DIÁRIO OFICIAL ELETRÔNICO. LICITAÇÕES. PUBLICAÇÕES. IMPRENSA OFICIAL. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA AUTONOMIA MUNICIPAL. O Município, com fulcro no princípio constitucional da autonomia municipal, secundado pela disposição expressa contida no inciso XIII, do artigo 6º, da Lei federal 8.666/93, tem assegurada a faculdade de, mediante lei própria e respeitadas as condições e a realidade local, fixar qual será o veículo oficial de divulgação da Administração Pública (a sua "Imprensa Oficial"), seja em meio eletrônico, seja em meio impresso, ou em ambos, complementarmente. Em não integrando a Imprensa Oficial local a estrutura da Administração Municipal, deverão, para a contratação do serviço, ser observadas, rigorosamente, as exigências constitucionais e legais aplicáveis à espécie, assim como adequadamente definidos os requisitos legais e técnicos de plenas condições de segurança e sigilo de informações, com a utilização de recursos da criptografia e certificação digital, assim como de hospedagem em sítio de fácil, amplo e permanente acesso, além de adequado armazenamento, perenidade e condições de disponibilização das publicações.
CONSULTA
Encaminha-nos Prefeitura Municipal, por intermédio de seu Chefe do Executivo, consulta nos seguintes termos:
"A municipalidade efetua todas as publicações de atos oficiais referente a Processos Licitatórios (Extratos, Homologações, etc.) na Imprensa Oficial do Estado de São Paulo - IMESP. Publicações essas que geram um custo elevado para o município. Recebemos e-mail comunicando sobre a existência de uma moderna ferramenta de publicações colocada à disposição dos municípios pela ..., o Diário Oficial Eletrônico, conforme documentos anexos.
Gostaríamos de saber se a municipalidade pode efetuar as suas publicações através dessa nova ferramenta que segundo consta ficará mais em conta para a Prefeitura Municipal, deixando de publicá-la na Imprensa Oficial?"(negritamos).
Em anexo foram encaminhadas cópias de duas mensagens eletrônicas (e-mails) e cópia de folheto de publicidade, este com o seguinte texto:
"Mais Velocidade para as publicações legais de seu município.
Prezado(a) Prefeito(a),
A publicação dos atos legais da sua administração vai ficar mais rápida e econômica.
A ... tem a honra de apresentar em primeira mão o DIÁRIO OFICIAL DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Trata-se de uma moderna ferramenta de publicação eletrônica, que atende todas as exigências legais de transparência na gestão pública.
Publique tudo o que manda a lei, sem limite de páginas, com total segurança e a mesma validade de uma publicação impressa.
Procure um representante ... e faça sua adesão hoje mesmo. Para mais informações, ligue: (11) ...".
PARECER
A consulta questiona, especificamente, quanto ao atendimento de exigências legais de publicização, impostas pela legislação licitatória federal, o que irá servir de parâmetro para a análise, sendo que esta será realizada em abstrato e desconsiderada a identidade de eventual contratada, em face da inviabilidade da verificação de atendimento das específicas exigências técnicas e as legais licitatórias, em caso concreto de contratação, para execução de tal objeto.
Observados estes limites, cabe, inicialmente, verificar-se o que o Estatuto Federal de Licitações, em relação ao tema, dispõe [01]:
"Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
XIII - Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis;
(...)
Art. 16. Será dada publicidade, mensalmente, em órgão de divulgação oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, à relação de todas as compras feitas pela Administração Direta ou Indireta, de maneira a clarificar a identificação do bem comprado, seu preço unitário, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operação, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitação.
(...)
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais;
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição.
§ 1º O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a licitação.
§ 2º O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento será:
I - quarenta e cinco dias para:
a) concurso;
b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo ‘melhor técnica’ ou ‘técnica e preço’;
II - trinta dias para:
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso anterior;
b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo ‘melhor técnica’ ou ‘técnica e preço’;
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na alínea ‘b’ do inciso anterior, ou leilão;
IV - cinco dias úteis para convite.
§ 3º Os prazos estabelecidos no parágrafo anterior serão contados a partir da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite, ou ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos, prevalecendo a data que ocorrer mais tarde.
§ 4º Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas.
(...)
Art. 22. São modalidades de licitação:
(...)
§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
(...)
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art.24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
(...)
Art. 32. Os documentos necessários à habilitação poderão ser apresentados em original, por qualquer processo de cópia autenticada por cartório competente ou por servidor da administração ou publicação em órgão da imprensa oficial.
(...)
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
(...)
II - comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite;
(...)
XI - outros comprovantes de publicações;
(...)
Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea ‘c’ desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar todos os interessados.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, consideram-se licitações simultâneas aquelas com objetos similares e com realização prevista para intervalos não superiores a trinta dias e licitações sucessivas aquelas em que, também com objetos similares, o edital subseqüente tenha uma data anterior a cento e vinte dias após o término do contrato resultante da licitação antecedente.
(...)
Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.
(...)
Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitação ou inabilitação do licitante;
b) julgamento das propostas;
c) anulação ou revogação da licitação;
(...)
e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei;
(...)
III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, ou Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, na hipótese do § 4º do art. 87 desta Lei, no prazo de 10 (dez) dias úteis da intimação do ato.
(...)
§ 1º A intimação dos atos referidos no inciso I, alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘e’, deste artigo, excluídos os relativos a advertência e multa de mora, e no inciso III, será feita mediante publicação na imprensa oficial, salvo para os casos previstos nas alíneas ‘a’ e ‘b’, se presentes os prepostos dos licitantes no ato em que foi adotada a decisão, quando poderá ser feita por comunicação direta aos interessados e lavrada em ata.
(...)
Art. 115. Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua competência, observadas as disposições desta Lei.
Parágrafo único. As normas a que se refere este artigo, após aprovação da autoridade competente, deverão ser publicadas na imprensa oficial.
(...)
Art. 119. As sociedades de economia mista, empresas e fundações públicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União e pelas entidades referidas no artigo anterior editarão regulamentos próprios devidamente publicados, ficando sujeitas às disposições desta Lei.
Parágrafo único. Os regulamentos a que se refere este artigo, no âmbito da Administração Pública, após aprovados pela autoridade de nível superior a que estiverem vinculados os respectivos órgãos, sociedades e entidades, deverão ser publicados na imprensa oficial." (negritamos)
Considerados os destaques efetuados no texto legal, nos quais resta bem demonstrado o alcance das expressas exigências de publicização dos atos nos procedimentos licitatórios, o assunto encontra nas lições de Marçal Justen Filho [02] adequado delineamento, em especial acerca da extensão das dificuldades ainda existentes para a solução do problema aqui colocado:
"18) Imprensa Oficial
A Lei nº 8.883 acolheu os protestos generalizados contra a indevida intromissão na órbita de peculiar interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Cada uma dessas entidades dispõe de autonomia para determinar o órgão que exercitará as funções de ‘Imprensa Oficial’. A regra constante da nova redação do inc. XIII [03] nem seria necessária, tamanha sua obviedade. No entanto, a Lei nº 8.666 ignorara aludido postulado, o que exigiu a correção do equívoco, efetivada de modo expresso. Apesar disso, permaneceu o equívoco do art. 21, inc. II, que deveria ter sido eliminado. A propósito da questão, consultem-se os comentários respectivos.
(...)
1) Divulgação da licitação
A validade da licitação depende da ampla divulgação de sua existência, efetivada com antecedência que assegure a participação dos eventuais interessados e o conhecimento de toda a sociedade. O defeito na divulgação do instrumento convocatório constitui indevida restrição à participação dos interessados e vicia de nulidade o procedimento licitatório, devendo ser pronunciado a qualquer tempo.
(...)
1.4) Publicidade na imprensa oficial
A definição do Diário Oficial em que deverá ocorrer a publicação faz-se em função da órbita política que promover a licitação. No entanto, quando a futura contratação envolver verbas federais ou garantias prestadas por instituições federais, deverá ser feita a publicação tanto no Diário Oficial da União quanto no órgão da imprensa oficial da ‘respectiva unidade federativa’.
(...)
1.5) Ausência de ofensa à autonomia municipal
Altera-se, nesse ponto, entendimento anteriormente exposto, no sentido de que seria inconstitucional exigir que os Municípios se valessem da imprensa oficial estadual. A questão reside em que inúmeros Municípios constituem jornais locais ou regionais como seus órgãos oficiais, que dificilmente podem ser obtidos em outros locais. A exigência de publicidade, no tocante à licitação, é melhor atendida por meio da divulgação na imprensa oficial estadual, sem que isso ofenda propriamente a autonomia municipal.
1.7) Divulgação por outras vias
Além da publicação por jornais, é facultado à Administração valer-se de outros meios de comunicação social (inclusive por via de rádio e televisão). Poderão ser comunicados os sindicatos, federações e outras entidades de classe [04]. A Lei não impõe nesse ponto, exigindo que a Administração atinja determinado resultado (ampliação da competição). Cabe à Administração deliberar sobre o meio de atingi-lo. Mas a divulgação por outras vias, por mais ampla e eficiente que possa ser, não dispensa a publicação na imprensa oficial.
(...)
1.9) Divulgação pela Internet
O desenvolvimento da Internet tende a acarretar o desaparecimento da obrigatoriedade de publicidade na imprensa escrita. Há forte tendência no sentido de eliminar os gastos e entraves gerados com a exigência. Presentemente, a divulgação pela Internet não substitui a imprensa oficial. Surgiram orientações administrativas no sentido da obrigatória divulgação das licitações em todos os sites mantidos por instituições estatais.
Existem sítios mantidos pela Administração Pública, versando exclusivamente sobre licitações da Administração Pública e subordinados a regras de controle muito severas, especialmente para garantir a segurança quanto ao cumprimento das exigências legais atinentes a prazo, universalidade de informações e assim por diante. Após comprovada a segurança desse sistema, poderá adotar-se a solução preconizada de eliminação da publicidade na imprensa escrita.
Suponha-se que exista ato administrativo tornando obrigatória a divulgação na Internet, além da publicidade da imprensa oficial. Imagine-se que deixe de haver a divulgação na internet, mas que exista a publicidade na imprensa oficial, qual seria a solução? Afigura-se caracterizada nulidade. É que, ao impor a publicidade pela Internet (além daquela na imprensa oficial), gerou-se expectativa para o cidadão, no sentido de que bastaria a ele o acesso às informações eletrônicas. Ao infringir suas próprias regras administrativas, a Administração incorreu em vício insanável. Portanto, não poderá invocar-se o texto da Lei nº 8.666, eis que espontaneamente a Administração obrigara-se a adotar outras formalidades. O descumprimento pela Administração Pública às próprias determinações configura vício insanável. Se a Administração deliberar alterar a orientação anterior, poderá fazê-lo, mas a nova disciplina será aplicável para o futuro."
Considerada tal doutrina, que se entende como dentre as mais abalizadas, cabe verificação quando ao posicionamento relativo à matéria no âmbito dos tribunais brasileiros, sob o enfoque de seus próprios atos administrativos e no exercício de suas atribuições próprias, ou seja, na prática de suas atribuições de caráter jurisdicional, ou seja, atos judiciais e processuais.
