PARECER JURÍDICO Nº 450/2010ASSUNTO: VIGÊNCIA DA RESOLUÇÃO CONAMA Nº 341/2003, PROCESSO DE SPU Nº 10587251-2
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. RESOLUÇÃO CONAMA Nº 341/2003. INTERESSE SOCIAL. REVOGAÇÃO. RESOLUÇÃO CONAMA Nº 369/2006. MATÉRIA INTEIRAMENTE REGULADA.
Veio a esta Procuradoria Jurídica consulta da Superintendência acerca da vigência da RESOLUÇÃO CONAMA Nº 341/2003, tendo em vista a edição da RESOLUÇÃO CONAMA Nº 369/2006. Após análise da legislação, somente é possível uma conclusão: A Resolução CONAMA nº 341/2003 foi revogada pela nº 369/2006, pois esta última regulou inteiramente a matéria antes tratada pela primeira.
A RESOLUÇÃO CONAMA Nº 341/2003 tratava do único caso, definido pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, no âmbito da competência que lhe foi reconhecida pela Lei Federal nº 4.771/65 (art.1º, §2º, V, “c”) de interesse social capaz de justificar intervenção em Área de Preservação Permanente – APP. Com a edição da Resolução nº 369/2006, o CONAMA veio a definir todos os casos que, na sua esfera de atribuições previstas pelo Código Florestal, configuram-se como de utilidade pública ou interesse social, para fins de intervenção em APP. O caso de interesse social antes reconhecido pela Resolução nº 341/2003 foi afastado pela nº 369/2006 quando esta, ao listar, taxativamente, OU EXCEPCIONALMENTE, os casos de interesse social, não citou aquele tratado na primeira (341), a saber: atividade ou empreendimento turístico sustentável. A matéria, portanto, antes regulada pela Resolução nº 341/2003, foi inteiramente tratada pela de nº 369 que, por isso, a revogou.
Importante observar que, diferentemente do exposto nos pareceres que vieram ao conhecimento desta Procuradoria Jurídica (todos juntados no processo em epígrafe), a RESOLUÇÃO CONAMA Nº 341/2003 NÃO TRATAVA DE OCUPAÇÃO DE DUNAS, mesmo porque tal matéria não era de sua competência. O objeto daquela resolução era “OBRAS, PLANOS, ATIVIDADES OU PROJETOS” DE INTERESSE SOCIAL e isso foi inteiramente tratado na CONAMA nº 369/2006.
Nos termos da Lei Federal nº 4.771/65, o Código Florestal, alterado pela Medida Provisória nº 2.166-67 de 2001, bem como, da Resolução CONAMA Nº 303/2002, DUNA, provida ou não de vegetação, constitui Área de Preservação Permanente – APP. Ainda por força do Código Florestal, somente é possível a intervenção em DUNA, como em qualquer APP, em casos de utilidade pública ou interesse social. Para supressão de vegetação em DUNA, tal qual em nascentes, ou mangues, a permissão somente ocorre quando se trata de utilidade pública. É o que se depreende no dispositivo do Código Florestal transcrito abaixo:
Art.4º. A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
(...)
§5º. A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas “c” e “f” do art.2º deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
Quanto aos casos de utilidade pública e interesse social, o próprio Código Florestal os definiu. Vejamos:
Art.1º. As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
Omisses.
IV - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia e aos serviços de telecomunicações e de radiodifusão;
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA;
V- interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA;
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área;
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA;
[grifou-se]
Nas alíneas de letra “c”, dos incisos acima transcritos, foi que o legislador reconheceu a competência do CONAMA para acrescentar casos de utilidade pública e de interesse social àqueles já ditados pelo Código Florestal. Em um primeiro momento, ao editar a Resolução nº 341/2003, o Conselho entendeu que atividades e empreendimentos turísticos poderiam ser reconhecidos como de interesse social. Eis:
RESOLUÇÃO Nº 341, DE 25 DE SETEMBRO DE 2003
Dispõe sobre critérios para a caracterização de atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis como de interesse social para fins de ocupação de dunas originalmente desprovidas de vegetação, na Zona Costeira.
