CONSULTA
A Prefeitura Municipal de Camapuã, por ato de seu Prefeito (Eraldo Holosback Alves Azambuja), formula a seguinte Consulta:
"Encaminhamos à Câmara de Vereadores o Projeto de Lei nº 27, de 25 de outubro de 1999, que dispõe sobre a isenção do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e dá outras providências.
Fomos comunicados no dia de hoje (17.12.99), via Ofício nº 432, expedido pelo Sr. Presidente daquela Casa de Leis (Vereador João Carlos Maldonado), de que referido Projeto de Lei foi apreciado durante a Sessão Ordinária do dia 14.12.99, NÃO TENDO SIDO APROVADO POR NÃO ATINGIR O QUORUM FAVORÁVEL DE MAIORIA QUALIFICADA DE 2/3 DOS VOTOS, NOS TERMOS DO REGIMENTO INTERNO.
Tratando-se de Projeto de Lei de enorme repercussão social (que visa, acima de tudo, criar benefícios fiscais àqueles que são menos favorecidos pela sorte financeira), solicitamos vossos préstimos no sentido de ser analisado juridicamente o conflito surgido, respondendo, fundamentadamente, às seguintes questões:
a. à luz do que está previsto no sistema jurídico pátrio (incluindo a Constituição Federal, a Lei Orgânica local e o Regimento Interno da Câmara), qual seria o quorum de votação para o Projeto de Lei nº 27/99 ?
b. como que se soluciona o impasse criado ? "
Esclarecendo que tem a maior urgência em posicionar-se perante essas questões, em face do curto prazo de que dispõe para solucionar o impasse, a Consulente (Prefeitura Municipal de Camapuã) junta os elementos necessários à compreensão do assunto e solicita-me emitir opinião a respeito.
É o que farei a seguir.
PARECER
O que se pretende é obter resposta à questão do quorum de votação do Projeto de Lei nº 27/99.
Se a resposta for coincidente com o quorum de 2/3 dos votos do membros da Câmara local nada poderá ser feito, sendo que o Projeto só poderá ser novamente apresentado na próxima Legislatura. Pelo contrário, se a resposta for no sentido de que houve vício no procedimento legislativo, porque o quorum seria de maioria simples dos votos dos membros da Câmara, aí então o Projeto terá sido aprovado, cabendo elencar as soluções para o caso.
Passemos, então, à análise da questão, não sem colocar em destaque a natureza jurídica da Lei Orgânica Municipal e do Regimento Interno da Câmara (até porque é daí que se extrairá resposta aos quesitos propostos)(1).
A doutrina, de forma absolutamente pacífica, interpretando o que está contido no art. 29 da Constituição Federal ("O município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:"), tem afirmado que a Lei Orgânica exerce o papel de verdadeira e legítima CONSTITUIÇÃO MUNICIPAL, decorrendo daí a particularidade jurídica de gozar de SUPREMACIA HIERÁRQUICA em relação a todos os demais atos normativos e/ou administrativos produzidos no território municipal.
Confira-se, a tal propósito, a lição do constitucionalista JOSÉ AFONSO DA SILVA ("Manual do Vereador", Ed. Malheiros, 3ª ed., 1997, p. 104/105):
"Com a outorga constitucional (CF, art. 29) de capacidade de auto-organização aos Municípios, os Vereadores adquiriram uma nova função, que não tinham antes, qual seja: a de elaboradores das normas de organização local. A lei orgânica do Município exerce um papel de Carta municipal (o Município de Pompéu, MG, denominou sua lei orgânica de Constituição do Município de Pompéu), como uma espécie de constituição local. Reserva-se aos Vereadores, assim, uma verdadeira função constituinte, na medida em que se lhes reconhece a faculdade de modificar a lei orgânica, incluindo a possibilidade de apresentarem proposta de emendas a ela, subscrita por um certo número dos membros da Câmara, que, em regra, é de um terço".
