apresenta controvérsia em seu texto, na medida em que seus arts. 4º, inc.IV e 30, inciso II, mantém, até o presente momento, redação que indica a duração da educação infantil até os seis anos de idade. Portanto, percebe-se que haviam sérias contradições entre as Leis nº 11.114/05, 11.274/06, a LDB e a própria Constituição Federal. Divergências essas que poderiam ter suscitado e fundamentado possível ação de inconstitucionalidade, o que não veio a acorrer efetivamente.
Recentemente, a Emenda nº 53 alterou o texto Constitucional, modificando os dispositivos que indicavam a idade para educação infantil. A nova redação determina que este nível de ensino seja oferecido até os cinco anos de idade, acabando de vez com qualquer contradição entre a idade para educação infantil e :
São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:Art. 7º
[...]
XXV – assistência gratuita aos seus filhos e dependentes desde o nascimento até 5 (cinco) anos de idade em creches e pré-escolas;
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante garantia de:
[...]
VI – educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até (cinco) anos de idade;
Como se percebe, a redação dada pela Emenda Constitucional alterou a idade para educação infantil, compatibilizando, assim, as disposições das Leis nºs 11.114/05 e 11.274/06 com os mandamentos da Carta Magna.
Pode concluir-se, portanto, que havia fundamentação para uma possível argüição de inconstitucionalidade das Leis nº 11.114/2005 e nº 11.274/2006, no que tange à obrigatoriedade da matrícula no ensino fundamental aos seis anos de idade. Todavia, a modificação trazida pela Emenda fez com que as disposições das Leis Federais se tornassem compatíveis com o texto Constitucional vigente. Desta forma, não há mais como se falar em inconstitucionalidade ou afronta a Lei Maior.
4 – Os Aspectos Legais, Administrativos e Práticos da Ampliação do Ensino Fundamental e da Matrícula aos Seis Anos de Idade.
4.1. As Orientações do Ministério da Educação e as Resoluções dos Conselhos de Educação:
O Ministério da Educação, através de sua Secretaria de Educação Básica, tem trabalhado em programas de orientação sobre o tema, os quais têm como destinatários os Estados e os Municípios da Federação e como objetivos a atualização das informações sobre o tema, o esclarecimento das principais dúvidas e questionamentos dos sistemas de ensino e a indicação das possibilidades de organização da etapa escolar.
Em maio de 2006, o MEC divulgou o Terceiro Relatório do Programa de Ampliação do Ensino Fundamental, cujo conteúdo traz esclarecimentos a muitas dúvidas suscitadas pela matéria, valendo à pena a transcrição do trecho inicial do documento: 7
O MEC, por meio da Secretaria de Educação Básica (SEB) do Departamento de Políticas de Educação Infantil e Ensino Fundamental (DPE) e da Coordenação Geral do Ensino Fundamental (COEF), cumprindo seu papel de indutor de políticas quanto ao Programa de implantação do ensino fundamental obrigatório para nove anos com início aos seis anos de idade, tem desenvolvido ações no sentido de apoiar os sistemas de ensino.
Assim, com a publicação deste terceiro relatório o Ministério tem como objetivo, além de atualizar as informações sobre o Programa, responder dúvidas e questionamentos dos sistemas de ensino sobre a implantação do ensino fundamental para nove anos. Cumprindo, assim, o seu papel no acompanhamento permanente neste processo de transição do ensino obrigatório de oito para nove anos de duração.
Nesse sentido, o MEC em parceria com as Secretarias de Educação, juntamente com a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e o Conselho Nacional dos Secretários de Educação (Consed), realizou ao longo do ano de 2005, dez encontros regionais nos municípios de Cuiabá/MT, São Luiz/MA, Maceió/AL, Natal/RN, Belém/PA, Rio Branco/AC, Belo Horizonte/BH, Curitiba/PR, Guarulhos/SP e Porto Alegre/RS.
Durante esses encontros foram apresentadas ao MEC perguntas de gestores e de demais profissionais da educação sobre a implementação do programa Ampliação do Ensino Fundamental para Nove Anos. Essas questões, que neste relatório apresentamos com as respectivas respostas, foram classificadas, agrupadas e analisadas por assunto/tema.