Inicialmente, oportuno relembrar-se o fato de que Tribunais de Justiça de inúmeros Estados da Federação, assim como da União, inclusive os Tribunais Superiores, já implantaram a sistemática de implementação de suas publicações em Diários Oficiais Eletrônicos, na rede mundial de computadores ("internet"), lastreados em expressa disposição legal [05], que prevê:
"Art. 4º Os tribunais poderão criar Diário da Justiça eletrônico, disponibilizado em sítio da rede mundial de computadores, para publicação de atos judiciais e administrativos próprios e dos órgãos a eles subordinados, bem como comunicações em geral.
§ 1º O sítio e o conteúdo das publicações de que trata este artigo deverão ser assinados digitalmente com base em certificado emitido por Autoridade Certificadora credenciada na forma da lei específica.
§ 2º A publicação eletrônica na forma deste artigo substitui qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal.
§ 3º Considera-se como data da publicação o primeiro dia útil seguinte ao da disponibilização da informação no Diário da Justiça eletrônico.
§ 4º Os prazos processuais terão início no primeiro dia útil que seguir ao considerado como data da publicação.
§ 5º A criação do Diário da Justiça eletrônico deverá ser acompanhada de ampla divulgação, e o ato administrativo correspondente será publicado durante 30 (trinta) dias no diário oficial em uso.
Art. 5º As intimações serão feitas por meio eletrônico em portal próprio aos que se cadastrarem na forma do art. 2º desta Lei, dispensando-se a publicação no órgão oficial, inclusive eletrônico.
§ 1º Considerar-se-á realizada a intimação no dia em que o intimando efetivar a consulta eletrônica ao teor da intimação, certificando-se nos autos a sua realização.
§ 2º Na hipótese do § 1º deste artigo, nos casos em que a consulta se dê em dia não útil, a intimação será considerada como realizada no primeiro dia útil seguinte.
§ 3º A consulta referida nos §§ 1º e 2º deste artigo deverá ser feita em até 10 (dez) dias corridos contados da data do envio da intimação, sob pena de considerar-se a intimação automaticamente realizada na data do término desse prazo.
§ 4º Em caráter informativo, poderá ser efetivada remessa de correspondência eletrônica, comunicando o envio da intimação e a abertura automática do prazo processual nos termos do § 3º deste artigo, aos que manifestarem interesse por esse serviço.
§ 5º Nos casos urgentes em que a intimação feita na forma deste artigo possa causar prejuízo a quaisquer das partes ou nos casos em que for evidenciada qualquer tentativa de burla ao sistema, o ato processual deverá ser realizado por outro meio que atinja a sua finalidade, conforme determinado pelo juiz.
§ 6º As intimações feitas na forma deste artigo, inclusive da Fazenda Pública, serão consideradas pessoais para todos os efeitos legais.
Art. 6º Observadas as formas e as cautelas do art. 5º desta Lei, as citações, inclusive da Fazenda Pública, excetuadas as dos Direitos Processuais Criminal e Infracional, poderão ser feitas por meio eletrônico, desde que a íntegra dos autos seja acessível ao citando.
Art. 7º As cartas precatórias, rogatórias, de ordem e, de um modo geral, todas as comunicações oficiais que transitem entre órgãos do Poder Judiciário, bem como entre os deste e os dos demais Poderes, serão feitas preferentemente por meio eletrônico." (negritamos)
Com base nestas exitosas experiências no âmbito do Judiciário, não se afigura desarrazoado concluir que a Justiça, em todos os seus níveis, aceita atualmente como inevitável, e mesmo indispensável para a prática dos atos jurisdicionais, além dos de sua administração interna, valer-se dos indiscutíveis avanços proporcionados pela informática, e mais especificamente, pela publicação/comunicação pelo meio eletrônico.
Isto, aliado à doutrina e jurisprudência (como se verá adiante, ainda que em fase de construção), que caminham sendo desenvolvidas no sentido da aceitabilidade, permite, com igual possibilidade de acerto, entender-se que, desde que adotadas as cautelas técnicas e legais indispensáveis à garantia de respeito aos princípios constitucionais, administrativos e à legislação vigentes, a apreciação jurisdicional de questões que lhe possam ser submetidas quanto à legalidade da adoção de adequados mecanismos eletrônicos (via "internet"), deverão resultar no sentido de sua possibilidade.
Certamente na análise que viesse a ser realizada pelos Tribunais, inclusive de Contas, mereceriam destaque alguns aspectos jurídicos de indiscutível relevância para o deslinde da questão, tais como a incidência dos princípios básicos aplicáveis à Administração Pública, tanto por imposição constitucional quanto legal, como os da autonomia municipal e o da publicidade, motivo pelo qual se apresenta como indispensável, aqui, o aprofundamento de sua análise.
A garantia da autonomia municipal está expressa em diversos dispositivos constitucionais:
"Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
(...)
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
(...)
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...)
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
(...)
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
(...)
c) autonomia municipal;". (negritamos)
Ao enfocar o tema, Hely Lopes Meirelles, em sua obra de caráter pioneiro e já clássica sobre o Município brasileiro [06], ensina que:
"2. Soberania e autonomia
Nas federações, como a nossa, a Soberania Nacional é da União, que a exerce interna e externamente. Os Estados-membros e os Municípios auferem parcelas da Soberania interna da União, mas não são soberanos, pois que recebem apenas, por outorga da Constituição, determinados poderes políticos e administrativos, necessários à composição de seu governo e à gestão de seus negócios internos.
Autonomia é prerrogativa política outorgada pela Constituição a entidades estatais internas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) para compor seu governo e prover sua Administração segundo o ordenamento jurídico vigente (CF, art. 18). É a administração própria daquilo que lhe é próprio. Daí por que a Constituição assegura a autonomia do Município pela composição de seu governo e pela administração própria no que concerne ao seu interesse local (art. 30, I).
(...)
3. Autonomia municipal
A atual Constituição da República, além de inscrever a autonomia como prerrogativa intangível do Município, capaz de autorizar até a intervenção federal, para mantê-la ou restaurá-la, quando postergada pelo Estado-membro (art. 34, VII, c), enumera, dentre outros, os seguintes princípios asseguradores dessa mesma autonomia: a) poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria); b) poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, vice-prefeito e dos vereadores; c) poder normativo próprio, ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar; d) poder de auto-administração: administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas.
Essa enumeração não é taxativa, nem exaure as atribuições municipais, mas constitui o mínimo de autonomia que os Estados-membros e a própria União devem reconhecer em favor do Município, nada impedindo, todavia, que concedam outras franquias à Administração local.
(...)
3.1.2.6 Legislação local - A autonomia política do Município compreende também o poder de legislar sobre sua auto-organização; ‘sobre assuntos de interesse local’; ‘suplementar a legislação federal e estadual no que couber’; ‘instituir e arrecadas os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei’; ‘criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual’; ‘promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano’; ‘promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual’ (CF, arts. 29 e 30, I, II, III, IV, VIII e IX).
(...)
Concluindo, podemos dizer que tudo aquilo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado-membro e à União. O provimento de tais negócios cabe exclusivamente ao Município interessado, não sendo lícita a ingerência de poderes estranhos sem ofensa à autonomia local. Pode e deve o Município repelir tais interferências, partam elas de outro Município, do Estado-membro ou da União, através de qualquer de seus órgãos ou poderes. E não sendo possível ao Município ofendido em sua autonomia convencer administrativamente o poder estranho a cessar sua intromissão, poderá recorrer ao Judiciário para anular o ato concreto de interferência inconstitucional." (negritamos)
Também Marçal Justen Filho, em outro ponto de sua já citada obra, especialmente dedicada à análise da legislação licitatória federal, fulcro central da questão aqui focada, traz a objetiva defesa do princípio federativo, destacando a inviolabilidade da autonomia municipal para legislar aquela matéria, o que encontra eco nas teses esposadas desde sempre por este CEPAM:
"Um dos princípios constitucionais mais relevantes é o da Federação, e adotar estrutura federativa acarreta decorrência inafastável. Assegura-se a cada ente federal uma margem de autonomia mínima. Não haverá federação real e efetiva quando um ente for dotado de competência para interferir sobre os serviços e os interesses pertinentes a outro ente. Bem por isso, ser o Brasil uma Federação significa que a União não pode dispor acerca da estrutura organizacional interna e dos assuntos de peculiar interesse de Estados, Distrito Federal e Municípios.
Seria inconcebível que a Constituição tivesse consagrado inúmeras regras e princípios acerca da Federação e, simultaneamente, outorgasse à União competência para estruturar o funcionamento dos outros entes federais. [...]
Portanto, o conceito de norma geral não é sobreponível ao de Federação. As competências locais derivadas da organização federal não podem ser limitadas através de lei da União, destinada a veicular normas gerais. Em termos ainda mais diretos: norma geral não é instrumento de restrição da autonomia federativa.
Daí se extrai que todas as regras acerca de organização, funcionamento e competências dos organismos administrativos não se incluem no âmbito de normas federais. A lei federal disciplina o procedimento administrativo e as competências, mas não institui órgãos nem interfere sobre os assuntos de peculiar interesse local. É inadmissível considerar-se como norma geral uma regra acerca da gestão de bens públicos de entes federativos. Por exemplo, a natureza federativa do Estado brasileiro exclui o cabimento de que a União estabeleça regras acerca de doação de bens estaduais ou municipais." [07] (negritamos)
Em relação ao princípio da publicidade, impõe-se apontarmos, inicialmente, o disposto na Constituição Federal, especialmente no:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:" (negritamos)
A exigibilidade da ampla divulgação dos atos da Administração Pública emerge claramente das lições do mestre constitucionalista José Afonso da Silva [08]:
"5. Princípio da publicidade
A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. Especialmente exige-se que se publiquem atos que devam surtir efeitos externos, fora dos órgãos da Administração.
A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato administrativo, ‘não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige’.
Agora é a Constituição que a exige. Em princípio, por conseguinte, não se admitem ações sigilosas da Administração Pública, por isso mesmo é pública, maneja coisa pública, do povo (publicum > populicum > populum; público = do povo). Mas a própria Constituição admite informações ‘sigilosas imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado’ (art. 5º, XXXIII), o que, porém, há de ser excepcional, sob pena de infringir o princípio que é o da publicidade.
A publicidade se faz pela inserção do ato no jornal oficial ou por edital afixado no lugar de divulgação dos atos públicos, para conhecimento do público em geral e início de produção de seus efeitos. A publicação oficial é exigência da executoriedade do ato que tenha que produzir efeitos externos. Em alguns casos, a forma de publicidade exigida é a notificação pessoal ao interessado no ato ou a quem o ato beneficia ou prejudica." (negritamos)
Hely Lopes Meirelles, na anteriormente referida obra, traça claros e precisos parâmetros em relação à aplicação prática do princípio:
"Incumbe ao prefeito dar publicidade não só às leis municipais, mas a todos os atos oficiais da Prefeitura de interesse dos munícipes, e tais são os decretos, as portarias, as resoluções, os despachos que contenham disposições de caráter externo, bem como o orçamento, as tabelas de tributos, os lançamentos de cada exercício e, mensalmente, o balancete da receita e da despesa e a relação dos pagamentos efetuados.
