Sumário: 1. Conceito de menor de idade. 2. Imputabilidade x responsabilidade. 3. Responsabilidade civil. 4. Responsabilidade administrativa por infrações de trânsito. 5. Conclusão.
O presente estudo tem por finalidade defender a idéia de que o menor de idade pode (e deve) ser responsabilizado pelo cometimento de infrações de trânsito, quando da condução de veículos automotores, ainda que ele, obviamente, não tenha condições de ser devidamente habilitado, por vedação do artigo 140, inciso I, do Código de Trânsito Brasileiro1 .
1. Conceito de menor de idade
O conceito de menor de idade pode ser obtido em duas principais fontes, que devem ser analisadas de maneira conjunta. O Decreto nº 99.710/90, que promulgou, no Brasil, a Convenção sobre os Direitos da Criança, entende que, para os seus efeitos, criança é todo o ser humano menor de dezoito anos de idade.
Pouco antes, porém, da publicação deste Decreto, tivemos a edição, em nosso país, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), por meio da Lei nº 8.069/90, verdadeiro marco de abandono do Direito de menores e o início da adoção do chamado Direito da infância e da juventude. Em seu artigo 2º, encontramos a divisão conceitual entre criança e adolescente, adotando-se o critério limitador de até doze anos de idade incompletos para as crianças e a faixa etária entre doze e dezoito anos para os adolescentes.
A diferença entre crianças e adolescentes terá especial importância na aplicação da lei, quando do cometimento de condutas descritas como crimes ou contravenções, pois, tendo sido estes praticados por menores de idade, serão denominados atos infracionais, por força do artigo 103 do ECA2 . A inimputabilidade penal dos menores de idade, que é a regra estabelecida tanto no artigo 228 da CF/883 quanto no artigo 104 do ECA4 , terá contornos distintos, porquanto prevê a legislação específica, de um lado, medidas de proteção à criança, que implicam um tratamento através de sua própria família ou na comunidade, sem privação de liberdade e, de outro, um tratamento mais rigoroso ao adolescente, com aplicação de medidas sócio-educativas, que podem implicar em privação de liberdade.
2. Imputabilidade x responsabilidade
É necessário, pois, diferenciar imputabilidade de responsabilidade. Segundo Roberto Barbosa Alves, do Ministério Público de São Paulo, "O Estatuto da Criança e do Adolescente foi pioneiro na introdução de alguns desses padrões em nosso ordenamento jurídico. O fato de haver sido construído sobre a doutrina de proteção integral proposta pela ONU impôs o abandono da idéia – defendida por alguns autores – de que diante da jurisdição, o menor é objeto e não sujeito" 5 .
Napoleão X. do Amarante, Desembargador de Santa Catarina6 , explica que "nem todos os fatos incluem-se na esfera de interesse do Direito. Ingressa nesta área, entre tantos os outros, o comportamento humano visto sob a óptica de sua ilicitude", apresentando um interessante histórico sobre a política criminal aplicável aos menores de idade, que nos demonstra o equívoco de rotular o menor de idade como não sendo sujeito a qualquer tipo de responsabilidade e que abaixo resumimos:
No Império, com o advento do Código Criminal de 1830, os menores de 14 anos somente eram considerados penalmente irresponsáveis se não houvesse prova no sentido de seu discernimento (presunção juris tantum 7 de irresponsabilidade).
No Código Penal de 1890, os menores de 9 anos passaram a ser reputados, em termos de presunção juris et de jure 8 , plenamente irresponsáveis.
Em 1926, o Código de Menores passou a estipular que nenhum menor de 18 anos, preso por qualquer motivo ou apreendido, seria recolhido à prisão comum.
Alterando-se o critério adotado pelos Códigos anteriores, o Código Penal de 1940 passou a considerar o pressuposto de imputabilidade exclusivamente em relação à idade, determinando como "irresponsáveis" os menores de idade, em seu artigo 239 , expressão que foi corrigida pela Lei nº 7.209/84, que, renumerando o artigo 23 para artigo 27, estabeleceu que "Os menores de 18 (dezoito) anos são penalmente INIMPUTÁVEIS, ficando sujeitos às normas estabelecidas na legislação especial", preceito que, como visto, foi mantido na Constituição Federal de 1988 e repetido na legislação especial vindoura (ECA).