Também os comentadores do CEPAM (Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal [Fundação Prefeito Faria Lima], "Breves Anotações à Constituição de 1988", Ed. Atlas, 1990, p. 131) revelam aquilo que não merece mesmo nenhuma contestação, a saber: "A lei orgânica aqui referida constitui manifestação de Poder Constituinte decorrente inicial, na expressão de Ana Cândida da Cunha Ferraz; um poder constituinte de terceiro grau, é verdade, eis que precedido e limitado por normas das Constituições Federal e Estadual, conforme referido no art. 29, caput".
Conferir outras lições, sempre no mesmo sentido: HELY LOPES MEIRELLES, "Direito Municipal Brasileiro", Ed. Malheiros, 6ª ed., 1993, p. 75; JAIR EDUARDO SANTANA, "Competências Legislativas Municipais", Ed. Del Rey, 2ª ed., 1998, p. 100; JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", Ed. Malheiros, 9ª ed., 1993, p. 547; IVES GANDRA MARTINS, "Comentários à Constituição do Brasil", Ed. Saraiva, 3º vol., tomo II, p. 198.
É certo, portanto, sustentar que a Lei Orgânica de Camapuã possui natureza jurídica de verdadeira CONSTITUIÇÃO MUNICIPAL, de vez que foi produzida por força do exercício do Poder Constituinte conferido pela Constituição Federal (art. 29), gozando de supremacia hierárquica(2) em relação a todos os demais atos normativos municipais.
Convém deixar certo, desde logo, que é conteúdo próprio da Lei Orgânica Municipal, dentre outros diversos assuntos, "a organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal" (inciso XI do art. 29). É a Constituição Federal que impõe esta determinação, ao já delimitar o conteúdo próprio e mínimo das Leis Orgânicas Municipais.
Quando o inciso XI do art. 29 da Constituição Federal faz menção à ORGANIZAÇÃO DAS FUNÇÕES LEGISLATIVAS da Câmara de Vereadores é certo que dali se extrai a noção de que é a própria Lei Orgânica que irá especificar, detalhar, explicitar, indicar e esmiuçar o tema do PROCESSO LEGISLATIVO, consistente "na sucessão ordenada dos trâmites a observar na elaboração dos atos normativos pelos órgãos colegiados constitucionalmente competentes para legislar, e das formalidades complementares" (MARCELO CAETANO, "Direito Constitucional", Ed. Forense, 1978, vol. 2, p. 275).
Neste ponto ficamos com a lição do consagrado JOSÉ AFONSO DA SILVA ("Curso de Direito Constitucional Positivo, ob. cit., p. 550), a saber: "a lei orgânica do Município deverá indicar as matérias de competência legislativa da Câmara.
Deverá também estabelecer o processo legislativo das leis em geral assim como do orçamento"(3).
Não há dúvida, pois, que o tema do quorum de votação de projetos de leis (rectius: a fixação das regras do processo legislativo) está inserido na expressão mais ampla do Processo Legislativo(4), que lhe abrange e engloba, tudo porque aquele tema (quorum) diz respeito a uma das etapas mais importantes e fundamentais da discussão e votação procedida pela Câmara de Vereadores. Podendo o tema do quorum ser extraído da noção mais ampla do Processo Legislativo (que por sua vez é tratado pela Constituição Federal quando esta faz menção à organização das funções legislativas da Câmara), só resta concluir que aquele assunto, por expressa disposição constitucional, foi reservado para ser tratado ÚNICA e EXCLUSIVAMENTE POR FORÇA DE ATO NORMATIVO, DA ESPÉCIE DA LEI ORGÂNICA.
Por sua vez, o Regimento Interno da Câmara sabidamente não possui natureza NORMATIVA mas sim ADMINISTRATIVA, ou seja, é ato produzido pela própria Câmara, editado via Resolução que possui natureza infra-legal, subordinando-se integralmente aos preceitos legais vigentes no Município, devendo obediência inicial a tudo o que esta prescrito na Lei Orgânica Municipal.