(...)
A publicação, em regra, faz-se no órgão oficial da imprensa local. Mas, não o havendo no Município, consideram-se publicados os atos municipais pela afixação de edital em lugar acessível ao público no edifício da Prefeitura.
(...)
A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamentos das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes." (negritamos)
Complementarmente, relacionada e mesmo coerentemente com ambos os princípios constitucionais acima tratados, a já transcrita Lei federal 8.666/93 prevê, expressamente, em especial quanto à competência do Município para disciplinar a questão, em já transcrito dispositivo, mas que, dada sua relevância no caso, pede-se vênia para novamente pontuar:
"Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
XIII - Imprensa Oficial - veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis;". (negritamos)
Para a implementação prática da exigida publicidade, e como expressão também prática da autonomia municipal, resta assegurado ao Município, por lei própria, estabelecer qual será o seu veículo oficial de divulgação, ou seja, qual será a sua imprensa oficial. E, perceba-se, a lei ou a constituição, ao menos naquilo que nos é dado conhecer, não estabelecem parâmetros que imponham que esta "imprensa oficial" se materialize na forma impressa.
Do quanto até aqui exposto e de particular interesse para o tema da consulta, resumidamente, é lícito concluir que:
1. a Constituição Federal garante a autonomia municipal, dentro dos parâmetros nela fixados, especialmente em relação àquilo que repercutir direta e imediatamente na vida municipal, e, portanto, é de interesse peculiar do Município; enquanto a legislação licitatória federal estabelece expressamente ser da competência deste ente federativo definir, mediante lei própria, qual seria o veículo oficial de divulgação desta Administração Pública local;
2. o princípio constitucional da publicidade impõe a ampla divulgação dos atos administrativos e, em especial no caso presente, daqueles praticados nos procedimentos licitatórios, merecedores de indicação expressa na legislação licitatória vigente, restando indiscutível que tal publicização deverá ocorrer por meio de órgão oficial de imprensa local, o qual, em decorrência do exposto no item anterior, será definido pela Administração Municipal, mediante lei própria.
Inobstante, a questão não se exaure somente baseada em tais reforçadas bases. Restam ainda alguns outros aspectos a serem enfrentados.
Visto que a consulta se refere, especificamente, a procedimentos licitatórios e meios eletrônicos, afigura-se indispensável a perquirição quanto à viabilidade legal da utilização dos recursos trazidos pela rede mundial de computadores na concretização dos próprios procedimentos licitatórios.
Sob um enfoque inicial mais amplo, é de amplo conhecimento que a Administração Pública, em todos os níveis da Federação, há muito disciplinou a realização de alguns dos procedimentos licitatórios por meios eletrônicos, com total segurança e incomparáveis ganhos, em todos os níveis, inclusive financeiros, indiscutíveis para os cofres públicos.
Demonstrativo deste último aspecto é encontrado em estudo publicado pela Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo [09], no qual é apontado que, entre os anos de 2000 e 2009, a implantação da Bolsa Eletrônica de Compras e do Pregão Eletrônico trouxe nada desprezível economia para os cofres públicos, e, portanto, em total conformidade com o interesse público, em importe superior a R$ 1,5 bilhão:
"Tabela 1 – BEC: Valores Negociados e Economia: 2000-2009
No aspecto legal, constata-se que, originalmente, a União criou o pregão eletrônico [10], valendo-se de anterior permissivo legal, nos seguintes termos:
"Art. 1º A modalidade de licitação pregão, na forma eletrônica, de acordo com o disposto no § 1º do art. 2º da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002 [11], destina-se à aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União, e submete-se ao regulamento estabelecido neste Decreto.
Parágrafo único. Subordinam-se ao disposto neste Decreto, além dos órgãos da administração pública federal direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União.
Art. 2º O pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação do tipo menor preço, realizar-se-á quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet.
(...)
§ 3º O sistema referido no caput será dotado de recursos de criptografia e de autenticação que garantam condições de segurança em todas as etapas do certame." (negritamos)
Para a garantia de que os então inovadores procedimentos licitatórios, com as peculiaridades decorrentes dos mecanismos inerentes ao sistema eletrônico, estariam em consonância com todos os princípios constitucionais e administrativos, assim como à legislação, aplicáveis às licitações públicas, sujeitaram-se os mesmos a rigorosos controles, inclusive da mais avançada tecnologia.
No âmbito do Estado de São Paulo, tal implantação iniciou-se pela criação da Bolsa Eletrônica de Compras - BEC [12], nos seguintes parâmetros:
"Artigo 1º - O sistema competitivo eletrônico para compra de bens para entrega imediata, instituído pelo inciso II do artigo 2º do Decreto nº 45.085, de 31 de julho de 2000 [13], fica denominado Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do Estado de São Paulo - BEC/SP.
Parágrafo único - A BEC/SP, em função da peculiaridade do aplicativo, constitui-se em um sistema automatizado de procedimentos que se inicia com a vinculação de recursos orçamentários e financeiros para permitir a sua operacionalização, encerrando-se com o pagamento da despesa realizada, mediante cumprimento de ordem cronológica própria." (negritamos)
Para melhor delineamento histórico, importante esclarecer que a Administração Estadual paulista instituiu, primeiramente, a partir do ano de 2.000 [14], um sistema eletrônico de contratações, compreendendo desde o recebimento das propostas por meio eletrônico ("internet"), com a apuração do menor preço oferecido pelos participantes, previamente integrantes do banco de dados de fornecedores do cadastro SIAFÍSICO. O sistema abrangeu a Administração direta, autárquica e fundacional do Estado, em um projeto-piloto.
Posteriormente, mediante o parcialmente transcrito Decreto 45.695/2001 [15], o sistema foi regulamentado sob a denominação de "Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do Estado de São Paulo - BEC/SP", que se consolidou com êxito invulgar, servindo de referência para as administrações públicas de todo o país.
Posteriormente, instituiu a licitação mediante o pregão, mediante o Decreto 47.297, de 6 de novembro de 2002 [16]:
"Artigo 1º - A implementação da modalidade de pregão, no âmbito da administração pública estadual, obedecerá ao disposto neste decreto.
Artigo 2º - O procedimento estabelecido na Lei federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002 [17], a ser realizado por licitação do tipo menor preço, destina-se à aquisição de bens e à prestação de serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa é feita por meio de propostas e lances sucessivos em sessão pública.
§ 1º - Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais no mercado."
Prosseguindo nas inovações nesta área licitatória, com base nos recursos da eletrônica, a Administração paulista institui o pregão eletrônico, regulamentado pelo Decreto 49.722, de 24 de junho de 2005 [18], nos seguintes termos:
"Artigo 1º - As licitações realizadas na modalidade pregão, por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, denominada pregão eletrônico, no âmbito da Administração Pública Estadual, obedecerão às normas estabelecidas neste decreto.
Artigo 2º - Pregão eletrônico é a modalidade de licitação, do tipo menor preço, em que a disputa pelo fornecimento de bens ou pela prestação de serviços comuns, independentemente do valor, é feita com a utilização de recursos de tecnologia da informação que promovam a comunicação pela Internet.
Parágrafo único - Todos os atos da fase externa do pregão eletrônico deverão ser realizados eletronicamente, sem prejuízo do disposto no artigo 16 deste decreto.
Artigo 3º - O pregão eletrônico que, no âmbito da Administração direta, autárquica e fundacional do Estado, passa a integrar o sistema eletrônico de contratações instituído pelo Decreto 45.085, de 31 de julho de 2000, terá procedimentos de verificação da autenticidade dos usuários e de garantia do sigilo:
I - da proposta de preço e dos anexos, que permanecerão criptografados até a hora da abertura da sessão pública;
II - da identidade dos proponentes, para o pregoeiro até a etapa da negociação com o autor da melhor oferta e para os demais, até a etapa de habilitação."(negritamos)
Posteriormente, em conformidade com escalonamento estabelecido em resolução pela Pasta competente, o procedimento, que inicialmente era restrito à Administração direta, autárquica e fundacional do Estado, foi estendido pelos dois normativos a seguir transcritos, em caráter obrigatório, à sua Administração Indireta, o que generalizou o seu uso, tornando-o rotineiro e sem maiores questionamentos ou dificuldades, atualmente:
A) "Artigo 2º - A utilização da modalidade de ‘Pregão Eletrônico’ para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória para toda administração pública estadual, na forma e prazos a serem estabelecidos pela Secretaria da Fazenda." [19] (negritamos)
B) "
Artigo 1º - A utilização da modalidade Pregão, em sua forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatória para toda administração pública estadual, por meio da Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do Estado de São Paulo – Sistema BEC/SP, nos prazos a seguir estipulados:I – 2 de abril de 2007, para a administração direta;
II – 16 de abril de 2007, para as autarquias, inclusive as de regime especial, fundações e sociedades de economia mista dependentes, nos termos do inciso III, do artigo 2º, da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000;
III – 1º de julho de 2007, para as sociedades de economia mista não dependentes, nos termos do inciso III, do artigo 2º, da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000.
(...)
Artigo 2° - As entidades mencionadas no inciso III do artigo 1º que, na data da edição desta Resolução, já possuírem sistema próprio de processamento de Pregão, em sua forma eletrônica, poderão utilizá-lo.
Artigo 3° - A impossibilidade de utilização do Pregão, em sua forma eletrônica, deverá ser justificada nos respectivos autos, pela autoridade responsável pelo procedimento licitatório, no momento de sua abertura.
Artigo 4º - A Corregedoria Geral da Administração, dentro de suas atribuições, acompanhará o cumprimento das determinações contidas no Decreto 51.469, de 2 de janeiro de 2007 e nesta resolução, com poderes para suspensão de procedimentos licitatórios, instaurados em desacordo com a disciplina estabelecida nos respectivos atos normativos.
" [20] (negritamos)
Ao regulamentar o procedimento, mediante a Resolução SF 23, de 25 de julho de 2005 [21], buscou a Secretaria competente garantir adequadamente, tanto a higidez indispensável aos procedimentos licitatórios, quanto a preservação das condições de segurança e sigilo de informações, com a utilização de recursos da criptografia e verificação da autenticidade de usuários:
"Artigo 1º. Este regulamento estabelece o procedimento para a realização de licitação na modalidade pregão, para a aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, denominada pregão eletrônico, no âmbito da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda.
Artigo 2º. O pregão eletrônico, integrante do sistema eletrônico de contratações, instituído pelo Decreto estadual nº 45.085, de 31 de julho de 2000, terá suas sessões públicas realizadas pela Internet, por meio da Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do Estado de São Paulo - Sistema BEC/SP.
§ 1º. O procedimento de que trata o caput utilizará recursos de criptografia, de verificação da autenticidade dos usuários e de asseguramento das condições adequadas de segurança e sigilo das informações, em todas as etapas do certame, no mesmo padrão utilizado pelo Sistema BEC/SP, observadas as disposições do artigo 3°, do Decreto estadual n° 49.722, de 24 de junho de 2005, podendo, ainda, ser adotados recursos de certificação digital, nos termos da legislação em vigor.