Responsabilidade, por sua vez, provém do latim respondere, que representa a necessidade de se responsabilizar alguém por seus atos danosos.
A responsabilização, conforme Rui Stocco, é "meio e modo de exteriorização da própria Justiça e a responsabilidade é a tradução, é o sistema jurídico do dever moral de não prejudicar o outro, ou seja, o neminem laedere". Assenta referido autor, citando Marton, que responsabilidade é "a situação de quem, tendo em vista uma norma qualquer, se vê exposto às conseqüências desagradáveis decorrentes dessa violação, traduzidas em medidas que a autoridade encarregada de zelar pela observação do preceito lhe imponha, providências essas que podem, ou não, estarem previstas". 10
Para Stocco, a responsabilidade jurídica se cinde em responsabilidade civil e penal; enquanto esta pressupõe uma turbação social, determinada pela violação da norma penal e objetiva estabelecer e conservar o equilíbrio desfeito, a responsabilidade civil, que é a repercussão do dano privado, faz surgir ao atingido o direito de pedir reparação.11
A responsabilidade administrativa, por seu turno, é decorrente da prática de infrações administrativas. Para Bandeira de Mello, a razão pela qual a lei qualifica certos comportamentos como infrações administrativas, e prevê sanções para quem nelas incorra, é a de desestimular a prática daquelas condutas censuradas ou constranger o cumprimento das obrigatórias. Assim, o objetivo da composição das figuras infracionais e da correlata penalização é intimidar eventuais infratores, para que não pratiquem os comportamentos proibidos ou para induzir os administrados a atuarem na conformidade de regra que lhes demanda comportamento positivo. Logo, quando uma sanção é aplicada, o que se pretende com isto é tanto despertar em quem a sofreu um estímulo para que não reincida, quanto cumprir uma função exemplar na sociedade. 12
A questão da tríplice responsabilidade pode ser compreendida na lição de José Afonso da Silva, segundo o qual "A violação de um preceito normativo pode dar origem a sanções de diversas naturezas, e a cada uma corresponde um tipo de responsabilidade civil, administrativa ou penal, conforme seus objetivos peculiares e, em conseqüência, as sanções diferem entre si. A responsabilidade administrativa é decorrência de infração a regramentos administrativos, sujeitando-se o infrator a sanções de cunho administrativo, qual seja: advertência, multa simples, interdição de atividade etc" 13
Verifica-se, destarte, que a atual concepção é a de que os menores possuem regras específicas para a imputação de penas, o que não significa, todavia, a irresponsabilidade por seus atos.
3. Responsabilidade civil
Em 2002, a mudança do Código Civil, pela Lei nº 10.406 reduziu a plena capacidade civil dos vinte e um para os dezoito anos, equiparando o marco da responsabilidade civil ao da penal.
Ao tratar da responsabilidade civil do menor de idade, Paulo Afonso Garrido de Paula14 explica que "O Direito da criança e do adolescente, sob o aspecto objetivo e formal, representa a disciplina das relações jurídicas: entre crianças e adolescentes, de um lado, e de outro, família, sociedade e Estado". Sustentando que a proteção jurídica no Direito civil busca proteger a criança e o adolescente no exercício de seus direitos, conferindo-os aos seus pais ou responsáveis, dada a impossibilidade do exercício pessoal, ressalta que "o mesmo não se diga da capacidade de adquirir ou contrair obrigações, de vez que as crianças e adolescentes sempre assumiram o peso das normas de caráter repressivo. A capacidade, portanto, sobre óptica paradoxal: impossibilitado de exercer pessoalmente seus direitos civis, mas reconhecidamente capazes para suportar, inclusive fisicamente, as conseqüências das reprimendas estatais".
O atual Código Civil, rompendo com o sistema anterior, estabeleceu a responsabilidade subsidiária ou secundária do incapaz, pois os responsáveis imediatos pela reparação serão os pais, tutores ou curadores. Rui Stocco15 leciona que "se o agente que praticou a ação ou omissão causadora do dano for menor de 16 anos de idade, será considerado absolutamente incapaz, sendo certo, contudo, que, nos termos do artigo 928 do CC 16 , responderá pelos prejuízos que causar, se as pessoas por ele responsáveis não tiverem obrigação de fazê-lo ou não dispuserem de meios suficientes. Caso o autor do dano seja maior de 16 e menor de 18 anos de idade, será considerado relativamente incapaz para certos atos da vida civil. Porém o tratamento será o mesmo, ou seja, responderá por atos ilícitos que praticar, nos termos do referido artigo 928".
