Resumo: Atualmente, um grande número de policiais civis está acometido por algum tipo de transtorno de ordem psicológica ou física que interfere diretamente no cumprimento das funções do seu cargo. Em muitas oportunidades, verifica-se que as infrações administrativas estão diretamente relacionadas ao estado mental do servidor, contudo, há ainda uma certa resistência na instauração do Incidente de Insanidade Mental, nos moldes das legislações, tanto federal quanto estaduais, vigentes. Este estudo tem como razão demonstrar que pode haver uma relação entre o cometimento da infração administrativa e o estado psicológico do servidor e somente por meio da instauração do incidente é que a Autoridade Julgadora poderá verificar por qual motivo que o servidor procedeu determinada conduta, descrita como infração administrativa, bem como criar mecanismos para que os policiais civis procurem auxílio e um tratamento adequado. A metodologia adotada será, inicialmente, a análise de que forma os demais entes da federação tratam o tema e na sequência, a verificação quantitativa dos incidentes de insanidade mental instaurados na instrução dos procedimentos administrativos autuados no período compreendido entre os anos de 2010 a 2020 no órgão correcional da Polícia Civil de Santa Catarina.
Palavras-chave: Incidente de Insanidade Mental. Administração Pública. Procedimento Administrativo Disciplinar. Doenças psicológicas.
1. Introdução
É um fato de que os policiais civis estão sujeitos a um elevado nível de estresse, seja por falta de efetivo ou pela alta demanda de trabalho e que, por conta desta situação, poderão cometer infrações administrativas nos moldes dos pergaminhos estatutários nos quais estão sujeitos.
Esses servidores estão sempre sujeitos às mudanças comportamentais em virtude das situações vivenciadas, seja no cumprimento de suas funções no interior da própria unidade policial, seja em diligências externas, devendo ser considerados também como propulsores do estresse policial: a cobrança excessiva da sociedade e dos demais órgãos estatais.
Muitas das situações vivenciadas no dia a dia desses servidores refletem diretamente na sua atuação como agente de segurança e também na sua vida pessoal, gerando inclusive problemas de ordem familiar, restando em serem acometidos por inúmeros transtornos, inclusive os de ordem psicológica.
Para Raquel Carvalho (2019) há um aumento significativo o número de Policiais Civis que são diagnosticados com problemas de ordem mental, inclusive, em razão do cumprimento de suas funções administrativas inerentes ao seu cargo:
Se é dever do Estado exigir comprometimento e responsabilidade dos seus servidores, é também sua obrigação lhes amparar com os direitos expressamente previstos no ordenamento para momentos graves e de crise como o adoecimento mental. É manifesto que, hodiernamente, aumentou de modo significativo o número de servidores policiais que são diagnosticados com comprometimento da higidez mental, inclusive em razão do difícil cotidiano de violência que são obrigados a enfrentar, no serviço de segurança pública. Identificar a presença, ou não, de doença mental não é apenas solidariedade concretizadora do mínimo de dignidade humana, mas cumprimento do dever de agir do qual o Estado não pode descurar, porquanto irrenunciável. Se cabe ao Poder Público penalizar o servidor, após ampla defesa e contraditório, quando se depara com uma infração, também é sua obrigação apurar eventual quadro de doença mental quando este se afigura como possível na espécie. A mera viabilidade teórica de demitir ou aplicar outra penalidade a um servidor que ainda está na ativa, não significa autorização para ignorar possível inimputabilidade. (CARVALHO, 2019).
Tal situação tem gerado uma diminuição no desempenho funcional e na qualidade dos serviços prestados por esses servidores, fato que enseja em algumas situações a instauração de procedimentos administrativos disciplinares.
A conduta praticada, além de causar um prejuízo à sociedade pela ausência do atendimento das demandas inerentes à Instituição Polícia Civil, ainda ocasiona um dano significativo ao erário público, visto que para a instrução de um procedimento administrativo disciplinar há um gasto significativo por conta das viagens, do material utilizado, do pagamento de diárias, etc.