§ 2º. Todos quantos participarem da licitação na modalidade pregão, com utilização de recursos de tecnologia da informação, têm direito público subjetivo à fiel observância do procedimento estabelecido neste regulamento, podendo qualquer interessado acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos" (negritamos)
Estes aspectos revestem-se de capital importância, posto que a legislação licitatória, assim como a atuação dos Tribunais de Contas e demais órgãos de controle, internos e externos, diuturnamente atuam no sentido da plena garantia da observância das normas legais e princípios constitucionais e administrativos aplicáveis a tais procedimentos, de forma a assegurar a isonomia entre os licitantes, assim como a devida preservação dos registros, de forma a permitir a aferição da rigorosa submissão à legislação, a qualquer tempo.
Finalmente, para esgotarmos os exemplos em três esferas de governo, também no âmbito do Município de São Paulo a matéria restou disciplinada [22]:
"Art. 1º. Fica instituído, no âmbito da Administração Direta e Indireta da Prefeitura do Município de São Paulo, o sistema eletrônico de licitações, conforme facultado pelo artigo 19 da Lei nº 13.278, de 7 de janeiro de 2002 [23], a ser utilizado por todos os órgãos municipais, de acordo com as disposições deste decreto.
Parágrafo único. O sistema de que trata este artigo poderá ser utilizado em todas as modalidades de licitação que permitam processamento por meio eletrônico, observada a legislação federal pertinente.
Art. 2º. O sistema eletrônico de licitações consiste no recebimento de propostas e apuração do resultado do certame por meios eletrônicos, por intermédio da Internet.
Parágrafo único. Para ingresso e participação nos procedimentos realizados pelo sistema, os licitantes deverão estar previamente inscritos em cadastros específicos, mantidos pelos diversos órgãos da Administração, com auxílio e assessoramento do Departamento de Gestão de Suprimentos da Secretaria Municipal de Gestão Pública." (negritamos)
Em que pese o fato de a gestão de todos estes sistemas licitatórios estar sob a responsabilidade de entes estatais, sua exitosa implementação demonstra que todas as exigências legais e principiológicas podem ser plenamente supridas nos procedimentos realizados por meios eletrônicos, por intermédio da rede mundial de computadores. Se o puderam ser, resta incontestável que, tecnicamente, isto é factível. Outro aspecto de grande importância, para o presente caso, de tais exemplos é a demonstração, por um lado, da disseminação generalizada do avanço dos meios eletrônicos como instrumento de aprimoramento da gestão pública, e por outro lado, da sua pacífica e unânime aceitação pelos órgãos de controle estatais, internos e externos, assim como sociais, em conformidade com as disposições legais relativas à transparência pública.
Nesse sentido, mesmo que não especificamente tratando do assunto objeto da consulta, importante trazer a experiência da Corte de Contas Paulista, que caminha, a largos passos, também da implantação de processos que se valem da utilização de recursos de tecnologia da informação para o moderno e adequado exercício de suas atribuições legais, conforme expusemos em estudo consubstanciado em parecer [24]:
"Conforme se verifica no sítio do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo na rede mundial de computadores (internet), a partir de 2008, os órgãos jurisdicionados daquela Corte passaram a estar sujeitos ao fornecimento de informações por meio do AUDESP, ou seja, do Sistema de Auditoria Eletrônica de Órgãos Públicos, instituído nos termos de suas Instruções Consolidadas nº 02/2007.
A partir de 1º de janeiro de 2009, a Instrução 2/2008 [25] passou a disciplinar a matéria relativa à área de fiscalização, revogando todas as disposições em contrário, conforme disposto em seu artigo 381.
Em relação ao AUDESP, consoante definição inserta no referido sítio eletrônico: [26]
‘O projeto Auditoria Eletrônica de Órgãos Públicos é uma iniciativa do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo no aperfeiçoamento do controle de gestão governamental que objetiva, através do concurso da tecnologia da informação, aprimorar os procedimentos de coleta de dados e informações dos órgãos fiscalizados, buscando maior agilidade nos trabalhos, aumento da qualidade dos dados e como conseqüência natural, o cumprimento da missão constitucional de fiscalizar e controlar as contas públicas paulistas com o máximo grau de eficiência e eficácia, em benefício da sociedade.’
Objetiva o referido sistema AUDESP:
‘Disponibilizar, para os envolvidos com o processo de fiscalização, um banco de dados contendo informações de cada órgão, em especial a sua contabilidade, com conteúdo padronizado e atualizado diretamente pelos próprios órgãos objeto de fiscalização. As informações constantes do banco de dados resultante desse processo serão também disponibilizadas, via Internet, ao público em geral.’
Contextualizando a iniciativa, esclarece que:
‘O Projeto AUDESP é uma das prioridades que o Comitê de Tecnologia da Informação escolheu para ser desenvolvido pelo corpo técnico da Casa, iniciou-se em meados de 2003, passando por várias fases, desde o levantamento de problemas, coletas de sugestões, reuniões periódicas, pesquisa do nível de informatização dos órgãos jurisdicionados, dentre outras. Estes levantamentos apoiarão a decisão de modelagem da solução a ser adotada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. As decisões tomadas no contexto deste Projeto e que afetem o cotidiano das atividades dos órgãos municipais serão discutidos e validados em conjunto, seja pelo canal direto de comunicação criado para este fim, bem como através de fóruns ou reuniões a serem realizados, se necessário for.’
Constata-se que a iniciativa persegue o objetivo de padronização de conceitos e universalização de sua divulgação, buscando trazer agilidade e eficiência no tratamento dos dados e informações, bem como a transparência e a democratização de seu acesso."
Evidencia-se, portanto, que os avanços nesta área, objetivando o aperfeiçoamento do exercício das atribuições legais, apresentam-se com ritmo irrefreável, em toda a Administração Pública que, adequada e tempestivamente, se preocupa com a concretização do interesse público.
Dentro do enfoque de caráter mais amplo aqui em desenvolvimento, ressalta-se que outro aspecto que deve merecer avaliação é aquele referente à segurança dos dados durante o processo de transmissão pelo meio eletrônico, assim como a sua disponibilização permanente e preservação. Tratam-se de exigências inarredáveis, para cujo atendimento a tecnologia atual fornece todos os recursos necessários, tornando-se, portanto, uma imposição à Administração Pública zelar para seu atendimento, diretamente, ou por seus contratados, em sendo o caso.
Indispensável para atendimento às exigências da legislação licitatória que todos os dados e informações sejam devidamente preservados, com o indispensável sigilo, para que sua divulgação ocorra em condições que garantam a isonomia entre todos os potenciais interessados, ou seja, que o procedimento eletrônico também, a exemplo do tradicional, assegure que, quando da sua publicização, esta ocorra sem anteriores "vazamentos" ou conhecimento privilegiado.
O grau de confiabilidade atual de tais mecanismos é bem atestado por sua já vetusta utilização pela Justiça Eleitoral, em especial na transmissão dos votos obtidos nas eleições, cuja preservação e sigilo são de caráter fundamental para a apuração centralizada por seus órgãos competentes, conforme aclaram as normas a seguir transcritas.
Destaque-se que a transmissão dos dados não tem sua efetivação reservada para os computadores do TSE, facultando-se a utilização de computadores de terceiros, mas preservando-se a exclusividade do fornecimento dos sistemas e subsistemas por aquela Corte Superior:
A) "Art. 1º A totalização dos votos mediante processamento eletrônico de dados, nas eleições municipais de 3 de outubro de 1996, far-se-á pelo Sistema de Totalização de Votos desenvolvido pelo Tribunal Superior Eleitoral.
§ 1º O Sistema de Totalização de Votos é composto pelos subsistemas de segurança, de entrada de dados, de transmissão e totalização dos resultados e outros procedimentos diretamente relacionados ao processo de totalização de votos.
§ 2º Os subsistemas desenvolvidos para as eleições de 3 de outubro de 1996 somente poderão ser instalados em equipamentos indicados pela Justiça Eleitoral.
§ 3º O subsistema de totalização dos resultados será instalado, exclusivamente, em equipamentos de propriedade da Justiça Eleitoral, enquanto que os subsistemas de entrada de dados e de transmissão poderão ser operados mediante a utilização de computadores e impressoras de terceiros.
§ 4º É vedada a utilização pelas Juntas Eleitorais e Tribunais Regionais Eleitorais de qualquer subsistema de entrada de dados, de totalização dos resultados ou de transmissão de dados que não seja o fornecido pelo Tribunal Superior Eleitoral, já apresentado aos partidos políticos.
Art. 2º Os Tribunais Regionais Eleitorais dotarão as Juntas Eleitorais de equipamentos de informática e as instruirão sobre os procedimentos necessários à apuração e totalização dos votos.
Art. 3º A partir da implantação dos subsistemas de entrada de dados, transmissão e totalização nos microcomputadores, estes serão exclusivamente utilizados nas atividades de apuração e totalização das eleições de 03 de outubro de 1996, enquanto perdurarem." [27](negritamos)
B) "Art. 12. Na hipótese de constituição de mais de uma Junta Eleitoral no mesmo Município, verificada a idoneidade dos documentos e do disquete recebidos, a Junta Eleitoral providenciará, de imediato, a transmissão eletrônica dos dados do disquete à Junta responsável pela totalização dos votos.
Parágrafo único. Na hipótese de impossibilidade de transmissão eletrônica de dados, referida neste artigo, a Junta Eleitoral providenciará remessa do disquete, por intermédio de portador devidamente autorizado e pelo meio de transporte mais rápido, à Junta responsável pela totalização dos votos." [28] (negritamos)
Portanto, afigura-se revestido de confiabilidade que, desde que ocorra a adoção dos recursos técnicos atualmente existentes, dentre eles a certificação digital, em princípio nada macularia ou obstaria a transmissão de dados por intermédio da rede mundial de computadores.
Neste passo, cabe verificação quanto ao posicionamento atual em relação ao tema, pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, legalmente incumbido da fiscalização da atuação da consulente.
Nas pesquisas realizadas no site da Corte Paulista não foram localizadas decisões ou questionamentos quanto ao assunto específico. Entretanto, constatou-se a existência de duas decisões nas quais é mencionada a utilização, pelos Municípios jurisdicionados, do Diário Oficial Eletrônico.
A primeira, no processo TC 000408/010/10, decidiu sem que houvesse qualquer reparo ou questionamento pelos Conselheiros. Destaque-se que foi apreciada em Plenário, composto pela integralidade dos membros da Corte:
"Exame Prévio de Edital - Superveniente desconstituição do procedimento licitatório – Desaparecimento do interesse processual, que condicionava o exame do mérito da representação – Extinção do feito, sem julgamento de fundo – Cassação da liminar concedida.
(...)
1.3 O andamento do certame foi suspenso, nos termos do despacho publicado no DOE-SP de 10-03-10, já ratificado pelo Plenário.
1.4 A Administração Municipal apresentou documentos (fls. 69/119) e informou que o certame fora ‘cancelado’, consoante publicação no Diário Oficial Eletrônico e Impresso do Município, de 09-03-10.