Além das questões sobre a implantação do Programa identificamos nos sistemas de ensino diferentes possibilidades de organização do Ensino Fundamental de nove anos, criadas e implementadas pelos sistemas de ensino diferentes daquela apresentada na resolução Nº. 3 (3 de agosto de 2005) do Conselho Nacional de Educação. Nessa resolução, os nove anos de ensino obrigatório são distribuídos em 5 anos iniciais (do 1º ao 5º ano) e quatro anos finais (do 6º ao 9º anos).
Além dos documentos elaborados e divulgados pelo MEC, dão suporte para a ampliação do ensino fundamental a Resolução do CNE/CEB nº. 3 de 03/08/2005, o Parecer CNE/CEB nº. 6/2005, aprovado em 8/6/2005 e Parecer CNE/CEB 18/2005, de 15/09/2005, além, é claro, das Resoluções e Pareceres elaborados pelos Conselhos Estaduais e Conselhos Municipais de Educação.
Aguarda-se, por parte do Conselho Nacional de Educação, a determinação de novas Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental de Nove Anos, o que não impede que os entes federativos dêem início aos procedimentos de ampliação.
4.2. Principais Implicações e Orientações8 sobre o tema:
a) A Ampliação:
Dá-se com o acréscimo de um no início do ensino fundamental.
b) Nomenclatura e Organização:
Anos Iniciais: 1ª a 5ª Série
Anos Finais: 6º a 9ª Série
c) Até que mês a criança deve completar 6 (seis) anos para o ingresso?
Deve ter 6 (seis) anos completos ou vir a completar até o início do ano letivo. O sistema de ensino poderá estabelecer o ponto de "corte" a ser obedecido no momento da matrícula.
d) Precisa autorização do Estado?
O Município vinculado ao Sistema Estadual de Ensino, precisa seguir a normatização exarada pelo Conselho Estadual de Educação. Importante observar se o Conselho de Educação a que está vinculado o sistema de ensino, dispõe sobre a necessidade de credenciamento e autorização para funcionamento do ensino fundamental de nove anos e qual a forma ou procedimentos instituídos.
Tendo sistema próprio de ensino, o Município precisa verificar e cumprir as normas e pareceres do Conselho Municipal de Educação.
e) Qual o papel dos Conselhos de Educação?
Elaborar, discutir democraticamente com a comunidade escolar e demais segmentos vinculados diretamente à educação, as questões direcionadas ao ensino. Elaborar Pareceres e Resoluções referentes à ampliação do ensino fundamental.
f) Quais as implicações administrativas para a ampliação?
- Reorganização do ensino fundamental, tendo em vista não apenas o primeiro ano, mas toda a estrutura dos nove anos de ensino.
- planejamento da oferta de vagas, número de salas de aula, adequação dos espaços físicos, recursos humanos disponíveis, adequação do material didático;
- treinamento dos professores;
- revisão da proposta pedagógica da Secretaria de Educação;
- revisão dos projetos pedagógicos das escolas;
- revisão do regimento escolar.
g) A matriz curricular para o ensino fundamental de 9 (nove) anos continuará a mesma do ensino fundamental de 8 (oito) anos?
Não. Os nove anos exigem:
- a elaboração de novas diretrizes curriculares nacionais pelo Comselho Nacional de Educação;
- reelaboração da proposta pedagógica da Secretaria de Educação;
- atualização do projeto político-pedagógico das escolas;
- atualização do regimento escolar.
h) Quem matricular e onde?
As crianças que não pertencem ao sistema de ensino, para ingressarem no ensino fundamental de nove anos, deverão ter 6 (seis) anos completos até o início do ano letivo ou observar o corte de ingresso do respectivo sistema.
Quando a criança já cursou, com seis anos de idade incompletos, o último ano da pré-escola, pelo princípio do não-retrocesso, deverá ingressar no 2º ano do fundamental de 9 (nove) anos (que não corresponde ao 2º ano do ensino de 8 anos).
