Sumário: 1. INTRODUÇÃO 2. DO REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE 3. DA PRESUNÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL 4. DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 5. DA MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO 6. DA MULTIPLICIDADE DE RECURSOS 7. REFERÊNCIAS.
1. INTRODUÇÃO
O presente artigo tem por escopo tecer uma análise crítica sobre os dispositivos da Lei n° 11.418/2006, que regulamentou o art. 102, § 3° da Constituição Federal, inserindo um novo requisito de admissibilidade ao recurso extraordinário: a existência de repercussão geral do assunto nele debatido.
A referida lei insere-se no contexto da Reforma do Judiciário, consolidada pela Emenda Constitucional n° 45/2004. Logo, ao acrescentar os arts. 543-A e 543-B ao Código de Processo Civil, a lei n° 11.418/06 não apenas regulou o referido §3° do art. 102, CF, mas também – e talvez aí esteja o seu principal mérito – lavrou uma certidão de eficácia do princípio fundamental à razoável duração do processo e aos meios que garantam a celeridade de sua tramitação (art. 5°, LXXVIII).
Convém destacar que o fundamento de validade da nova legislação não se esgota na vertente formal, é dizer, no §3° do art. 102, CF; há um alicerce material importantíssimo capaz de conferir aos arts. 543-A e 543-B do Código de Processo Civil uma (talvez) inesperada efetividade. Trata-se da bem sucedida pesquisa "A Justiça em Números - Indicadores Estatísticos do Poder Judiciário Brasileiro" [01], que traçou uma radiografia do Poder Judiciário no Brasil, identificando as principais causas de litigiosidade.
A pesquisa foi realizada no bojo da reforma gerencial do Judiciário – complementar à reforma da EC n° 45/2004, vale frisar – no intuito de fazer um diagnóstico dos problemas do Judiciário, para lhe dar maior eficiência. Foi assim que se chegou ao impressionante dado estatístico de que os recursos extraordinários junto aos agravos de instrumento representariam mais de 90% das demandas do Supremo Tribunal Federal [02].
Neste diapasão, no que tange à celeridade e ao direito a um processo sem dilações indevidas, o novo requisito de admissibilidade, tal como previsto na Lei 11.418/2006, constitui, a um só tempo, um filtro para obstar a subida de RE’s com variáveis particulares e um instrumento eficaz para garantir a autoridade decisões proferidas por órgãos hierarquicamente inferiores ao STF.
Por derradeiro, é preciso registrar a relevância da nova lei especialmente nos processos de natureza previdenciária, administrativa, tributária ou financeira, que envolvem a União lato sensu (União, Instituto Nacional do Seguro Social, Caixa Econômica Federal, Instituto Nacional de Previdência Social, Delegado da Receita Federal, Banco do Brasil, Banco Central do Brasil e suas derivações) [03], cujas decisões atingem um sem-número de pessoas.
Dito isto, passa-se à análise da Lei n° 11.418/2006, na tentativa de abordar os seus principais aspectos sem, contudo, exaurir os debates sobre o tema.
2. DO REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE
Convém transcrever o art. 102, §3°, CF, juntamente com o caput do novel art. 543-A, CPC:
Art. 102 [...]
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.
Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo. [04]
Conforme anunciado, um novo requisito desafia o conhecimento do recurso extraordinário, qual seja, a existência de repercussão geral da questão por ele versada. Não se cuida de uma inovação brasileira. Em verdade, esta espécie de filtro recursal já é prevista alhures, e só agora ganha contornos no Brasil.
Portanto, além do cabimento, da legitimação e do interesse para recorrer, da tempestividade, do preparo, da regularidade formal e da inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer, e dos requisitos excepcionais exigidos nesta via extraordinária, deverá o recorrente demonstrar, em sede de preliminar, a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa (§ 1° do art. 543-A).
Muito embora se trate de um requisito intrínseco de admissibilidade recursal, a análise da repercussão geral foge à regra da competência bifásica do juízo de admissibilidade no sistema dos recursos civis. É que, à diferença dos outros requisitos, a relevância da questão abordada no recurso extraordinário reclama apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a teor do §2° do mesmo artigo:
Art. 543-A. [...]
§ 2o O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral.