Informou, ainda, que não houvera impugnações ou recursos administrativos contra o edital e posteriormente enviou, via fax, a cópia do ato de revogação do certame licitatório, subscrito pela autoridade competente (fl. 121).
1.5 Por esse motivo, deixei de ouvir os órgãos técnicos do Tribunal.
2. VOTO
2.1 A revogação do certame, cuja eficácia restou demonstrada, suprimiu o interesse processual que motivara a Representante a acionar esta Corte, no intuito de que fossem determinadas correções no ato convocatório da disputa em pauta.
2.2 Considerando que a representação perdeu seu objeto, é caso de julgar extinto o processo, sem julgamento de mérito, com o conseqüente arquivamento dos autos e cassação da liminar concedida. CLÁUDIO FERRAZ DE ALVARENGA, CONSELHEIRO [29]
(...)
Acorda o E. Plenário, em sessão de 7 de abril de 2010, pelo voto dos Conselheiros Cláudio Ferraz de Alvarenga, Relator, Antonio Roque Citadini, Eduardo Bittencourt Carvalho, Edgard Camargo Rodrigues, Renato Martins Costa e Robson Marinho, na conformidade das correspondentes notas taquigráficas, proclamar a extinção do processo, sem julgamento de mérito, com o conseqüente arquivamento dos autos e cassação da liminar concedida. Publique-se. São Paulo, 7 de abril de 2010. FULVIO JULIÃO BIAZZI – Presidente, CLÁUDIO FERRAZ DE ALVARENGA – Relator." [30] (negritamos)
A segunda decisão, prolatada pela Segunda Câmara, no processo TC 000291/026/09, tem o seguinte teor, no que se refere ao tema sob tratamento:
"Em exame as contas da Prefeitura Municipal de ...., relativas ao exercício de 2009.
Ao concluir o Relatório, Unidade de Fiscalização apontou as seguintes ocorrências:
(...)
TC-1014/004/09 – rescisão pela Prefeitura de contrato firmado com a Editora Jornalística ..., precedido do pregão presencial nº 7/2009. No subitem 5.2, a Fiscalização propõe oitiva de ATJ e informa que as publicações oficiais vêm sendo feitas através do Diário Oficial Eletrônico do Município e por afixação em mural de acesso ao público, sem circulação impressa.
(...)
Diante do exposto, voto pela emissão de parecer favorável às contas da Prefeitura do Município de ..., relativas ao exercício de 2009, excetuados os atos pendentes de julgamento pelo Tribunal.
(...)
Determino, ainda, a formação de termos contratuais para exame dos seguintes assuntos:
(...)
(b) rescisão unilateral de contrato firmado com a Editora Jornalística ..., precedido do pregão presencial nº 7/2009 (subitem 5.2, fls. 118/119), devendo o TC-1014/004/09 acompanhar o processo;
(...) RENATO MARTINS COSTA, Conselheiro [31]
(...)
Vistos, relatados e discutidos os autos. ACORDA a Segunda Câmara do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em sessão de 13 de setembro de 2011, pelo voto dos Conselheiros Renato Martins Costa, Presidente e Relator, Edgard Camargo Rodrigues, e do Substituto de Conselheiro Auditor Paulo Roberto Simão Bijos, na conformidade das correspondentes notas taquigráficas, emitir parecer favorável à aprovação das contas da Prefeitura, exceção feita aos atos pendentes de apreciação por este Tribunal.
(...)
Por fim, determina a formação de termos contratuais para exame dos seguintes assuntos:
(...)
(b) rescisão unilateral de contrato firmado com a Editora Jornalística ..., precedido do pregão presencial nº 7/2009, devendo o TC-1014/004/09 acompanhar o processo;
(...)
O processo ficará disponível aos interessados para vista e extração de cópias, independentemente de requerimento, no Cartório do Conselheiro Relator. Publique-se. São Paulo, 26 de setembro de 2011. RENATO MARTINS COSTA PRESIDENTE E RELATOR" [32] (negritamos)
Determina esta recentíssima decisão, no que se refere ao tema aqui tratado, somente a formação de instrumentos processuais adequados para a análise dos procedimentos contratuais, ressaltando, em especial, a rescisão unilateral do ajuste vigente, sem adentrar, até o então processado, no mérito da questão da adoção de publicização por intermédio de diário oficial eletrônico.
Por outro lado, inúmeros Tribunais de Contas, de diversos Estados, já implantaram tal alternativa no seu âmbito interno e na relação com seus jurisdicionados, podendo ser citados, exemplificativamente, os de Santa Catarina [33], Pernambuco [34], Rio Grande do Sul [35], Amazonas [36], Mato Grosso do Sul [37] e Paraná [38].
Esta última Corte de Contas analisou e se posicionou clara e objetivamente acerca da questão com relação à adoção, pelos municípios paranaenses, da opção pelo "diário oficial eletrônico", em consulta formulada pela Assembléia Legislativa respectiva [39], a merecer transcrição integral, com a devida vênia, dada sua significância para o deslinde da questão submetida:
"EMENTA
1) Consulta formulada pelo Presidente da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná. Publicação de atos oficiais dos municípios. Definição de veículo oficial. Definição do meio de publicação: eletrônico, em papel ou ambos.
2) Autonomia do Município, assegurada pela Constituição da República, para, por meio de lei que leve em conta a realidade fática local, definir o veículo oficial e a mídia – eletrônica, impressa ou ambas – a ser utilizada para divulgação dos atos legislativos e administrativos municipais. Autonomia que não pode ser – sob pena de inconstitucionalidade – aprioristicamente cerceada pelo Tribunal de Contas nem por outro órgão do Estado ou da União sob o argumento de que a Internet ainda não alcançou a necessária disseminação. Aspecto fático que pode ser objeto de controle de constitucionalidade de acordo com a realidade de cada município pela técnica denominada pela doutrina e pelo Supremo Tribunal Federal de ‘controle dos fatos e prognoses legislativos’.
3) Publicação exclusivamente por meio eletrônico na Internet: possibilidade, uma vez adotadas medidas de segurança e proteção do conteúdo contra violações e assegurado o acesso da população. Tendência generalizada da Administração Pública em todas as esferas de governo e no âmbito de todos os Poderes, em sintonia com os princípios da economicidade, da efetividade e da publicidade.
4) Manutenção de publicações em veículos de comunicação impressos no caso de atos disciplinados por lei especial que exigir a publicação em diário impresso, como, por exemplo, no caso da aquisição de bens e serviços pela Administração Direta e Indireta, nos termos da Lei Federal n.° 8666/93.
5) Adoção de órgão oficial impresso próprio ainda que existam no município jornais, comprovadamente, de grande circulação: possibilidade, devendo ser assegurada a efetiva publicidade dos atos.
6) Princípio da publicidade e acesso aos atos da gestão pública. Autonomia do Município no sistema federativo. Definição do veículo oficial mediante lei municipal. Autonomia do município – observada a efetiva concretização do princípio da publicidade – para (1) divulgar seus atos oficiais exclusivamente em veículo oficial impresso ou (2) por meio exclusivamente de sítio oficial na Internetou (3) por ambos os meios.
RELATÓRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Presidente da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná, senhor Deputado Estadual Nelson Justus, sobre temas relacionados à publicação de atos oficiais do Poder Executivo municipal. Em seus exatos termos, o consulente questiona:
1) ‘a possibilidade, ou não, do ponto de vista legal, de uma prefeitura adotar apenas a publicação eletrônica de seus atos, decretos e leis, vez que a adoção da internet como complemento ao meio impresso já é permitida e difundida’; e
2) ‘a possibilidade, ou não, sempre do ponto de vista legal, de uma prefeitura adotar diário oficial impresso próprio nos casos em que haja no município, diário de circulação comprovada por auditagem do renomado IVC (Instituto Verificador de Circulação) ou ainda por auditor independente de comprovada idoneidade’.
A consulta é acompanhada de parecer jurídico elaborado pela Procuradoria-Geral da Assembléia Legislativa. O referido parecer opina pela possibilidade da publicação de atos oficiais em diário oficial próprio, nos termos indagados pelo consulente. Contudo, quanto à publicação de atos oficiais exclusivamente em meio eletrônico, as conclusões constantes do parecer jurídico são no sentido de que não há lei que autorize esse procedimento, razão pela qual seria inviável a publicação de atos oficiais unicamente em meio eletrônico.
No âmbito do Tribunal de Contas, a consulta foi analisada pela Diretoria Jurídica e pelo Ministério Público, que, no que se refere à adoção de veículo oficial impresso próprio, manifestaram-se uniformemente pela possibilidade, ainda que exista no município diário de comprovada grande circulação.
A Diretoria Jurídica, por meio do Parecer n.º 80/08, manifesta-se pela possibilidade de publicação dos atos oficiais do poder Executivo Municipal por meio eletrônico, desde que a medida seja acompanhada por regulamentação em lei municipal:
‘Relativamente ao primeiro questionamento, por óbvio que a publicação eletrônica de atos do governo tem ganhado espaço em todas as esferas de governo, eis que francamente mais célere e econômica. No entanto, para a efetivação do princípio da publicidade, o correto seria que, cada município, no exercício de sua autonomia, regulamentasse por lei própria a forma de exteriorização e publicidade dos seus atos. Assim, estabelecendo a lei municipal a adoção da via eletrônica para a divulgação de seus atos, a princípio, não haveria obstáculo a essa empreitada.
Convém não esquecer que o meio escrito goza de certa preponderância na medida em que, antes do advento da internet, era a única via confiável para a publicidade dos atos do governo. Assente essa importância inaugural da publicação escrita e presente que o problema é a ausência de publicidade e não publicidade em demasia, a lei do município poderia prever a publicação em meio eletrônico e na imprensa escrita, seja por órgão oficial ou por diário de grande circulação, eis que mais consentânea com a razoabilidade’.
Todavia, note-se que a Diretoria Jurídica menciona a possibilidade de publicação dos atos oficiais por meio eletrônico, mas não de forma exclusiva. Ou seja, a publicação eletrônica à qual a Diretoria Jurídica faz menção não elimina a publicação impressa dos atos do Poder Executivo municipal.
Quanto à segunda questão, a Diretoria Jurídica opina pela inexistência de obstáculos à publicação dos atos oficiais do Poder Executivo Municipal em diário próprio, ainda que exista no município jornais, comprovadamente, de grande circulação:
‘No concernente à segunda dúvida, dentro da autonomia outorgada constitucionalmente aos municípios cabe somente a esses a escolha do veículo impresso que hospedará os atos oficiais municipais.
Desta feita, não há óbices para que o município possua diário oficial próprio mesmo nos casos em que haja no município diário de circulação comprovada por auditagem do IVC ou ainda por auditor independente de comprovada idoneidade. Não se deve esquecer que o que se impõe é a existência de publicidade, não importa se oriunda de um veículo oficial ou jornal de grande circulação local’.
Por fim, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por meio do Parecer n.º 1264/08, responde ao primeiro questionamento no sentido de ser possível a publicação dos atos oficiais por meio eletrônico, desde que em caráter de complementaridade à publicação em meio físico e regulada por lei municipal:
‘Em relação ao primeiro questionamento, no entender desta Procuradora o princípio da publicidade restaria suprimido caso a Prefeitura adotasse somente a publicação eletrônica, como foi indagado.
