Resumo: A presente pesquisa cuida em delinear o estudo acerca da Imunidade Parlamentar no Brasil, partindo dos conceitos históricos e constitucionais, e tem como objetivo geral examinar esse instituto, tem-se como objetivos específicos da pesquisa: realizar uma digressão histórica a partir de 1988 até os presentes dias, sobre como a Imunidade Parlamentar instituto foi criado e vem sendo utilizado; Analisar o instituto da Imunidade Parlamentar, sua instituição e pormenores, tanto legislativamente quanto institucionalmente; e verificar através de casos concretos, a violação das prerrogativas legais e comprovar se a Imunidade Parlamentar vem sendo aplicada de forma correta, através das prerrogativas constitucionais ou se trata de uma violação ao Estado Democrático de Direito. A presente pesquisa é bibliográfica, de metodologia descritiva e explicativa, com abordagem qualitativa, e fazendo uso de fontes bibliográficas a partir do uso de artigos científicos e livros da temática, e ainda, fez-se uso de fontes documentais.
Palavras-chave: Imunidade Parlamentar. Estado Democrático de Direito. Direito Constitucional.
INTRODUÇÃO
A Imunidade Parlamentar pode ser vista como uma forma de efetivar a democracia, haja vista que esta é responsável por trazer privilégios a quem ocupa cargo elegíveis pelo povo (Deputados Federais e Estaduais, Senadores) e assim compõem a câmara legislativa estadual ou federal.
Esse instituto, pode ser visto do ponto de vista jurídico como uma comparação ao principio da igualdade diante da Lei, se comparado aos cidadãos comuns. Se trata da garantia de permitir que o membro legislativo consiga exercer suas funções sem que seja censurado pelas suas atitudes e falas.
É considerada pela doutrina como uma conquista do Estado Democrático de Direito, que aliado à soberania do povo e a representatividade alcançada através das eleições diretas, permite que o povo exerça sua vontade.
Portanto, o presente artigo realiza uma análise legislativa e institucional de 1988 até os dias atuais a respeito do Instituto da Imunidade Parlamentar no Brasil, partindo dos conceitos históricos e constitucionais.
O presente artigo poderá aprimorar o estudo do instituto de Imunidade Parlamentar, no sentido de dar mais exposição à sua efetividade e estimular que outros acadêmicos possam compreender na pratica o que acontece diante da violação ao Estado Democrático de Direito por um Representante do Poder Público, oportunizando debate aos estudantes das ciências jurídicas como um todo, bem como da sociedade.
Identificou-se quais as principais falhas e as principais vantagens na efetividade deste instituto jurídico e sua relevância para o estado democrático de direito pautado na ética jurídica e no bem-estar social
Preliminarmente, obsta ressaltar que se entende como Imunidade Parlamentar, uma garantia constitucional disposta no artigo 53 da Carta Magna, que institui proteções ao exercício do cargo público, para que os parlamentares possam exercer suas funções, contudo essas imunidade tratadas na constituição ainda se mostra ser um assunto bastante controverso, tendo em vista que muitos integrantes da Câmara Legislativa integram situações consideradas como escândalos políticos e tentam sair ilesos se valendo do instituto em análise.(BRASIL, 1988)
Por este motivo, tem-se como objetivos específicos da pesquisa: realizar uma digressão histórica a partir de 1988 até os presentes dias, sobre como a Imunidade Parlamentar instituto foi criado e vem sendo utilizado; Analisar o instituto da Imunidade Parlamentar, sua instituição e pormenores, tanto legislativamente quanto institucionalmente; e verificar através de casos concretos, a violação das prerrogativas legais e comprovar se a Imunidade Parlamentar vem sendo aplicada de forma correta, através das prerrogativas constitucionais ou se trata de uma violação ao Estado Democrático de Direito.
Para atender os objetivos da pesquisa, utilizou-se de uma pesquisa de cunho bibliográfico, de metodologia descritiva e explicativa, com abordagem qualitativa, e fazendo uso de fontes bibliográficas a partir do uso de artigos científicos e livros da temática, mas não se resume a isso, também far-se-á uso de fontes documentais.
HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR
A abordagem da digressão histórica se faz relevante e necessária pois leva a compreensão de como foi construída às previsões legais, princípios e os fundamentos da Imunidade Parlamentar que de acordo com o estudo somente se estabilizou após a Carta Constituinte de 1988.