Isto é decorrência da natureza jurídica do Regimento Interno, tal como isto vem apontado pelos especialistas, "in verbis":
"O regimento interno é o regulamento da Câmara; NÃO É LEI. É ATO ADMINISTRATIVO; (...) Como ato regulamentar, o regimento não pode criar, modificar ou suprimir direitos e obrigações constantes da Constituição ou das leis. No seu bojo cabem todas as disposições normativas da atividade interna da Câmara, DESDE QUE NÃO INVADAM A ÁREA DA LEI" (HELY LOPES MEIRELLES, "Direito Municipal Brasileiro", p. 494/495, sem destaques no original).
Com essas considerações jurídicas iniciais já é possível avançar sobre o tema.
Da Lei Orgânica de Camapuã se extrai a previsão do quorum de MAIORIA SIMPLES (art. 20: "Salvo disposição em contrário, as deliberações da Câmara serão tomadas pela maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros") como número mínimo de votos para a maior parte dos Projetos de Leis encaminhados ou debatidos originariamente pela Câmara de Vereadores. Dizemos da maior parte dos Projetos de Leis porque não são todos os Projetos que terão quorum diferenciado, reservando-se quorum qualificado (maioria absoluta, 2/3, 3/5 etc.) SOMENTE PARA OS CASOS EM QUE ISTO VIER APONTADO EXPLICITAMENTE NA LEI ORGÂNICA(5).
Também da Lei Orgânica é extraída a noção de que só a ela compete deliberar, com a sanção do Prefeito, sobre ISENÇÃO TRIBUTÁRIA (inciso VII do art. 21), tal como consta do Projeto de Lei nº 27/99.
Como se vê do resultado da votação do Projeto de Lei nº 27/99, não se aprovou a proposta de isenção tributária encaminhada pelo Prefeito porque se entendeu necessário quorum qualificado e diferenciado de 2/3 dos membros da Câmara, optando-se pela aplicação da regra contida no art. 132, inciso III, do Regimento Interno, que tem a seguinte redação:
"Art. 132 Dependerão do voto favorável de dois terços dos membros da Câmara, a aprovação e a alteração das seguintes matérias:
(...)
III concessão de anistia, isenção e remissão tributárias ou previdenciárias e incentivos fiscais, bem como moratória e privilégios".
Ora, já vimos extensamente que matéria de quorum de votação não pode ser tratada originariamente pelo Regimento Interno (que é ato de natureza administrativa e que deve total e integral obediência às previsões da Lei Orgânica), devendo este limitar-se a REPETIR o que já está previsto no documento jurídico que poderá tratar sobre o assunto (tal como prescreve a Constituição Federal, art. 29, inciso XI).
Veja-se que o Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Camapuã atende à Lei Orgânica quando revela ser de maioria absoluta o quorum de votação de projetos de leis complementares e para rejeição de veto, porque isto já vem indicado na Lei Orgânica com o quorum qualificado que o Regimento só poderia mesmo repetir.
Não é isto, no entanto, o que ocorre quanto ao Projeto de Lei nº 27/99, dado que se teve o mesmo como rejeitado porque se adotou quorum de votação (2/3 dos membros da Câmara) absolutamente INVÁLIDO, ILÍCITO, IRREGULAR e INCONSTITUCIONAL PARA A SITUAÇÃO EM DESTAQUE.
Explicamos melhor: não havendo na Lei Orgânica Municipal (como de fato não há) previsão normativa que estabeleça quorum diferenciado ou qualificado para votação de projeto de lei sobre isenção tributária, não há como deixar de fazer prevalecer a regra que está contida no seu art. 20 (que repete o que está contido no art. 47 da Constituição Federal(6) e que trata do tema da maioria simples(7) para votação de projetos de leis).
Em verdade, pois, o Projeto de Lei nº 27/99 FOI INTEGRALMENTE APROVADO PELA CÂMARA DE VEREADORES DE CAMAPUÃ, dado que o seu quorum de votação era de MAIORIA SIMPLES, que foi alcançada com folga durante a votação (porque apenas os membros das bancadas do PDT e PTB é que votaram contra, sendo eles 04 Vereadores, ao passo que os outros 07 Vereadores votaram favoravelmente ao Projeto de isenção tributária).