Dessa forma, à semelhança do petition for writ of certiorari norte-americana [05], não poderá, em nenhuma hipóteses, o órgão de origem do recurso extraordinário, obstar seu seguimento, sob o pretexto de inexistência de repercussão geral do tema nele exposto. Cabe ao STF, única e definitivamente, apreciar o requisito da relevância da questão.
3. DA PRESUNÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL
O § 3° do art. 543-A traz uma presunção de existência de repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal. Daí exsurge uma importante questão: será suficiente apenas indicar que o recurso impugna decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal para se deduzir que há a repercussão geral, ou, mesmo com tal indicação, o recurso se submeterá ao crivo da Corte?
A partir de uma reflexão hermenêutica [06], só é possível se compreender que a presunção contida no § 3° do art. 543-A, deve ser vista com olhos de lince, no sentido de que não basta ao recorrente impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal, sob pena de se subverter a natureza de filtro recursal do requisito ora analisado.
Destarte, cumpre ao STF, a despeito da argüição de contrariedade a súmula ou jurisprudência do Tribunal, examinar se, de fato, a decisão recorrida incorre nesta contrariedade, a ponto de estar acobertada pela presunção. Com efeito, um recurso fundamentado na aludida contrariedade, em que se verifique uma contradição apenas indireta e reflexa a súmula ou jurisprudência, poderá perfeitamente ter seu seguimento negado pelo STF, ante a ausência da situação que dá ensejo à presunção.
Cumpre, pois, aplicar com cautela a disposição em tela, haja vista que, um descuido na sua interpretação pode abrir as portas para a admissibilidade do recurso extraordinário.
4. DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE
O juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, no tocante à repercussão geral, poderá ser realizado por qualquer das turmas da Egrégia Corte ou pelo seu plenário, a depender do quorum para julgamento.
Interpretando-se o art. 102, § 3° da CF a contrario sensu, e considerando-se a composição atual do STF (onze ministros), conclui-se que são necessários apenas 4 (quatro) votos favoráveis à existência do requisito sob comento para ser o recurso admitido. Daí porque, se, no âmbito de qualquer das duas turmas este quorum já for atingido, resta despiciendo o envio do recurso ao plenário, consoante o § 4°:
Art. 543-A. [...]
§ 4o Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário.
No que atina à negativa da existência da repercussão geral, impende destacar que a rigidez do quórum exigido para que ela ocorra, justifica-se na importância dos efeitos que dela emanam. Transcreve-se o artigo pertinente:
Art. 543-A. [...]
§ 5o Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Depreende-se, então, o primeiro efeito da decisão que nega a existência de repercussão geral: a sua extensão a todos os recursos que versem sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente. Sobre este efeito, far-se-á uma análise mais detalhada posteriormente.
O segundo efeito é indireto e consiste numa correção do sistema judicial brasileiro, na medida em que evita que a primeira e a segunda instância se transformem em ‘meras vias de passagem’ [07]. O fato de o Supremo Tribunal Federal não conhecer de recursos que não apresentem repercussão geral assegura a autoridade da decisão proferida pelos órgãos hierarquicamente inferiores ao STF.
Desta maneira, a decisão de negativa da repercussão demonstra a excepcionalidade da competência da Corte Suprema e ratifica a competência das instâncias inferiores. Convém trazer as lições Oscar Vilhena Vieira, citado por André Ramos Tavares:
[...] poder-se-ia fortalecer as instâncias inferiores e limitar o acesso ao Supremo Tribunal Federal. Se criássemos uma argüição de relevância, semelhante à que tivemos, ou nos moldes do writ of certiorari, da Suprema Corte americana, estaríamos dando aos Ministros do Supremo a possibilidade de controlarem a porta de acesso ao tribunal. Ao reduzir o número de recursos extraordinários e agravos de instrumento, por falta de relevância, estariam implicitamente reafirmando a decisão a decisão dos tribunais inferiores, portanto fortalecendo-os. [08]
Para melhor se compreender a amplitude dos efeitos da análise da relevância, é válido comparar os Estados Unidos e o Brasil:
Nos Estados Unidos, país com população superior à do Brasil e com alto grau de litigiosidade, cerca de 80% das demandas estancam no primeiro grau e, portanto, apenas 20% sobem aos tribunais de Justiça. Enquanto a Suprema Corte Americana recebe cerca de cinco mil processos por ano e seleciona não mais que cem para julgar, o Supremo julga, em média, um número mil vezes maior de ações. No ano passado, por exemplo, Tribunal recebeu 95.212 processos e realizou 103.700 julgamentos, incluindo decisões monocráticas (proferidas pelo ministro-relator) e colegiadas (Turmas e Plenário). [09]
Em face disso, não restam dúvidas acerca da qualidade de filtro recursal do novo requisito, o que não esgota, ainda, as suas características, conforme se verá quando da análise do art. 543-B.