Destaca-se que, as garantias trazidas pela Imunidade Parlamentar são antes de mais nada direcionadas a um poder específico da tripartição de poderes, representa a defesa da liberdade do Poder Legislativo durante o exercício de seu mandato, são eles: Câmara de Vereadores e Câmara dos Deputados, Assembleia Legislativa e o Senado Federal (MARTINS E MACHADO, 2020).
A Democracia e o pluralismo político estão diretamente ligadas à conquista Parlamentar da proteção. Mas, como esse direito nasce dentro do contesto histórico brasileiro?
A IMUNIDADE PARLAMENTAR EM PERÍODO PRÉ DEMOCRÁTICO
Depreende-se da doutrina que documentalmente, a primeira manifestação de existência da defesa do Exercício do parlamento é datada do Século XVII, na Inglaterra, através da Bill of the right (Lei dos Direitos), datada de 1689, que representou a última peça fundamental para a queda do Absolutismo real em defesa do Parlamento (ACCIOLI, 1981).
O documento em questão, trazia em seu texto duas vertentes principais, a a fredom of speach (liberdade de fala) e a fredom of arrest (imunidade à prisão arbitrária direito à liberdade pessoal) (BEZERRA, 2019).
Foi determinante para a consagração parlamentar como representantes do povo, pois ratifica a legislação do Parlamento e dá liberdade não somente a voz do povo, mas também a voz da imprensa.
A prerrogativa criada na Inglaterra também foi adotada pelos Estados Unidos, que inseriu no texto da Constituição Estadunidense, no artigo 1°, seção 6, que indica que não serão punidos pela expressão de seus pensamentos, discursos ou debates, os Senadores e Deputados, independente da Câmara. (tradução livre) (MARTINS E MACHADO, 2020).
Na França, tem-se que o Instituto surge no século XVIII, durante a Revolução Francesa, e através do Decreto de 20.06.1789, institui-se a imunidade, no ano seguinte, ampliou-se como instrumento inconstitucional, dando independência e liberdade ao Parlamento. (PIOVESAN; GONÇALVES, 2003, p. 81)
A Constituição Imperial Brasileira de 18242, também já se adiantou na temática, e foi definido que a palavra de Deputados e Senadores seria inviolável, essa tendência se manteve em todas as Constituições do Brasil, com exceção da Constituição do ano de 1937 e, a atual promulgada em 1988.
A Constituição de 1937, previa nos seus artigos 42 e 43 a responsabilização de parlamentares por crimes como calunia, difamação, injúria, provocação pública ao crime e ultraje a moral pública (MORAIS; DIAS, 2020), como forma de punição ao descumprimento da Lei, o Parlamentar podia perder seu cargo, desde que perdesse por maioria dos votos.
A IMUNIDADE PARLAMENTAR NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.
O Sistema constituinte brasileiro, determinou a Tripartição de Poderes, compostas pelo Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário definidos pelo artigo 2° da Constituição. Poderes estes que são independentes entre si, e não há absolutamente alguma submissão entre eles, declara-se na constituição que, um não pode se envolver nos assuntos do outro. (BRASIL, 1988)
Porém esta não é uma ideia autoral do constituinte brasileiro, ele apoia-se na ideia de Montesquieu (1993), que defende a separação dos poderes para uma melhor organização do Estado, que devia ser constituída por entes independentes, especializados e autônomos.
Relata Montesquieu (1993) que, Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares.
Contudo, como procura-se compreender a liberdade Parlamentar que integra o Sistema Legislativo, entende-se que além de ser um órgão independente, também haverá de ser um órgão livre, os representantes do Povo (na figura dos parlamentares) não podem temer seus atos, tampouco medir suas palavras e ideias, pois disso fugiria a sua razão de ser.
Nesse contexto, dispõe o texto constitucional, no Artigo 53 Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos (BRASIL, 1988). Esse artigo é o fundamento para o que será discutido durante o presente estudo.
Os Parlamentares, dentre as inúmeras e não taxativas funções perante o Estado e sociedade, destacam-se as do artigo 49, X e XI da Constituição Federal de 1988, quais sejam
X - Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes; (BRASIL, 1988)
Por esse motivo, aponta o Supremo Tribunal Federal (2001), que a imunidade advém de prerrogativas de função, e não apenas de caráter social e pessoal, mas tão somente em respeito às funções por eles desempenhadas, ou definida pelo termo ratione muneris, ou seja, irrenunciável.