Assim, é de se afirmar, mais uma vez, que os atos ilegais praticados pelo menor de idade não estão isentos da aplicação de penas pelo Estado, mas a responsabilidade estará, tão somente, limitada conforme a lei.
4. Responsabilidade administrativa por infrações de trânsito
A par do que foi exposto, cabe considerar que, diferentemente da responsabilidade civil, cujas regras estão delineadas no Título IX da Lei nº 10.406/02 (Código Civil) e da imputabilidade penal (termo utilizado em substituição à expressão "responsabilidade penal", após a reforma de 1984), devidamente tratada pelo Título III do Decreto-lei nº 2.848/40 (Código Penal), a responsabilidade administrativa não está centrada em um único diploma legal, tendo em vista que decorre das regras de Direito administrativo, que é ramo do Direito público disciplinador da função administrativa e cuja base normativa não é una. Assim, encontraremos menção à responsabilidade administrativa em diversas normas, como, por exemplo, na Lei nº 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente17 , na Lei nº 4.898/65, que regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos casos de abuso de autoridade18 , na Lei nº 8.112/90, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais19 , no Decreto nº 4.346/02, que aprova o Regulamento Disciplinar do Exército (R-4)20 , na Lei nº 8.666/93, que institui normas para licitações e contratos da Administração pública21 , na Lei nº 8.078/90, que dispõe sobre a proteção do consumidor22 , ou, como ora analisamos, na Lei nº 9.503/97, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro.
Como se vê, a responsabilidade administrativa estará vinculada à norma, de cunho administrativo, que fixa determinadas obrigações à sociedade. Ao tratar da responsabilidade ambiental, Mezzomo explica que "A responsabilidade administrativa decorre de regras próprias e implica um procedimento, in casu, um processo administrativo próprio. Nenhuma relação direta, tem, portanto, com a responsabilidade penal ou civil, até porque o fundamento das obrigações, embora relacionado a um fato comum, pode não ser o mesmo". 23
A responsabilidade administrativa fundamenta-se no poder de polícia, inerente à Administração pública, no limite de competência e circunscrição de cada órgão público. Poder de polícia, nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, é "a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado". 24 25
Assim é que, na imposição de penas administrativas por infrações de trânsito, atuam os órgãos e entidades executivos de trânsito e rodoviários no exercício da FISCALIZAÇÃO, que, segundo o Anexo I do CTB, é exercida por meio do PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DE TRÂNSITO.
A Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro) apresenta duas disposições pertinentes: no artigo 161, estabelece que "Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas em cada artigo, além das punições previstas no Capítulo XIX" e, de modo análogo, no Anexo I, conceitua INFRAÇÃO como a "inobservância a qualquer preceito da legislação de trânsito, às normas emanadas do Código de Trânsito, do Conselho Nacional de Trânsito e a regulamentação estabelecida pelo órgão ou entidade executiva de trânsito".
Infração de trânsito constitui, portanto, uma infração administrativa, que, nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello, "é o descumprimento voluntário de uma norma administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por uma autoridade no exercício de função administrativa". 26
Quanto ao necessário processo específico para aplicação de penas de caráter administrativo, importa destacar a garantia constitucionalmente estabelecida de que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes" (artigo 5º, inciso LV, da CF/88).
Outra não é a premissa da Lei nº 10.177/98, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, e cujo artigo 62 sentencia que "Nenhuma sanção administrativa será aplicada a pessoa física ou jurídica pela Administração Pública, sem que lhe seja assegurada ampla defesa, em procedimento sancionatório".
Embora o Código de Trânsito Brasileiro tenha feito menção ao amplo direito de defesa apenas quando tratou, em seu artigo 265, da aplicação das penalidades de suspensão do direito de dirigir e cassação do documento de habilitação27 , é fato que o processo administrativo de trânsito encontra específica regulamentação, em seu Capítulo XVIII.