5. DA MANIFESTAÇÃO SOBRE A REPERCUSSÃO
Assim como ocorre na petição de certiorari americana, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, poderá ser dada oportunidade a terceiros para manifestar-se sobre a relevância da questão do RE.
É assim a redação do §6° do art. 543-A:
Art. 543-A. [...]
§ 6o O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Esta modalidade de intervenção de terceiros, permitida pelo §6° do art. 543-A, assemelha-se à intervenção do amicus curiae de que cuida o §2° do art. 7° da lei n° 9.868/99 (lei da ações de constitucionalidade). O referido dispositivo dita o seguinte:
Art. 7°. [...]
§2°. O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades.
Logo, adaptando-se, mutatis mutandis, esta disposição para a intervenção no recurso extraordinário, deve-se ter em mente que não estará qualquer terceiro apto a se manifestar sobre a repercussão do assunto do recurso, mas, antes, aquele terceiro interessado, que guardar pertinência com a causa, na esteira do entendimento do Supremo Tribunal Federal:
DECISÃO ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - PARTICIPAÇÃO DE TERCEIRO - ADMISSIBILIDADE.
1. Eis as informações prestadas pelo Gabinete: A Associação Brasileira de Empresas de Transporte Internacional - ABRAEC - requer seja admitida, como amicus curiae, para efeito de sustentação oral, na argüição de descumprimento de preceito fundamental acima citada. Registro que está previsto, para o dia 15 de junho de 2005, o julgamento do processo, conforme o Calendário de Julgamentos do Pleno anexo.
2. Inegável é a pertinência temática, considerada a representação da Associação Brasileira de Empresas de Transporte Internacional - ABRAEC. Então, cumpre admiti-la, com base na aplicação do artigo 7º, § 2º, da Lei nº 9.868/99. Registro que tal admissão faz-se na etapa em que o processo se encontra, ou seja, sem prejuízo do julgamento já previsto para 15 do corrente mês. [10]
Caberá ao terceiro, portanto, explicitar as razões que fundamentem a relevância das questões debatidas no recurso, seja do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa, ou seja, sua manifestação é vinculada a esta matéria.
6. DA MULTIPLICIDADE DE RECURSOS
O art. 543-B traz a lume a discussão acerca do que vem comumente sendo denominado na doutrina e jurisprudência de objetivação do recurso extraordinário. Trata-se, em breve síntese, da tendência de o STF analisar a questão ventilada no RE, de maneira objetiva, estendendo os efeitos da decisão proferida a todos os recursos extraordinários que versem sobre matéria idêntica, conforme expõe o Min. Gilmar Mendes:
No recurso extraordinário, alega-se violação aos arts. 59 e 239 da Constituição Federal. (...) apesar de não se vislumbrar no presente caso a violação ao art. 239 da Constituição, diante dos diversos aspectos envolvidos na questão, é possível que o Tribunal analise a matéria com base em fundamento diverso daquele sustentado. A proposta aqui desenvolvida parece consultar a tendência de não-estrita subjetivação ou de maior objetivação do recurso extraordinário, que deixa de ter caráter marcadamente subjetivo ou de defesa de interesse das partes, para assumir, de forma decisiva, a função de defesa da ordem constitucional objetiva. Esse posicionamento foi adotado pelo Plenário no julgamento do AgRSE 5.206 (...). [11]
É indispensável, no entanto, cautela, ao se afirmar que tal objetivação traduz-se numa tendência, pois assim só deve ser entendida, no tocante às demandas de natureza previdenciária, tributária, administrativas, ou outras que envolvam o Poder Público e tenham por objeto alguma prestação pecuniária, uma vez que versam sobre relações jurídicas de trato sucessivo semelhantes, homogêneas, e numerosas [12].