Poderia sim, após autorização legal, utilizar a publicação eletrônica como forma complementar de publicação de atos, leis e decretos, mas não como única forma de publicidade, uma vez que nem todos os administrados têm acesso à Internet, sendo mais acessível a publicação impressa.
A exemplo do que ocorre nos poderes públicos do Estado do Paraná, em que os atos devem ser obrigatoriamente publicados no Diário Oficial do Estado e no site oficial do Estado do Paraná na Internet, conforme Lei Estadual nº 14.603/2004, poderá o Município regulamentar a utilização da via eletrônica de publicação como meio complementar à publicação no diário oficial.
O mesmo procedimento é adotado pelo Poder Executivo Federal, que em seus atos normativos publicados via Internet expressamente traz a mensagem ‘Este texto não substitui o publicado no Diário Oficial da União’ (vide. DECRETO Nº 4.520, DE 16 DE DEZEMBRO DE 2002)’.
Por outras palavras, o Parquet entende que a publicação dos atos oficiais exclusivamente por meio eletrônico suprimiria o princípio da publicidade, consagrado constitucionalmente. Quanto ao segundo questionamento, o Ministério Público, acompanhando a Diretoria Jurídica, acena pela possibilidade de publicação dos atos oficiais da prefeitura em diário próprio, desde que respeitado o princípio da publicidade:
‘Com relação ao segundo questionamento, a Constituição Estadual no § 5º do artigo 18 estabelece que ‘As Câmaras Municipais elegerão o órgão oficial do município para a publicação das lei’. Portanto, não há óbice legal à adoção de diário oficial próprio, respeitando-se sempre o princípio da publicidade esculpido no artigo 37, caput, da Constituição da República, o qual deverá ser escolhido mediante processo licitatório, conforme preceitua o artigo 37, XXI do mesmo diploma legal’.
Esse, o relatório.
PROPOSTA DE DECISÃO
Antes de adentrar às indagações apresentadas pelo consulente, entendo serem imprescindíveis algumas considerações a respeito do princípio da publicidade, envolvido diretamente no debate que se realizará.
Com efeito, não se admite em um Estado Democrático de Direito, onde o poder é exercido em nome do povo, que esse fique privado das informações quanto à gestão da coisa pública. Não há exagero algum em se afirmar que a própria idéia de democracia administrativa aponta não só para um direito de acesso aos arquivos e registros públicos e para a defesa dos direitos individuais, mas também para um direito de o cidadão efetivamente saber dos rumos da coisa pública.
A publicidade insere-se como um princípio constitucional próprio da atuação administrativa, uma vez que o Poder Público, exatamente por ser público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. Enfim, a publicidade, como princípio da administração pública, abrange toda a atuação estatal, não só sob o aspecto da divulgação oficial de seus atos, como também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes.
Desde logo se percebe, portanto, que estamos diante de um verdadeiro vetor da atuação do Estado – razão por que foi alçado ao patamar de princípio constitucional. A esteira sobre a qual se trava o presente debate tangencia os mais sensíveis meandros da relação entre o Estado e os cidadãos, uma vez que o princípio da publicidade encontra-se entre os valores formadores da própria figura do Estado como modernamente a concebemos.
Inicio minha proposta de decisão respondendo ao segundo questionamento, pois o assunto de que trata é mais pacífico – o que fica evidente pela uniformidade das análises feitas pelas unidades que se manifestaram nos presentes autos.
O artigo 18, § 5º, da Constituição do Estado do Paraná assim dispõe:
‘Art. 18. A fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
§ 5º. As Câmaras Municipais elegerão o órgão oficial do município para a publicação das leis.’
Em consonância com as disposições acima transcritas, entendo ser possível a publicação dos atos oficiais do município em diário próprio nos casos em que haja no município diário de circulação comprovada por auditagem do renomado IVC (Instituto Verificador de Circulação) ou ainda por auditor independente de comprovada idoneidade.
É claro que a publicação dos atos oficiais deve sempre ter em vista o princípio da publicidade. Em conseqüência disso, é preciso que o Poder Executivo Municipal assegure-se de que a circulação do diário próprio, na situação proposta, seja satisfatória à informação da população, sob pena de se restringir o acesso ao conhecimento dos atos públicos.
Enfim, é preciso também que a eleição do diário oficial próprio do município seja acompanhada de regulamentação em lei municipal.
Chega o momento de tratar do primeiro questionamento apresentado pelo consulente.
Com a devida vênia à Diretoria Jurídica e ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, apresento entendimento diverso quanto a essa questão.
O avanço irrefreável da informática e o advento de tecnologias cada vez mais modernas têm provocado verdadeira revolução das estruturas sociais, como testemunhamos diariamente. De um lado, é cada vez mais visível o acelerado processo de inclusão digital que o país atravessa. De outro, é igualmente expressiva a rapidez da difusão de informações em meio eletrônico e o aumento do número de computadores conectados à Internet.
Obviamente o Direito – que é, por excelência, produto da ação e do pensamento humanos – tem passado por aguda transformação diante do avanço tecnológico dos tempos modernos.
Um dos mais expressivos reflexos da incorporação da informática ao Direito foi a Lei Federal n.º 11.280/06, que acrescentou o parágrafo único ao artigo 154 do Código de Processo Civil, que assim dispõe:
Art. 154. Os atos e termos processuais não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir, reputando-se válidos os que, realizados de outro modo, Ihe preencham a finalidade essencial.
Parágrafo único. Os tribunais, no âmbito da respectiva jurisdição, poderão disciplinar a prática e a comunicação oficial dos atos processuais por meios eletrônicos, atendidos os requisitos de autenticidade, integridade, validade jurídica e interoperabilidade da Infra- Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP - Brasil.
Não há dúvida de que a redação acima transcrita, incluída pela Lei Federal n.º 11.280/06, representa uma total reformulação dos paradigmas operantes no âmbito do Processo Civil. Rompe-se, com o parágrafo único do artigo 154, a tradição impressa das publicações judiciárias, que agora podem, por meio de decisões dos Tribunais, ser publicadas em meio eletrônico.
Contudo, a lei acima exposta não é uma manifestação isolada ou uma situação excepcional. Encontra-se atualmente uma diversidade de leis que tratam da informatização das publicações e dos atos oficiais.
Nesse mesmo sentido alinha-se a Lei Federal n.º 11.419/06, que, em seus artigos 1º e 4º, assim dispõe:
Art. 1º O uso de meio eletrônico na tramitação de processos judiciais, comunicação de atos e transmissão de peças processuais será admitido nos termos desta Lei.
§ 1º Aplica-se o disposto nesta Lei, indistintamente, aos processos civil, penal e trabalhista, bem como aos juizados especiais, em qualquer grau de jurisdição.
[...]
Art. 4º Os tribunais poderão criar Diário da Justiça eletrônico, disponibilizado em sítio da rede mundial de computadores, para publicação de atos judiciais e administrativos próprios e dos órgãos a eles subordinados, bem como comunicações em geral.
§ 1º O sítio e o conteúdo das publicações de que trata este artigo deverão ser assinados digitalmente com base em certificado emitido por Autoridade Certificadora credenciada na forma da lei específica.
§ 2º A publicação eletrônica na forma deste artigo substitui qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal. (grifou-se).
Merece especial destaque o parágrafo 2º do artigo 4º da referida lei, segundo o qual a publicação eletrônica, nos termos disciplinados pelo artigo, substitui qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal.
Também no âmbito eleitoral a incorporação de meios eletrônicos apresenta reflexos. Por meio da Portaria n.º 218/06, o Presidente do Tribunal Superior Eleitoral assim resolveu:
‘O Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, no uso das atribuições legais e regimentais, considerando o disposto no parágrafo único do artigo 154 do Código de Processo Civil, com a redação dada pela Lei nº 11.280, de 16 de fevereiro de 2006, e o artigo 4º da Lei nº 11.419, de 19 de dezembro de 2006,
RESOLVE:
Art. 1º Instituir o Diário da Justiça Eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral (DJe/TSE) como instrumento oficial de publicação de atos judiciais, administrativos e de comunicações em geral.
Art. 2º O Tribunal Superior Eleitoral manterá a publicação impressa e eletrônica até 15 de agosto de 2008, data a partir da qual o DJe substituirá integralmente a versão em papel.
[...]
Art. 4º É livre o acesso ao sítio eletrônico do Tribunal na rede mundial de computadores para leitura e impressão das edições do DJe, independente de registro ou identificação.
Art. 5º As veiculações no DJe serão gratuitas nos casos em que houver determinação legal, judicial ou interesse da Justiça Eleitoral.
Art. 6º As edições do DJe serão arquivadas em meio magnético.
Art. 7º Após a publicação, o conteúdo dos documentos não poderá sofrer qualquer espécie de modificação, supressão ou ajuste.
Parágrafo único. As publicações somente poderão ser retificadas por determinação judicial.
Art. 8º A autenticidade, integridade e validade jurídica do Diário da Justiça Eletrônico serão garantidas mediante assinatura digital do Diário e do sítio eletrônico do Tribunal na rede mundial de computadores, baseadas em certificado digital emitido por autoridade credenciada de acordo com a regulamentação da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileiras – ICP-Brasil’.
Sem dúvida, os atos próprios do Poder Judiciário possuem características não encontradas nos atos do Poder Executivo. A despeito dessas eventuais diferenças, todavia, é preciso reconhecer que a matéria atinente à publicação dos atos oficiais apresenta semelhante escopo em ambas as esferas – qual seja, o escopo de garantir publicidade a todos quantos queiram saber dos atos oficiais do Estado.
Essa lógica é tão verdadeira que também no Poder Executivo nota-se uma crescente incorporação de meios eletrônicos – a começar pela publicação de atos oficiais. O exemplo que melhor ilustra esse processo é o do próprio Governo do Estado do Paraná, que, a partir de 1º de janeiro de 2009, mantém seu Diário Oficial Executivo tão-somente em meio eletrônico, sendo abandonada a versão impressa que vigorava até então.
A adoção do formato eletrônico do Diário Oficial Executivo foi determinada pelo Decreto n.° 1378 de agosto de 2007, assinado pelo senhor Governador do Estado do Paraná. De acordo com o referido decreto, a substituição da edição impressa do Diário Oficial Executivo por meio eletrônico proporcionou a criação de uma nova ferramenta via internet, que permite maior facilidade e agilidade nas consultas. Dessa forma, desde 1º de janeiro de 2009, não há mais a versão impressa do diário em questão. Todas e quaisquer consultas ao referido Diário podem ser realizadas por meio do sítio eletrônico do Departamento de Imprensa Oficial do Estado do Paraná – endereço no qual também se encontram as edições do Diário Oficial Executivo desde o ano de 2002, disponíveis gratuitamente.
Além disso, observa-se que diversos municípios paranaenses já notaram as vantagens da publicação de atos oficiais em meio eletrônico e passaram a publicar alguns de seus atos, sobretudo avisos de licitação, no Diário Oficial Executivo do Governo do Estado. Essa tendência é fruto da constatação de que a publicação eletrônica atinge um número muito maior de receptores do que a publicação impressa.