As infrações administrativas estão diretamente ligadas ao cumprimento eficiente e eficaz do cumprimento das atribuições do cargo, contudo, verifica-se que doenças de ordem psicológicas influenciam no desempenho funcional do servidor da segurança pública, podendo acarretar na instauração de um procedimento administrativo disciplinar.
Infração administrativa para Daniel Ferreira (2001) pode ser conceituada como:
O comportamento voluntário, violador da norma de conduta que o contempla, que enseja a aplicação, no exercício da função administrativa, de uma direta e imediata consequência jurídica, restritiva de direitos, de caráter repressivo. (FERREIRA, 2001, p. 34 e 63)
Lazarini (2015) afirma que:
A infração disciplinar é formal e só em certos casos a lei inclui na sua definição a produção de resultados maléficos. Basta que o agente tenha procedido consciente e livremente ao praticar a ação ou ao cometer a omissão: é suficiente a mera culpa, sem necessidade da intenção. Assim, quanto ao elemento moral, a falta não precisa exteriorizar maldade, desejo de causar dano, intenção de violar leis e regulamentos. Pode tratar-se de improficiência, torpor, lentidão, inoportunidade, negligência ou omissão prejudicial ao funcionamento do serviço, conforme o magistério de Gaston Jéze. Quanto ao elemento material, temos aqui a falta disciplinar consiste na conduta contrária aos deveres do funcionário, que pode, inclusive constituir-se de uma série de atos ou omissões.
Nesta linha de raciocínio, para a devida apuração da responsabilidade do Policial Civil ante a uma conduta descrita como infração administrativa, se faz necessário que seja verificado se ela foi efetivamente praticada pelo servidor com a plena consciência de que sua ação está em desconformidade com as normativas vigentes e com os princípios norteadores da Administração Pública.
A grande celeuma está em verificar, dependendo do tipo de infração administrativa praticada, se o servidor agiu com a consciência de seus atos, de forma dolosa ou culposa, ou em virtude de transtornos de ordem psicológica em face do estresse profissional.
Desta forma, somente por meio da instauração do Incidente de Insanidade Mental é que a Autoridade Julgadora poderá nortear a sua decisão e por fim, auxiliar este profissional por meio de atendimentos psicológicos.
2. Apuração de Infrações Administrativas
Para a apuração da responsabilidade do Policial Civil, ante a uma conduta descrita como infração administrativa, se faz necessário que esta esteja em desarmonia com as normativas administrativas vigentes.
Caso esteja, deverá o ato ser apurada por meio do órgão correcional, com a devida instauração de procedimentos administrativos disciplinares.
Dependendo do tipo de infração, poderão ser instaurados procedimentos distintos, a saber: sindicância preparatória ou investigativa, sindicância acusatória e processo administrativo disciplinar. Neste artigo, será abordado apenas o Processo Administrativo Disciplinar, visto que, dependendo da infração imputada, a pena poderá culminar na demissão do servidor.
Durante a instrução do Processo Administrativo Disciplinar poderá ser constatado que a conduta apontada ao Policial Civil está diretamente ligada a problemas de ordem psicológica e não ao fato deste estar agindo em dissonância as normativas vigentes no que concerne ao desempenho de suas funções.
O presente artigo abordará se a ausência da instauração do Incidente de Insanidade Mental previsto na lei federal e nas leis estaduais, durante a instrução do procedimento administrativo disciplinar, poderá obstar ou não o direito subjetivo do acusado de proceder de forma mais profícua sua defesa.
2.1. Conceitos iniciais
Preliminarmente, há a necessidade de apresentar a conceituação do procedimento de incidente de insanidade mental nos moldes das legislações vigentes, para na sequência apresentar o ambiente da Corregedoria-Geral da Polícia e ao final proceder a uma análise quantitativa dos incidentes instaurados no referido órgão correcional, nos anos de 2010 a 2020.