É recomendável que o sistema de ensino analise caso a caso se a criança tem condições de ingressar no 1º ou 2º ano do ensino fundamental de 9 (nove) anos. Importante lembrar que a educação infantil não é pré-requisito para o ingresso no ensino fundamental, seja de 8 (oito) ou de 9 (nove) anos.
4.3. Procedimentos a Serem Adotados pelo Conselho de Educação e pelo Poder Executivo
Segundo o Relatório emitido pelo MEC, compete aos Conselhos de Educação, que integram Sistemas Próprios de Ensino, a discussão com a comunidade escolar e a elaboração de Resoluções e Pareceres que disponham sobre as regras e instruções para ampliação do ensino fundamental.
Não é o Conselho que efetivamente amplia o ensino fundamental, mas sim faz a interpretação da legislação vigente, bem como edita a normatização e as interpretações necessárias à instituição do procedimento. Portanto, nos Municípios onde o Sistema de Ensino seja local (Municipal), compete ao Conselho Municipal de Educação editar as respectivas Resoluções e elaborar os Pareceres correspondentes.
É o Poder Executivo, através dos atos praticados e implementados pela Secretaria de Educação, que fará a ampliação do ensino fundamental de sua rede, utilizando-se, para tanto, das disposições da legislação vigente e do regramento editado pelo Sistema de Ensino a que está vinculado.
Pode-se indicar que, para ampliação do ensino fundamental, o Poder Executivo, embasado na legislação vigente e na normatização editada por seu Sistema de Ensino, necessita praticar os seguintes atos:
a) elaborar a proposta e as diretrizes pedagógica da Secretaria de Educação;
b) reformular os projetos pedagógicos das escolas, reorganizando-os com base na proposta elaborada pela Secretaria;
c) adequar o regimento escolar, nos aspectos em que se mostrar necessário.
d) Proceder ao pedido de autorização, credenciamento ou comunicação ao Conselho a que está vinculado9.
Cumpridas essas etapas, a Administração editará Decreto, que terá por finalidade determinar a ampliação e dar ciência à comunidade escolar da nova forma de organização do ensino fundamental, dos prazos para matrículas, "pontos de corte" (idade para matrícula) e outros procedimentos pertinentes à efetivação do processo.
Por fim, vale referir que qualquer questão, impasse ou dificuldade prática que se encontre sobre os procedimentos de matrícula e ampliação do ensino fundamental, deverão ser dirimidos com base na legislação vigente e em especial nos princípios da razoabilidade, do bom senso, do não-retrocesso do aluno, da qualidade do processo ensino-aprendizagem e da valorização dos conhecimentos do educando.
Notas
1 Lei Federal que alterou a LDB e introduziu modificações no texto de alguns de seus artigos, tornando obrigatória a matrícula no ensino fundamental aos seis anos de idade.
2 A Lei nº 11.274/06 alterou o art. 32 da LDB, que passou a viger nos seguintes termos:
Art. 32. O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9(nove) anos, gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6(seis) anos de idade, terá por objetivo a formação básica do cidadão, mediante: [...] (grifado)
4 O art. 4º da Lei nº 11.274/2006, deu nova redação ao art. 87 da LDB.
5 Mensagem de veto 284/2005.
6 Mensagem nº 65/2006, dirigida ao Presidente do Senado Federal.
7 A íntegra do Relatório, bem como os demais documentos elaborados e divulgados pelo MEC no programa de ampliação do ensino fundamental, encontra-se no endereço eletrônico:http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/relatorio_internet.pdf
8 Orientações embasadas nas disposições da Constituição Federal, LDB, Leis nº 11.114/05 e 11.274/06 e nos materiais do Programa de Ampliação do Ensino Fundamental do MEC.
9 Importante observar se o Conselho de Educação a que está vinculado o sistema de ensino, dispõe sobre a necessidade de credenciamento e autorização para funcionamento do ensino fundamental de nove anos e qual a forma ou procedimentos instituídos para tais atos. Ou, ainda, se tais atos estão dispensados.