Nos casos de licitação, são visíveis as vantagens que isso garante, pois há um aumento da concorrência, decorrente da maior quantidade de empresas ofertantes, e a conseqüência desse ciclo é a oferta de bens e serviços a preços mais baixos.
Não há dúvida de que as medidas aqui analisadas estão longe de esgotar as transformações pelas quais vem passando o universo jurídico com a incorporação de meios eletrônicos. Contudo, já é possível perceber que a relação entre o Direito e a Informática tem sido cada vez mais estreita, e dessa interação resultam apenas benefícios, tanto para o Estado quanto para a população de modo geral.
Apresentados os casos concretos que corroboram a tese aqui defendida, passo a analisar em abstrato as vantagens que a substituição da publicação impressa pela publicação eletrônica representa.
Em primeiro lugar, é preciso analisar a publicação dos atos oficiais do Poder Executivo em sua dimensão formal. Inserida no âmbito do princípio da publicidade, a publicação tem, em plano formal, a finalidade de garantir efetividade aos atos e comandos do Estado. Por outras palavras, o princípio da publicidade condiciona a efetividade de determinado ato do Estado à sua publicação. Esse é um requisito formal bastante caro às relações entre o Estado e os cidadãos.
Com efeito, a publicação dos atos oficiais do Poder Executivo Municipal por meio eletrônico não traz prejuízo algum à dimensão formal que se exige do processo de publicação. Ao adentrar a rede mundial de computadores, o ato adquire publicidade – disso não há dúvida – e efetividade, exatamente como ocorre no processo de publicação impressa.
Portanto, não há diferença alguma, quanto à dimensão formal, entre a publicação dos atos do Poder Executivo Municipal por meio impresso e por meio eletrônico.
No entanto, é no plano material que se notam os maiores benefícios da adoção do sistema de publicações por meio eletrônico.
A tese de que a publicação impressa atinge um número maior de receptores é bastante enganosa, sobretudo quando amparada no axioma de que os atos oficiais, apenas porque impressos, atingem, como obra de mágica, a totalidade dos cidadãos – o que, notoriamente, não é verdadeiro.
A implementação de políticas de inclusão digital tem garantido acesso a um número cada vez maior de brasileiros. Atualmente, o acesso à Internet é disponibilizado em diversas escolas, bibliotecas e toda sorte de terminais de atendimento ao cidadão, possibilitando o ingresso na rede mundial de computadores inclusive a brasileiros que não possuem computador em suas residências.
Infelizmente é verdade que determinadas regiões ainda apresentam insatisfatórios indicadores no que diz respeito à inclusão digital. Por outro lado, é também verdade que a promoção de políticas públicas, aliada ao natural avanço das tecnologias informatizadas sobre os mais variados aspectos da vida humana transformarão essa realidade em um futuro muito próximo.
Cumpre mencionar também que o acesso à informação eletrônica não traz facilidades apenas ao cidadão de modo geral, mas também à imprensa, aos órgãos de fiscalização, às associações, às organizações não-governamentais e a várias outras estruturas coletivas pelas quais a população, de forma articulada, exerce o saudável controle e fiscalização da condução da coisa pública.
Além disso, o elementar direito à informação não se restringe, por óbvio, ao conhecimento dos atos publicados em um determinado dia isoladamente. Pelo contrário, é importante que o cidadão tenha livre acesso ao volume mais amplo possível de atos do poder público, para que os possa justapor, confrontar e examinar.
Nessa esteira, a publicação dos atos oficiais em meio eletrônico também traz riquíssimos avanços, pois o armazenamento e a disponibilização de publicações em espaço eletrônico permite ao cidadão fazer livres pesquisas a respeito de atos do Poder Público, inclusive aqueles que foram publicados em datas anteriores. No caso da publicação impressa, as limitações da estrutura de um diário impresso não permitem ao cidadão, de forma imediata, acessar informações que foram publicadas em datas anteriores. Nesse sistema impresso, o cidadão (assim como a imprensa, as associações, as ONGs etc) deve recorrer aos arquivos do Diário Oficial para que lhe sejam disponibilizadas publicações anteriores – o que, em razão de entraves técnico burocráticos, demanda tempo excessivo e, assim, afasta o cidadão da administração pública. Em meio a uma sociedade cada vez mais informatizada, a publicação de atos oficiais em meio eletrônico é medida salutar, pois aproxima a sociedade da gestão pública e permite maior vigilância dos governantes por parte dos governados.
No plano econômico e ambiental, então, são inquestionáveis as vantagens da publicação de atos oficiais por meio eletrônico. Ao publicar os atos do Poder Executivo em meio eletrônico, além de lhes garantir amplo e livre acesso por parte da sociedade, o Poder Público economiza recursos e materiais (notadamente, papel) que seriam utilizados para a tiragem de Diários Oficiais que, muitas vezes, sequer são lidos.
Também para o município, em sua esfera administrativa, a utilização de diário oficial em meio eletrônico traz inúmeras vantagens. Exemplo disso é a publicação de editais de licitação, que, uma vez disponibilizados em sítio eletrônico, adquirem abrangência muito maior do que se impressos. Nesse sentido, inclusive, nota-se que diversos municípios paranaenses, já convencidos das vantagens da publicação de seus atos oficiais em meio eletrônico, têm se utilizado do Diário Oficial Executivo do Governo do Estado – que, cumpre lembrar, já é inteiramente informatizado – para publicação de avisos de licitação.
Na edição de 30 de janeiro de 2009, foram publicados, por exemplo, no referido Diário, diversos avisos de licitação do Município de Guairá para aquisição de urnas fúnebres e outros bens. O mesmo ocorreu em 13 de janeiro de 2009, quando o Município de Colombo decidiu veicular no Diário Executivo do Estado aviso de licitação para aquisição de materiais hospitalares. Os dois exemplos aqui citados servem apenas para ilustrar os benefícios da publicação de atos oficiais do Poder Executivo Municipal em meio eletrônico. Observo, inclusive, que na maioria das ocasiões em que os municípios paranaenses publicam seus avisos de licitação no Diário Executivo do Estado, encontra-se a observação de que o edital de licitação está disponível eletronicamente no endereço virtual do município – o que só reforça tudo que já foi dito.
Todavia, cumpre observar que, em relação às licitações, a Lei Federal n.° 8666/93 prevê circunstâncias especiais em que a publicidade de atos do município não poderá deixar de ser feita por meio de veículo de comunicação impresso. Do conjunto de princípios que instruem a Lei n.° 8666/93, nota-se especial zelo pela publicidade que o legislador procurou garantir aos processos licitatórios. Dessa forma, a fim de garantir a ciência do maior número possível de destinatários, os específicos atos praticados no processo licitatório – bem como em outras circunstâncias previstas e disciplinadas em lei especial – não devem deixar de ser publicados em meio impresso.
Por fim, é preciso ter em conta a confiabilidade e a segurança das informações inseridas em meio eletrônico.
Apesar do grande ceticismo que essa questão ainda pode gerar – ceticismo que, aliás, é próprio da psicologia humana, sempre que diante de qualquer mudança no estado de coisas que a cerca –, é preciso reconhecer que atualmente se dispõe de tecnologias avançadíssimas na proteção das informações presentes na rede mundial de computadores. Mais precisamente, faço aqui menção à tecnologia de certificação digital.
A certificação digital é uma ferramenta de segurança que permite às pessoas realizar, no meio eletrônico, transações que necessitem de segurança, como a assinatura de contratos, a obtenção de informações sensíveis do governo e do setor privado, entre outros exemplos. É também a tecnologia da certificação digital que protege e garante a idoneidade dos atos publicados pelas entidades que já aderiram ao sistema de publicações em meio eletrônico.
O Brasil conta com um Sistema Nacional de Certificação Digital que é mantido pelo Instituto Nacional de Tecnologia da Informação.
O sítio eletrônico do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação disponibiliza informações bastante didáticas a respeito do processo de certificação digital e da segurança que ele proporciona. Por sua relevância e pertinência, passo a transcrever as informações constantes do referido sítio eletrônico:
‘O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação – ITI é uma autarquia federal vinculada à Casa Civil da Presidência da República, cujo objetivo é manter a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP-Brasil, sendo a primeira autoridade da cadeia de certificação – AC Raiz.
A Medida Provisória 2.200-2 de 24 de agosto de 2001 deu início à implantação do Sistema Nacional de Certificação Digital da ICPTC- Brasil. Isso significa que o Brasil possui uma infra-estrutura pública, mantida e auditada por um órgão público, no caso, o Instituto Nacional de Tecnologia da Informação, que segue regras de funcionamento estabelecidas pelo Comitê Gestor da ICP-Brasil, cujos membros são nomeados pelo Presidente da República, entre representantes dos poderes da República, bem como, de segmentos da sociedade e da academia, como forma de dar estabilidade, transparência e confiabilidade ao sistema.
A Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil é uma cadeia hierárquica e de confiança que viabiliza a emissão de certificados digitais para identificação do cidadão quando transacionando no meio virtual, como a Internet.
Observa-se que o modelo adotado pelo Brasil foi o de certificação com raiz única, sendo que o ITI além de desempenhar o papel de Autoridade Certificadora Raiz - AC Raiz, também, tem o papel de credenciar e descredenciar os demais participantes da cadeia, supervisionar e fazer auditoria dos processos.
Certificado Digital
O certificado digital da ICP-Brasil, além de personificar o cidadão na rede mundial de computadores, garante, por força da legislação atual, validade jurídica aos atos praticados com seu uso. A certificação digital é uma ferramenta que permite que aplicações, como comércio eletrônico, assinatura de contratos, operações bancárias, iniciativas de governo eletrônico, entre outras, sejam realizadas. São transações feitas de forma virtual, ou seja, sem a presença física do interessado, mas que demandam identificação inequívoca da pessoa que a está realizando pela Internet.
Tecnicamente, o certificado é um documento eletrônico que por meio de procedimentos lógicos e matemáticos asseguraram a integridade das informações e a autoria das transações. Esse documento eletrônico é gerado e assinado por uma terceira parte confiável, ou seja, uma Autoridade Certificadora que, seguindo regras emitidas pelo Comitê Gestor da ICP-Brasil e auditada pelo ITI, associa uma entidade (pessoa, processo, servidor) a um par de chaves criptográficas.
Os certificados contêm os dados de seu titular, tais como: nome, número do registro civil, assinatura da Autoridade Certificadora que o emitiu, entre outros, conforme detalhado na Política de Segurança de cada Autoridade Certificadora.
AC- Raiz
A Autoridade Certificadora Raiz da ICP-Brasil é a primeira autoridade da cadeia de certificação. Executa as Políticas de Certificados e normas técnicas e operacionais aprovadas pelo Comitê Gestor da ICPBrasil.
Portanto, compete à AC-Raiz emitir, expedir, distribuir, revogar e gerenciar os certificados das autoridades certificadoras de nível imediatamente subseqüente ao seu.
A AC-Raiz também está encarregada de emitir a lista de certificados revogados e de fiscalizar e auditar as autoridades certificadoras, autoridades de registro e demais prestadores de serviço habilitados na ICP-Brasil. Além disso, verifica se as Autoridades Certificadoras - ACs estão atuando em conformidade com as diretrizes e normas técnicas estabelecidas pelo Comitê Gestor.