No entanto, conforme alertam Dias e Laurentiis (2012), a razão para que haja tamanhas proteções para o Parlamentar é tão somente para que suas funções sejam exercidas de forma livre, sem constrangimentos ilegítimos.
A grande diferença trazida pela CF/88 foi que as imunidades apresentam algumas exceções, como por exemplo a prisão por crime inafiançável, onde após votação secreta, decide-se pela formação de culpa ou não.
A IMUNIDADE PARLAMENTAR E SUA CLASSIFICAÇÃO.
As imunidades parlamentares são atualmente distinguidas em seis classificações: A inviolabilidade material, disposta no artigo 53 da CF, caput. A imunidade Processual, com disposição no artigo 53, §§3º a 5º, Imunidade Prisional, disposta no art. 53, §2º, Foro especial por prerrogativa de função, disposta no artigo 53, § 1º, há ainda a não obrigatoriedade em ser testemunha, conhecida como imunidade probatória, esta prevista no artigo 53 §6º, e a prerrogativa de caso queira testemunhar, há a possibilidade de marcar dia, local e hora para prestação de depoimento. (BRASIL, 1988)
IMUNIDADE FORMAL
A Imunidade Formal, versa sobre duas situações principais: prisão e processo (LENZA, 2021), com disposição legal no artigo 53, §§ 2.º a 5.º, da CF/88, que dispõe:
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001) (BRASIL, 1988)
Nos artigos acima, se depreende todo o procedimento percorrido pela Casa Legislativa uma vez que constatado a prática de fato típico por um ou mais de seus integrantes. Quando se trata de situação em que durante o exercício de seu mandato, há cometimento de crime considerado como inafiançável3, haverá prisão em flagrante. Nos demais casos, após votação, será decidido acerca das investigações e curso do processo.
A Imunidade Formal, abarca também a Imunidade Prisional, que define que qualquer prisão seja ela preventiva, temporária ou em flagrante de crime (com exceção dos crimes inafiançáveis na forma da Lei), disposição trazida pela Emenda Constitucional nº 35 de 2001. (BRASIL, 2001)
Quando se fala em Parlamentares de âmbito Federal, a prisão somente se dá de forma cautelar, ou em razão de sentença definitiva transitada em julgado (LENZA, 2022), tese que foi reforçada pela criação da Lei 13.964 de 2019 conhecida também como Pacote Anticrime.
Ressalta-se que atualmente, a Prerrogativa de foro concede a seus titulares de direito, o direcionamento de seu julgamento a Supremo Tribunal Federal, mudança foi implantada a partir da Constituição Federal de 1988.
IMUNIDADE MATERIAL
A Imunidade Material tem previsão legal no caput do artigo 53 da Constituição Federal, que dispõe Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. (BRASIL, 2001), a disposição legal foi criada em busca de proteger o exercício do mandado em situações em que se faz necessária a expressão de suas ideias por parte do parlamentar, ou seja, seu direito de expor suas ideias diante da sociedade no exercício de seu mandato é considerado inviolável (BELO, 2016).
É o entendimento de Masson (2016, p. 698): um Parlamento livre requer parlamentares desimpedidos; um Parlamento democraticamente atuante, demanda parlamentares que ajam com coragem, sem receio de represálias, processos temerários ou prisões arbitrárias, ressalta-se que essas prerrogativas somente se aplicam durante o exercício do mandato. Para (ROCHA; ROSSO, 2013) a prerrogativa inviolabilidade, na qual se exclui o crime, ou seja, afasta a incidência da norma penal incriminadora da conduta dos congressistas, garantindo a liberdade de expressão dos parlamentares, então verifica-se a necessidade evidente das garantias trazidas pela Constituição, como um pré-requisito para o pleno exercício do mandato.
O Supremo Tribunal Federal STF, ao se referir à Imunidade Material, define que só haverá de ser ponderado as atitudes praticadas fora da Casa Legislativa, pois, tudo o que ocorrer sob o manto das sessões legislativas (no Plenário) está sob a predição de inviolabilidade.
Dessa forma a responsabilidade de apuração dos atos Parlamentares, cabe tão somente à Casa. É o que se infere do dispositivo legal disposto a seguir.