Desta forma, a responsabilidade por infrações de trânsito possui natureza estritamente administrativa, embora sancionatória, sendo certo que as sanções administrativas e penais são apartadas única e exclusivamente de acordo com a autoridade competente para impô-las28 , o que fica claro quando o próprio artigo 161 (transcrito anteriormente), ao conceituar infração de trânsito, lembra que as penas de caráter administrativo não elidem a aplicação daquelas decorrentes do cometimento de crimes de trânsito (estipulados no Capítulo XIX do CTB).
Segundo o artigo 257 do CTB, "As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigações e deveres impostos a pessoas físicas ou jurídicas expressamente mencionados neste Código", tendo os parágrafos seguintes delimitado as responsabilidades de cada um dos elencados no caput, diante do que nos cabe, precisamente neste estudo, verificar se a responsabilidade pelas infrações de trânsito e suas conseqüentes penalidades possui o limitador da idade do condutor ou do proprietário do veículo (já que não é proibido ao menor de idade possuir bens em seu nome).
MELLO, ao tratar do sujeito infrator, explica que "Tanto podem ser sujeitos da infração administrativa e do dever de responder por elas pessoas físicas como pessoas jurídicas, sejam de Direito Privado, sejam de Direito Público. O menor também pode se incluir em tais situações. Assim, caso desatenda aos regulamentos de uma biblioteca pública, incorrendo na figura infracional de retenção de livro além do período permitido, sofrerá suspensão, como qualquer outro. Diversamente, há sanções que não teria como suportar. Assim, se conduzir automóvel sem carteira de habilitação ou em excesso de velocidade, o pai ou responsável pelo menor responderá pelas multas cabíveis ou quaisquer outras sanções previstas". 29
Tal assertiva, data maxima venia, deve ser analisada com cuidado, na medida em que, dentre as penalidades previstas no artigo 256 do CTB30 , encontramos sanções que poderiam, sem maiores problemas, serem suportadas pelo menor de idade, como é o caso da penalidade de freqüência obrigatória em curso de reciclagem (inciso VIII), a qual será imposta, entre outros casos, ao infrator, quando, sendo contumaz, for necessário à sua reeducação (artigo 268, inciso I). Por outro lado, as penalidades que atingem diretamente a pessoa, que são a suspensão do direito de dirigir (inciso III), a cassação da Carteira Nacional de Habilitação (inciso V) e a cassação da Permissão para Dirigir (inciso VI) não atingirão o menor de idade (por óbvia impossibilidade, já que não é habilitado), mas tampouco poderiam ser imputadas ao pai ou responsável, dada a necessidade de individualização da sanção administrativa; entretanto, naquelas infrações de trânsito cometidas com o veículo em movimento, de responsabilidade do condutor, em que este não tenha sido abordado e identificado (quando a pontuação deveria recair estritamente no seu prontuário, se existente), se o veículo estiver em nome do pai ou outra pessoa habilitada, a eventual suspensão do direito de dirigir acabará (questionavelmente) recaindo sobre o proprietário, tendo em vista a impossibilidade de, ao cumprir o disposto no § 7º do artigo 257 do CTB31 , indicar condutor não habilitado.
Continua MELLO, ao explicar a questão supra, que "O que se vem de dizer exibe, desde logo, a diferença entre a figura do infrator e a do chamado responsável subsidiário. O infrator, bem se percebe, é o sujeito que pratica a infração e que, de regra, suportará a sanção por ela; ao passo que o responsável subsidiário é aquele que, por força da lei, responderá pela infração caso aquele que a cometeu não possa responder ou não responda por ela".
No caso da multa, que importa em sanção pecuniária, como característica principal, é fato que o responsável subsidiário será, no caso do menor de idade condutor, o proprietário do veículo, posto que o § 3º do artigo 282 do CTB estabelece que "Sempre que a penalidade de multa for imposta a condutor, à exceção daquela de que trata o § 1º do art. 259 32 , a notificação será encaminhada ao proprietário do veículo, responsável pelo seu pagamento". Temos, então, que a responsabilidade administrativa acaba implicando na responsabilidade civil pelo pagamento da multa, situação em que aplicaremos as disposições do Código Civil, concernentes à incapacidade civil e a responsabilidade dos pais, tutores e curadores33 . Assim, ainda que o veículo esteja em nome do menor de idade ou, estando em nome de outra pessoa, decidir o proprietário por acionar judicialmente o condutor do veículo, para ressarcimento do dano a ele provocado, será a multa cobrada de seus responsáveis legais.