Incidente de Insanidade Mental é um procedimento administrativo, apartado aos autos do procedimento administrativo disciplinar principal, que tem como objetivo averiguar, por meio de um laudo pericial expedido pela junta médica oficial, as condições psicológicas e mentais de um determinado servidor público e ter ciência se este poderá ser ou não responsabilizado por sua conduta.
Em Santa Catarina está previsto na Lei Complementar nº 491/2010, sendo correlato ao incidente de insanidade mental elencado no Código de Processo Penal, previsto nos artigos 149[1] a 154.
Neste norte o Supremo Tribunal Federal[2]:
A instauração do incidente de insanidade mental requer estado de dúvida sobre a própria imputabilidade criminal do acusado, por motivo de doença ou deficiência mental. Dúvida que há de ser razoável, não bastando a mera alegação da defesa.
Na mesma direção, o Superior Tribunal de Justiça[3]:
A realização do exame de insanidade mental não é automática ou obrigatória, devendo existir dúvida razoável acerca da higidez mental do acusado para o seu deferimento. A alegação de dependência química de substâncias entorpecentes do paciente não implica obrigatoriedade de realização do exame toxicológico, icando a análise de sua necessidade dentro do âmbito de discricionariedade motivada do Magistrado. No caso, as instâncias ordinárias foram categóricas em afirmar que não existia nos autos dúvida quanto à higidez mental do recorrente e que este tinha consciência, entendia o caráter ilícito de suas ações e dirigiu o seu comportamento de acordo com esse entendimento, sendo, pois, inviável a modificação de tais conclusões na via do recurso ordinário, por demandar o revolvimento do material fático-probatório.
Para a Lei Complementar nº 491/2010, assim como preceitua o Código de Processo Penal, toda vez que houver dúvida sobre a capacidade mental do servidor, a Comissão que atua no procedimento administrativo proporá à autoridade competente a instauração de incidente de insanidade mental, o qual será instaurado em autos apartados, com o fito de verificar, por meio de laudo pericial subscrito pela Junta Médica Oficial do Estado de Santa Catarina, a situação médica do Policial Civil de Santa Catarina.
Em nível federal, vige a Lei nº 8.112/1990, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, ocasião em que trata acerca do incidente de insanidade mental:
Art. 160: Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
3. Legislações Correlatas
Para demonstrar a importância da instauração de Incidente de Insanidade Mental para a instrução dos procedimentos administrativos disciplinares, há a necessidade de apresentar as demais legislações que seguem no mesmo norte:
Lei Complementar nº 10.098/1994, de 3 de fevereiro de 1994, dispõe sobre o regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Rio Grande do Sul.
Art. 239: Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe, pelo menos, um médico psiquiatra.
Parágrafo único O incidente de sanidade mental será processado em autos apartados e apensos ao processo principal, após expedição do laudo pericial.
Lei Complementar nº 1.102/1994, de 3 de fevereiro de 1994, dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Poder Executivo, das Autarquias e das Fundações do Estado do Mato Grosso do Sul:
Art. 269: Positivada a alienação mental do servidor acusado, será o processo quanto a este, imediatamente encerrado, providenciadas as medidas médicas e administrativas cabíveis lavrando-se termo circunstanciado, prosseguindo o processo em relação aos demais acusados, se houver.
Art. 270: Se, nas razões de defesa for arguida a alienação mental e como prova for requerido o exame médico do acusado, a comissão autorizará a perícia e, após a juntada do laudo, se positivo, procederá na forma do disposto no artigo anterior.
Lei Complementar n° 04/1990, de 15 de outubro de 1990, dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas Estaduais do Estado de Mato Grosso:
Art. 187 Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único O incidente de sanidade mental será processado em auto partado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei Complementar n° 46/1994, de 31 de janeiro de 1994, que institui o Regime Jurídico Único dos servidores públicos civis da administração direta, das autarquias e das fundações públicas do Estado do Espírito Santo, de qualquer dos seus Poderes:
Art. 264 Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do denunciado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei Complementar n° 29.756/2020, de 28 de janeiro de 2020, que institui o Regime Jurídico Único dos servidores públicos civis da administração direta, das autarquias e das fundações públicas do Estado doGoias:
Art. 222: Na instrução do processo administrativo disciplinar a comissão processante poderá motivadamente promover oitivas, acareações e diligências, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de modo a permitir a completa elucidação dos fatos.