Sincera e honestamente, com todo o respeito que temos ao ilustre e combativo Assessor Jurídico da Câmara de Vereadores de Camapuã, não conseguimos enxergar outra solução para o assunto em pauta. A verdade é que o Projeto de Lei nº 27/99 não foi rejeitado, mas sim aprovado na íntegra.
"Data venia", o Presidente da Câmara laborou em equívoco ao estabelecer o quorum diferenciado e qualificado de 2/3 dos membros da Casa Legislativa para votação do Projeto de isenção tributária. Não é isto o que está previsto, ordenado e comandado pela Lei Orgânica. HAVENDO CONFLITO ENTRE PREVISÕES DO REGIMENTO INTERNO E DA LEI ORGÂNICA, EM OBEDIÊNCIA À SUPREMACIA HIERÁRQUICA DESTA(8), DEIXARÁ DE PREVALECER O REGIMENTO ! Por mais que se raciocine, atendendo-se às pautas jurídicas retro-expostas, não há como chegar a resultado contrário.
Mas não é só isto. Existe ainda outra consideração jurídica que revela o equívoco da Presidência da Câmara de Vereadores. Vamos a ele.
No único momento em que a Lei Orgânica trata do tema da isenção tributária (inciso VII do art. 21) não se faz menção à necessidade de lei complementar ou de votação mediante quorum qualificado ou diferenciado do comum (que é aquele de maioria simples previsto no seu art. 20).
Sendo assim, correto será observar o que dizem os doutos, quando sustentam que não havendo previsão constitucional e/ou legal explícita requerendo projeto de lei com quorum de votação diferenciado, tal como se dá no caso de leis complementares, o quorum de votação será aquele indicado para os Projetos de Leis Ordinárias (art. 47 da Constituição Federal e art. 20 da Lei Orgânica).
Não é outra a lição do famoso constitucionalista MICHEL TEMER ("Elementos de Direito Constitucional", p. 142):
"A distinção entre lei ordinária e lei complementar reside no âmbito material expressamente previsto, que, por sua vez, é reforçado pela exigência de um quorum especial para a sua aprovação.
A lei ordinária tem outro campo material. Qual é o campo material da lei ordinária ?
Podemos chamar de CAMPO RESIDUAL. Isto é: campo que não foi entregue expressamente ao legislador complementar, nem ao editor do decreto legislativo e das resoluções.
É por exclusão, pois, que se alcança o âmbito material da lei ordinária".
Tenha-se presente que também a Constituição Federal, ao tratar do tema da anistia e isenção tributária (§ 6º do art. 150) falou apenas em LEI ESPECÍFICA, autorizando, pois, a veiculação do tema por intermédio de LEI ORDINÁRIA, que tem quorum de maioria simples (art. 47 da CF/88).
Prova irrefutável do que se afirma pode ser extraído do seguinte e precioso julgado:
"OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. ANISTIA. CF/88. CONCESSÃO SEM LEI ESPECÍFICA. Se o LEGISLADOR ORDINÁRIO estadual pode concedê-la, por meio de lei específica, com maior razão poderá fazê-lo o Constituinte quando da elaboração da Carta Maior do Estado, como ocorreu na órbita federal, quando independentemente de lei específica, como determina o § 6º do art. 150 da CF/88, inseriu-se, no ato de suas disposições constitucionais transitórias, norma concessiva de anistia, em relação aos Estados e Municípios, no tocante a juros e multas decorrentes de contribuições previdenciárias devidas até 30 de junho de 1988, desde que satisfeitas as exigências ali consignadas. Apelação provida, após rejeitadas as preliminares levantadas pelo apelante" (Ac. un. da 2ª Cia. do TJCE AC 00.09139-1, Rel. Des. João de Deus Barros Bringel j. 11.10.95, DJCE 01.12.95, p. 14, sem destaque no original).