AC - Autoridade Certificadora
Uma Autoridade Certificadora é uma entidade, pública ou privada, subordinada à hierarquia da ICP-Brasil, responsável por emitir, distribuir, renovar, revogar e gerenciar certificados digitais. Desempenha como função essencial a responsabilidade de verificar se o titular do certificado possui a chave privada que corresponde à chave pública que faz parte do certificado. Cria e assina digitalmente o certificado do assinante, onde o certificado emitido pela AC representa a declaração da identidade do titular, que possui um par único de chaves (pública/privada).
Cabe também à AC emitir listas de certificados revogados - LCR e manter registros de suas operações sempre obedecendo às práticas definidas na Declaração de Práticas de Certificação - DPC. Além de estabelecer e fazer cumprir, pelas Autoridades Registradoras a ela vinculadas, as políticas de segurança necessárias para garantir a autenticidade da identificação feita.
AR - Autoridade de Registro
Entidade responsável pela interface entre o usuário e a Autoridade Certificadora. Vinculada a uma AC que tem por objetivo o recebimento, validação, encaminhamento de solicitações de emissão ou revogação de certificados digitais às AC e identificação, de forma presencial, de seus solicitantes. É responsabilidade da AR manter registros de suas operações. Pode estar fisicamente localizada em uma AC ou ser uma entidade de registro remota’.
Como se pode ver, a tecnologia de que dispõe o Sistema Nacional de Certificação Digital, gerido pelo Instituto de Tecnologia da Informação, satisfaz plenamente às necessidades de segurança que demandam a publicação de atos públicos.
Como reconhecimento disso, nota-se que a quase totalidade das leis que disciplinam a realização de publicações em meio eletrônico faz menção à regulamentação da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileiras – ICP-Brasil. Além disso, é preciso reconhecer que há possibilidade real de fraudes quando as publicações se dão de forma impressa. Sendo impossível fiscalizar cada um dos periódicos pelos quais são publicados os atos públicos dos municípios paranaenses, cria-se margem à adulteração de publicações e a outras práticas igualmente escusas – o que demonstra que a publicação impressa de atos públicos é porosa a fraudes.
Finalmente, destaco mais uma vez que a matéria é tipicamente de competência municipal. Não pode o Tribunal de Contas – ou qualquer órgão do Estado ou da União – aprioristicamente, cercear a autonomia do Município impedindo-o de definir, de acordo com a realidade local, a forma como dará publicidade a seus atos.
Evidentemente, um município cuja população tenha baixíssimo índice de inclusão digital não poderá pretender divulgar seus atos somente pelo meio eletrônico. Mas essa é uma avaliação que depende de cada realidade. Claro que, em tal hipótese, a lei, submetida a uma avaliação de razoabilidade poderia ser declarada inconstitucional porque o fato ou a prognose tomada como premissa pelo legislador – o fato de que a publicação em meio eletrônico atenderia ao princípio da publicidade – mostrar-se-ia incompatível com a realidade. Tal técnica de controle de constitucionalidade – denominada pela doutrina como ‘controle dos fatos e prognoses legislativos’ – já é utilizado pelo Poder Judiciário brasileiro, tendo sido incorporada pela Lei n.° 9868/99, que dispõe sobre o processamento das ações direta de inconstitucionalidade e declaratória de constitucionalidade (Gilmar Mendes, Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade, Saraiva, 3ª edição, pp. 461 a 483).
Indispensável ressaltar que as respostas oferecidas pelo Tribunal de Contas em processos de consulta se dão sempre em plano abstrato – ou seja, jamais tendo como panorama casos concretos. Por conta disso, não cabe a esse Tribunal redigir a minuciosa disciplina que devem obedecer as publicações de atos oficiais em meio eletrônico.
Abordo, na presente proposta de decisão, as linhas gerais e abstratas que entendo serem necessárias para eventual adoção do expediente de publicações em meio eletrônico. Deixo, portanto, de analisar as minúcias técnicas que devem acompanhar a publicação em versão eletrônica.
Pelo exposto, proponho ao Tribunal responder ao consulente que:
1) é possível, desde de que prevista em lei municipal, a publicação dos atos oficiais dos municípios exclusivamente em meio eletrônico, ressalvados os casos em que lei especial exija a publicação em veículo impresso de grande circulação, observadas as seguintes diretrizes:
1.1) as publicações em meio eletrônico devem estar hospedadas em sítio eletrônico de fácil acesso à população; além de divulgar amplamente o sítio eletrônico em que a publicação de seus atos oficiais está hospedada, o município deve também assegurar-se de que o acesso às referidas publicações não requer a utilização de sofisticados recursos tecnológicos, de modo a dificultar ou a cercear o acesso de toda a população;
1.2) as publicações em meio eletrônico devem ter sua idoneidade e integridade asseguradas por tecnologia de certificação digital, como a disponibilizada por meio da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileiras – ICP-Brasil;
2) é possível, desde que prevista em lei municipal, a publicação dos atos oficiais dos municípios em diário próprio nos casos em que haja diário local de circulação comprovadapor auditagem do renomado IVC (Instituto Verificador de Circulação) ou ainda por auditor independente de comprovada idoneidade.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os membros do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, reunidos em sessão plenária, por unanimidade, nos termos do voto do Relator, Auditor Sérgio Ricardo Valadares Fonseca, responder ao consulente que:
1) é possível, desde de que prevista em lei municipal, a publicação dos atos oficiais dos municípios exclusivamente em meio eletrônico, ressalvados os casos em que lei especial exija a publicação em veículo impresso de grande circulação, observadas as seguintes diretrizes:
1.1) as publicações em meio eletrônico devem estar hospedadas em sítio eletrônico de fácil acesso à população; além de divulgar amplamente o sítio eletrônico em que a publicação de seus atos oficiais está hospedada, o município deve também assegurar-se de que o acesso às referidas publicações não requer a utilização de sofisticados recursos tecnológicos, de modo a dificultar ou a cercear o acesso de toda a população;
1.2) as publicações em meio eletrônico devem ter sua idoneidade e integridade asseguradas por tecnologia de certificação digital, como a disponibilizada por meio da Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileiras – ICP-Brasil;
2) é possível, desde que prevista em lei municipal, a publicação dos atos oficiais dos municípios em diário próprio nos casos em que haja diário local de circulação comprovada por auditagem do renomado IVC (Instituto Verificador de Circulação) ou ainda por auditor independente de comprovada idoneidade.
Integraram o quorum os Conselheiros FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, NESTOR BAPTISTA, ARTAGÃO DE MATTOS LEÃO, HEINZ GEORG HERWIG e CAIO MARCIO NOGUEIRA SOARES e o Auditor THIAGO BARBOSA CORDEIRO. Presente o Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, ELIZEU DE MORAES CORREA. Sala das sessões, 19 de março de 2009. SÉRGIO RICARDO VALADARES FONSECA - Relator. HERMAS EURIDES BRANDÃO – Presidente." (itálicos no original, negritos nossos)
Indiscutivelmente, a análise desenvolvida pela Corte de Contas paranaense aborda com a necessária profundidade a questão aqui trazida pela consulente, fornecendo, conjuntamente com os demais elementos abordados neste estudo, condições para o embasamento de posicionamento acerca do tema.
A citada lição do mestre Marçal Justen, no sentido de que o "desenvolvimento da Internet tende a acarretar o desaparecimento da obrigatoriedade de publicidade na imprensa escrita", afigura-se-nos já como uma realidade, no presente momento, decorrente do suficiente amadurecimento das condições para tanto, mas exigindo que sejam adotadas as cautelas destinadas ao adequado atendimento aos princípios constitucionais, administrativos e legislação aplicáveis.
Isto posto, amplamente traçado o quadro atual do tema, passa-se a responder objetivamente à questão posta pela consulente:
"Gostaríamos de saber se a municipalidade pode efetuar as suas publicações através dessa nova ferramenta que segundo consta ficará mais em conta para a Prefeitura Municipal, deixando de publicá-la na Imprensa Oficial?"
Preliminarmente, cabe tornar assente que o Município, com base no princípio constitucional da autonomia municipal, secundado pela disposição expressa contida no inciso XIII do artigo 6º da Lei federal 8.666/93, tem assegurada a faculdade de, mediante lei própria e respeitadas as condições e a realidade local, fixar qual será o veículo oficial de divulgação da Administração Pública (a sua Imprensa Oficial), seja em meio impresso, seja em meio eletrônico, ou em ambos, complementarmente, sendo indispensável a ampla divulgação de tal novel normatização, assim como observadas, mesmo na eventual vigência do diário oficial eletrônico, naquilo que aplicáveis, eventuais exigências específicas suplementares para determinadas publicações constantes da legislação licitatória.
Neste aspecto específico, não pode deixar de ser mencionado que, nos termos do vigente artigo 21, e seus incisos II e III, da Lei 8.666/93 [40], em que pese a afirmação de Marçal Justen Filho (vide nota 2) de que "permaneceu o equívoco do art. 21, inc. II, que deveria ter sido eliminado", enquanto não alterada tal imposição legal, deverá ocorrer a publicação concomitante dos resumos dos editais das concorrências, tomadas de preços, concursos ou leilões, no Diário Oficial do Estado, impresso, assim como em jornal de grande circulação no Estado, e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região. Indiscutivelmente, também a publicação no Diário Oficial da União deverá ocorrer, no caso do inciso I, do mesmo artigo, "quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais", mesmo que o procedimento licitatório seja realizado pelo Município ou Estado.
Ademais, em não vindo a Imprensa Oficial local a integrar a estrutura da Administração Municipal, deverão, para a contratação do serviço, ser observadas rigorosamente as exigências constitucionais e legais aplicáveis, em especial (mas não exclusivamente):
A) "Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações;.". (negritamos, Constituição Federal)
B) "Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
(...)
Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos." (negritamos, Lei federal 8.666/93 e suas alterações posteriores).
Deverão, ainda, estar adequadamente definidas as exigências editalícias e contratuais assecuratórias do integral atendimento aos requisitos legais e técnicos de plenas condições de segurança e sigilo de informações, com a utilização de recursos da criptografia e certificação digital, assim como de hospedagem em site de fácil, amplo e permanente acesso, além de adequado armazenamento, perenidade e condições de disponibilização das publicações e acervo. Enfim, todo o elenco de requisitos técnicos e legais (inclusive quanto ao objeto – procedimentos licitatórios) deve ser objeto de prévia exigência, para a adequada satisfação do interesse público cujo atendimento é de ser buscado pela consulente.
Assim, não é adequada a afirmação de que o Município estaria "deixando de publicá-la na Imprensa Oficial", a não ser que claramente entendida esta como a IMESP, posto que, observadas as recomendações apontadas neste estudo, passaria a utilizar a sua própria Imprensa Oficial, assim definida em legislação local, após ampla divulgação desta inovação, seja ela em mídia eletrônica, seja em mídia impressa, ou mesmo em ambas, complementarmente.
É o parecer.
novembro de 2011
Guilherme Luís da Silva Tambelllini