§ 1º A comissão processante pode, de ofício ou a requerimento do acusado, dentre outras medidas:
...
V solicitar, diretamente ou, quando necessário, por intermédio da autoridade competente:
a) realização de busca e apreensão;
b) informação à Fazenda Pública, na forma autorizada na legislação;
c) transferência de informações protegidas por sigilo bancário, fiscal ou telefônico;
d) acesso a relatório de uso, pelo acusado, de sistema informatizado ou a ato que eletenha praticado
e) exame de sanidade mental do acusado
Lei Complementar n° 5.247/1991, de 26 de julho de 1991, que institui o Regime Jurídico Único dos servidores públicos civis da administração direta, das autarquias e das fundações públicas do Estado do Alagoas:
Art. 170. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei Complementar n° 253/2014/2014, de 26 de dezembro de 2014, que institui o Regime Jurídico Único dos servidores públicos civis da administração direta, das autarquias e das fundações públicas do Estado do Sergipe:
Art. 170. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei Complementar Estadual nº 122/1994, de 30 de junho de 1994, dispõe sobre o regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Rio Grande do Norte e das autarquias e fundações públicas estaduais, e institui o respectivo Estatuto e dá outras providências:
Art. 170: Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão propõe à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único. O incidente de sanidade mental é processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a apresentação do laudo pericial.
Lei nº 6.107/1994, de 27 de julho de 1994, dispõe sobre o regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Maranhão e das autarquias e fundações públicas estaduais, e institui o respectivo Estatuto e dá outras providências:
Art. 251 Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra.
Parágrafo único O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial
Lei complementar nº 39/1993, de 29 de dezembro de 1993, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Acre, das Autarquias e das Fundações Públicas, instituídas e mantidas pelo Poder Público:
Art. 213. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra. Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei Complementar n.º 53/2001, de 31 de dezembro de 2001, dispõe sobre o regime jurídico dos Servidores Públicos Civis do Estado de Roraima e dá outras providências:
Art. 154. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido à exame por junta médica oficial, da qual participe pelo menos um médico psiquiatra. Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei n.º 6.677/1994, de 26 de setembro de 1994, dispõe sobre o regime jurídico dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia e dá outras providências:
Art. 227 Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe, pelo menos, um médico psiquiatra.
Parágrafo único O incidente de insanidade mental será processado em autos apartados e apensos ao processo principal, ficando este sobrestado até a apresentação do laudo, sem prejuízo da realização de diligências imprescindíveis.
Lei Complementar nº 840/2011, de 23 de dezembro de 2011, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da administração direta, autárquica e fundacional e dos órgãos relativamente autônomos do Distrito Federal.
Art. 209: Não é punido o servidor que, ao tempo da infração disciplinar, era inteiramente incapaz de entender o caráter ilícito do fato ou de determinar-se de acordo com esse entendimento, devido a:
I insanidade mental, devidamente comprovada por laudo de junta médica oficial;
Lei n° 5.810/1994, de 24 de janeiro de 1994, dispõe sobre o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado do Pará:
Art. 216: Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido, a exame por junta médica oficial, da qual participe, pelo menos, um médico psiquiatra.
Parágrafo Único. o incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei Complementar n° 13/1994, de 3 de janeiro de 1994, dispõe sobre o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado do Piauí:
Art. 181: Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado, a comissão proporá à autoridade competente que ele seja submetido a exame por junta médica oficial, da qual participe, pelo menos, um médico psiquiatra.