INQUÉRITO. DENÚNCIA QUE FAZ IMPUTAÇÃO A PARLAMENTAR DE PRÁTICA DE CRIMES CONTRA A HONRA, COMETIDOS DURANTE DISCURSO PROFERIDO NO PLENÁRIO DE ASSEMBLEIA LEGISLATIVA E EM ENTREVISTAS CONCEDIDAS À IMPRENSA. INVIOLABILIDADE: CONCEITO E EXTENSÃO DENTRO E FORA DO PARLAMENTO. A palavra inviolabilidade significa intocabilidade, intangibilidade do parlamentar quanto ao cometimento de crime ou contravenção. Tal inviolabilidade é de natureza material e decorre da função parlamentar, porque em jogo a representatividade do povo. O art. 53. da Constituição Federal, com a redação da Emenda nº 35, não reeditou a ressalva quanto aos crimes contra a honra, prevista no art. 32. da Emenda Constitucional nº 1, de 1969. Assim, é de se distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente nessas últimas ofensas irrogadas fora do Parlamento é de se perquirir da chamada conexão como (sic) exercício do mandato ou com a condição parlamentar (INQ 390 e 1.710). Para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade. Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário da Assembleia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material. Denúncia rejeitada.
(Inq 1958, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2003, DJ 18- 02-2005 PP-00006 EMENT VOL-02180-01 PP-00068 RTJ VOL-00194-01 PP-00056). (negrito nosso).
Em voto, sua Excelência o Ministro Fux, ressalta o entendimento do Supremo Tribunal Federal, ao definir que a Imunidade Material do artigo 53 da CF/88:
Com efeito, o âmbito de abrangência da cláusula constitucional de imunidade parlamentar material, prevista no art. 53. da Constituição, tem sido construído por esta Corte à luz de dois parâmetros de aplicação. Quando em causa atos praticados no recinto do Parlamento, a referida imunidade assume contornos absolutos, de modo que a manifestação assim proferida não é capaz de dar lugar a qualquer tipo de responsabilidade civil ou penal, cabendo à própria Casa Legislativa promover a apuração, interna corporis, de eventual ato incompatível com o decoro parlamentar. De outro lado, quando manifestada a opinião em local distinto, o reconhecimento da imunidade se submete a uma condicionante, qual seja: a presença de um nexo de causalidade entre o ato e o exercício da função parlamentar [...].
(AgR RE nº 576.074-RJ, j. 26.04.2011, Primeira Turma, DJe nº 98 de 25.05.2011)
PERDA DO MANDATO POR DECORO PARLAMENTAR
Conhecida na legislação como uma das formas pela qual um Parlamentar pode perder seu mandato, a quebra do decoro parlamentar, tem sua legislação prevista na Constituição Federal artigo 14, §9º, que define que Lei Complementar será a responsável por prever as premissas causadoras da perda do mandato. (BRASIL, 1988)
Essa problemática levanta muitas discussões em âmbito jurídico justamente porque, quando um Parlamentar está na eminência de perda de mandato, onde segundo a legislação as sanções são bastante severas, tais como a inelegibilidade, prevista na Lei Complementar nº 64 de 18 de maio de 1990, que dispõe no art. 1º, I, b:
b) os membros do Congresso Nacional, das assembleias legislativas, da Câmara Legislativa e das câmaras municipais, que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55. da Constituição Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das constituições estaduais e leis orgânicas dos municípios e do Distrito Federal, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura; (BRASIL, 1990)
Dessa forma, o que se observa entre casos práticos é a prática do pedido de renúncia do cargo público, antes da incidência da punição de fato. O que possibilita que o Parlamentar seja isento de julgamento pela sua Tribuna, mas em contrapartida, se submete ao julgamento dos Eleitores, nas urnas.
Entretanto, a renúncia do mandato, é considerado pela doutrina como um mecanismo legítimo, pois o julgamento conduzido pelo Congresso tem ordem política, e é previsto legalmente como um direito do Parlamentar, que se coloca em julgamento público, onde nas próximas eleições será punido ou premiado, quem decidirá, é o público eleitor. (DIAS, 2012).
A inviolabilidade objetiva, foi criada teoricamente para evitar que os excessos cometidos fossem punidos, e dessa forma, provocassem a introversão dos parlamentares, prejudicando a exposição de ideias por parte dos integrantes do congresso. (MORAES, 2017) E desde que, não seja utilizada com má-fé ou de forma premeditada é a mais perfeita forma de expressão da Lei Constituinte.