É justamente por versarem sobre situações semelhantes que estas causas permitem uma solução homogênea para todos os casos. O exemplo mais representativo disso ocorreu quando o Supremo Tribunal Federal julgou uma multiplicidade de recursos extraordinários, abordando a relação jurídica sujeito-União lato sensu, no atinente à questão dos reajustes de FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço). O Ministro Gilmar Mendes narrou o acontecimento:
Numa estimativa grosseira, podemos dizer que cerca de 6 milhões de pessoas – se estimarmos que 10 pessoas estivessem representadas em cada processo – estavam em juízo contra a CEF, discutindo reajustes. É um número espetacular. E o Supremo acabou decidindo essa matéria em 4 processos, abrangendo todos os processos. [13]
Eis aí a principal razão por que se fala em "objetivação" do recurso extraordinário. Todavia, mais do que "objetivação" do extraordinário, verifica-se uma verdadeira necessidade de o sistema absorver estas características objetivas, a fim de ser eficiente.
A tendência que se observa, então, é mais ampla, no sentido de que o modelo difuso (representado pelo RE) precisa compartilhar algumas características do modelo concentrado, objetivo (representado pelas ações diretas), para garantir a própria operacionalização do sistema. A este respeito, cumpre evidenciar as lições de Rachel Sztajn e Érica Gorga:
Por outro lado, verificamos que, na prática, existe uma crescente convergência entre as tradições de direito consuetudinário e as de direito romano-germânico, a qual possibilita uma adaptação funcional dos institutos originários de uma tradição em outra. Essa tendência é guiada por uma necessidade de adaptação funcional do aparato normativo perante a complexidade dos fenômenos sociais e busca proporcionar aumento de eficiência, através do ‘empréstimo’ dos mecanismos promotores de eficiência de outro sistema (com os custos dele decorrentes). Assim, por exemplo, a tradição de direito consuetudinário vem crescentemente passando por um processo de codificação, e de criação de leis, ingressando numa age of statutes, enquanto os precedentes judiciais têm ganhado força vinculante nos ordenamentos de tradição romano-germânico, tal como ocorreu com a aprovação da reforma do Judiciário brasileiro em 2004. [14]
Em face disso, pode-se ratificar com segurança que para além de objetivar o recurso extraordinário, a Lei 11.418/2006 veio conferir o "selo de eficiência" do sistema.
Tecidas estas considerações, insta examinar o art. 543-B:
Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo.
§ 1o Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte.
§ 2o Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos.
§ 3o Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se.
§ 4o Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.
O artigo traz a hipótese de multiplicidade de recursos, e o seu correspondente processamento, com muitos pontos de intercessão em relação procedimento do recurso extraordinário interposto contra decisão do Juizado Especial Federal, regulamentado no art. 321, § 5° do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
Tendo isto em vista, vale a pena comentar o dispositivo em tela, cotejando-o com o RISTF. Primar-se-á pela objetividade:
- Na disciplina do RE no âmbito dos JEFs, cumpre ao relator no STF, verificada a plausibilidade do direito invocado e havendo fundado receio da ocorrência de dano de difícil reparação, em especial quando a decisão recorrida contrariar Súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, conceder, de ofício ou a requerimento do interessado, ad referendum do Plenário, medida liminar para determinar o sobrestamento, na origem, dos processos nos quais a controvérsia esteja estabelecida, até o pronunciamento da Corte sobre a matéria.
- Na disciplina do CPC, caberá ao órgão de origem selecionar o ou os recursos que subirão ao STF, bem como sobrestar os demais até o pronunciamento da Corte.
- Caso seja negada a existência de repercussão geral, esta decisão valerá para todos os recursos sobrestados, e para os que eventualmente vierem a ser interpostos. Portanto, tais recursos serão automaticamente inadmitidos, tal como dispõe o § 5° do art. 543-A.
- Por outro lado, se constatada a existência deste requisito, a Corte prosseguirá no julgamento, podendo dar ou negar provimento ao apelo. Em qualquer das hipóteses, tanto no que diz respeito aos JEFs, quanto no CPC, o órgão de origem deverá apreciar os recursos sobrestados, retratando-se, ou declarando-os prejudicados.
- Em último lugar, frise-se que qualquer eventual recurso que chegue ao STF contrariando a orientação firmada, poderá ser cassado ou reformado liminarmente, nos termos do RISTF.