Parágrafo Único O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Lei nº 1.818/2007, de 23 de agosto de 2007, dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Tocantins:
Art. 199:. Quando houver dúvida quanto à sanidade mental do acusado, em qualquer fase do processo administrativo disciplinar, a unidade de corregedoria administrativa ou a comissão deve propor à autoridade competente o encaminhamento do servidor a exame pela Junta Médica Oficial, a qual deve contar com o concurso de um médico psiquiatra.
Parágrafo único. A apuração da dúvida quanto à sanidade mental processa-se em autos apartado, que deve ser apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
Em contrapartida, há entes da federação que nas suas legislações não elencam em seus dispositivos o tema referente a instauração de Incidente de Insanidade Mental, tendo que ser utilizado subsidiariamente o Código de Processo Penal:
- Lei nº 6.174/1970, de 20 de novembro de 1970, que estabelece o regime jurídico dos funcionários civis do Poder Executivo do Estado do Paraná;
- Lei nº 10.261/1968, de 28 de outubro de 1968, que dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado de São Paulo;
- Lei Complementar n° 253/2014, de 26 de dezembro de 2014, que institui o Regime Jurídico Único dos servidores públicos civis da administração direta, das autarquias e das fundações públicas do Estado do Sergipe;
- Lei nº 1.762/1986,de 14 de novembro de 1986, dispõe sobre o regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Amazonas e das autarquias e fundações públicas estaduais, e institui o respectivo Estatuto e dá outras providências;
- Lei Complementar nº 68/1992, de 09 de dezembro de 1992, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Acre, das Autarquias e das Fundações Públicas, e dá outras providências;
- Lei n.º 9.826/1974, de 14 de maio de 1974, dispõe sobre o regime jurídico dos Servidores Públicos Civis do Estado de Ceará e dá outras providências;
- Lei Estadual no 869/1974, de 05 de julho de 1.952 e suas alterações posteriores - Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado de Minas Gerais.
Com base nas legislações apresentadas, verifica-se que algumas tem o incidente de insanidade mental previsto em seus dispositivos normativos e outras aplicam subsidiariamente o Código de Processo Penal, de forma a apurar, durante a instrução do procedimento administrativo disciplinar, se o servidor possui consciência plena dos atos por ele praticados.
Contudo, todos os entes federados entendem ser imprescindível para a devida apuração das eventuais infrações administrativas imputadas a determinado servidor a instauração do incidente de insanidade mental com a finalidade de verificar se a saúde mental do servidor foi determinante para o mau desempenho no cumprimento de suas funções.
Na Corregedoria-Geral da Polícia Civil de Santa Catarina, no período compreendido entre os anos de 2010 a 2020, foram instaurados 532 procedimentos administrativos disciplinares, sendo que destes foram instaurados 12 Incidentes de Insanidade Mental, verificando-se que durante a instrução desses procedimentos não se vislumbrou de forma significativa eventual dúvida acerca da capacidade mental servidor investigado. Conforme demonstrado na Tabela 1:
Fonte: Corregedoria-Geral da Polícia Civil
Figura: Autora
Por meio da figura apresentada, verifica-se que o número de Incidentes de Insanidade Mental instaurados ainda é muito pouco significativo em face dos procedimentos administrativos disciplinares.
A Coordenadoria de Saúde Ocupacional da Delegacia-Geral da Polícia Civil de Santa Catarina, no ano de 2020, emitiu um relatório em que se verifica que foram realizados 5.604 (cinco mil, seiscentos e quatro) atendimentos a policiais civis no Estado de Santa Catarina, sendo verificadas as seguintes intervenções, conforme a tabela a seguir:
Fonte: Coordenadoria de Saúde Ocupacional da Polícia Civil
Figura: Autora
Constata-se que o número de policiais civis que apresentam algum tipo de intervenção perante a Coordenadoria de Saúde Ocupacional na Polícia Civil de Santa Catarina é expressivo, demonstrando que o nível de estresse e de problemas de saúde de ordem psicológica poderão, em algum momento ou em alguma forma afetar diretamente a vida pessoal ou profissional dos aludidos agentes de segurança pública.