Como se vê, já houve decisão emanada do Poder Judiciário, em votação unânime, de onde se extrai a noção (tida e havida como certa e irrefutável) de que Projetos de Leis sobre isenção e/ou anistia devem ser apresentados como Projetos de Leis Ordinárias, que são aprovados por maioria simples e não por maioria absoluta ou maioria qualificada (2/3 ou 3/5), tal como se extrai da previsão contida no art. 47 da Constituição Federal e do art. 20 da Lei Orgânica de Camapuã.
Repita-se: não havendo na Lei Orgânica previsão em contrário, o quorum para aprovação do Projeto de Lei nº 27/99 era o quorum de maioria simples e não o quorum de 2/3 dos membros da Câmara (a previsão regimental, neste ponto, padece de vício insanável de inconstitucionalidade, por ofensa à Lei Orgânica, entendida corretamente como Documento Jurídico Fundamental do Município = Constituição Municipal).
"Concessa maxima venia", só forçando a exegese, indo além do que está contido na norma, é que se pode concluir de modo diferente. Não parece ser nosso papel produzir interpretação "contra legem", algo que também, seguramente, não é papel a ser exercido nem pelos Vereadores nem muito menos pelo Poder Judiciário.
Eis aí, então, nova consideração jurídica que deve levar à firme convicção de que o Projeto de Lei nº 27/99, contrariamente ao que supôs o Presidente da Câmara local, foi efetivamente APROVADO, merecendo ser encaminhado ao Prefeito para sanção, promulgação e publicação.
CONCLUSÕES
Como restou exposto, em nosso entendimento o Projeto de Lei nº 27/99, contrariamente ao que acabou revelado pelo Presidente da Câmara local, FOI INTEGRALMENTE APROVADO, DADO QUE FOI ATENDIDO O QUORUM DE VOTAÇÃO QUE PARA ELE ERA EXIGIDO.
As respostas às questões formuladas pela Consulente são as que seguem:
a) o quorum de votação do Projeto de Lei nº 27/99, à luz de todas as considerações retro-expostas, era o de MAIORIA SIMPLES, suficientemente atingido e ultrapassado pela votação ocorrida na Sessão Ordinária da Câmara de 14.12.99;
b) sugere-se a impetração de Mandado de Segurança, elegendo-se como ato coator o resultado da votação exarado no verso do Projeto de Lei nº 27/99, comunicado oficialmente ao Prefeito local por intermédio do Ofício nº 432 (assinado pelo Presidente da Câmara de Vereadores, que deverá ser tido como autoridade coatora). Como pedido, poderá constar que se determine ao Presidente da Câmara o envio de novo comunicado ao Prefeito local, revelando ter sido aprovado o Projeto de Lei nº 27/99, dando-se-lhe a oportunidade de sancionar, promulgar e fazer publicar a nova lei, tudo nos termos do art. 41 da Lei Orgânica.
Cabe dizer, apenas por precaução, que não se trata aqui de sugerir a impugnação de ato "interna corporis". Longe disso. O que se sugere é a impugnação judicial da forma dada ao procedimento legislativo adotado pela Câmara local, que na verdade aprovou um Projeto de Lei quando o seu Presidente entende que o mesmo foi rejeitado(9). Evidente aqui a necessidade de ser invocada a prestação jurisdicional. A jurisprudência é pacífica quanto a este assunto, bastando citar manifestações do Supremo Tribunal Federal (STF-Pleno, MS 20.257-2-DF, j. 8.10.80, DJU 27.2.81) e do Tribunal de Justiça de São Paulo (RJTJESP 64/119), ambas no sentido de ser cabível o mandado de segurança quando houver vício de tramitação do processo legislativo (acórdãos extraídos da obra de THEOTÔNIO NEGRÃO, "Código de Processo Civil e legislação processual em vigor", Ed. Saraiva, 30ª ed., 1999, nota 20 ao art. 1º da Lei 1.533/51, p. 1.504).
Este é o parecer que submetemos à elevada apreciação do Sr. Prefeito Municipal.