O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE- CONAMA, no uso das competências que lhe são conferidas pelos arts. 6º e 8º da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990, etendo em vista o disposto nas Leis n. 4.771 de 15 de setembro de 1965, 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e no seu Regimento Interno, Anexo à Portaria nº 499, de 18 de dezembro de 2002, e Considerando o disposto no art. 1º, §2 o, inciso V, da Medida Provisória nº 2.166-67/2001, que define interesse social;
Considerando o disposto na Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988, que estabelece o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), e dá outras providências, em especial o art. 3º onde diz que o PNGC deverá prever o zoneamento de usos e atividades da Zona Costeira e dar prioridade à conservação e proteção das dunas, entre outros bens;
Considerando que as dunas desempenham relevante papel na formação e recarga de aqüíferos;
Considerando a fundamental importância das dunas na dinâmica da zona costeira e no controle do processo erosivo;
Considerando a necessidade de controlar, de modo especialmente rigoroso, o uso e ocupação dunas na Zona Costeira, originalmente desprovidas de vegetação, resolve:
Art. 1º Acrescentar à Resolução CONAMA nº 303, de 20 de março de 2002, publicada no Diário Oficial da União de 13 de maio de 2002, Seção 1, página 68, os seguintes considerandos: “Considerando a conveniência de regulamentar os arts.2º e 3º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, no que concerne às Áreas de Preservação Permanente; Considerando ser dever do Poder Público e dos particulares preservar a biodiversidade, notadamente a flora, a fauna, os recursos hídricos, as belezas naturais e o equilíbrio ecológico, evitando a poluição das águas, solo e ar, pressuposto intrínseco ao reconhecimento e exercício do direito de propriedade, nos termos dos arts.5º, caput (direito à vida) e inciso XXIII (função social da propriedade), 170, VI, 186, II, e 225, todos da Constituição Federal, bem como do art. 1.299, do Código Civil, que obriga o proprietário e posseiro a respeitarem os regulamentos administrativos; Considerando a função fundamental das dunas na dinâmica da zona costeira, no controle dos processos erosivos e na formação e recarga de aqüíferos. Considerando a excepcional beleza cênica e paisagística das dunas, e a importância da manutenção dos seus atributos para o turismo sustentável.”
Art. 2º. Poderão ser declarados de interesse social, mediante procedimento administrativo específico aprovado pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente, atividades ou empreendimentos turísticos sustentáveis em dunas originalmente desprovidas de vegetação, atendidas as diretrizes, condições e procedimentos estabelecidos nesta Resolução.
Não é atribuição do CONAMA dizer quais os casos em que cabe intervenção em APP diretamente. Quem o fez foi o Código Florestal: nos casos de utilidade pública, interesse social e baixo impacto ambiental. Ao CONAMA coube dizer as hipóteses que entende ser de utilidade pública e interesse social e como dito acima, em um primeiro momento, por meio de sua Resolução nº 341/2003, o disse. Contudo, o CONAMA revogou o pensamento esposado naquela Resolução quando, por meio da Resolução nº 369, resolveu elencar todos os casos de interesse social e utilidade pública. Vejamos o dispositivo desta Resolução:
RESOLUÇÃO Nº 369, DE 28 DE MARÇO DE 2006
Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP.
(...)
Considerando que, nos termos do art.1º §2º, incisos IV, alínea “c”, e V, alínea “c”, da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, alterada pela MP nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, compete ao CONAMA prever, em resolução, demais obras, planos, atividades ou projetos” de utilidade pública e interesse social; resolve:
Art.1º. Esta Resolução define os casos excepcionais em que o órgão ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP para a implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental.
[grifou-se]
Destaque-se que alguns casos citados pela Resolução nº 369 como sendo de interesse social e utilidade pública, não o são por força desta Resolução, mas em decorrência da Lei Federal nº 4.771/65. Nesse sentido, a resolução simplesmente repetiu casos já definidos pelo Código Florestal: são os seguintes: i) utilidade pública - a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia e aos serviços de telecomunicações e de radiodifusão; interesse social - a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA; e b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área;
Portanto, seguindo uma técnica legislativa mais adequada, a Resolução apenas precisava citar os casos de utilidade pública e interesse social ainda não definidos no Código Florestal. Este foi o método estabelecido pelos incisos IV e V do art. 1º do Código Florestal, ao permitir, conforme alíneas de letra “c” daqueles incisos, que o CONAMA ACRESCENTASSE casos de utilidade pública e interesse social. Em outras palavras, se a RESOLUÇÃO do CONAMA não apontasse, por exemplo, as obras infraestrutura destinadas aos serviços públicos como sendo de utilidade pública, ainda assim, continuaria sendo considerados como tal. O que se evidencia com isso é que com a Resolução nº 369, o CONAMA não apenas buscou exaurir todos os casos de utilidade pública e interesse social que lhe cabia acrescentar nos termos do art.1º, §2º, IV, “c” e V “c”, bem como procurou, com sucesso, compilar todos os casos possíveis de intervenção e supressão de vegetação em APP, inclusive, indicando os casos de baixo impacto ambiental.
Se o CONAMA entendesse que os casos de atividade ou empreendimento turísticos tratados na Resolução nº341 ainda pudessem ser considerados de interesse social, teria incluído na Resolução nº 369. Logo, não há outra conclusão possível, senão a de que a RESOLUÇÂO nº 369 revogou nº 341/2003 e por isso os empreendimentos turísticos não foram incluídos naquela primeira, como sendo de interesse social. Então, a Resolução nº 369 regulou inteiramente a matéria tratada na de nº 341: interesse social segundo definição do CONAMA.
A Resolução no341 foi ab-rogada nos termos do art. 2º , parágrafo 1º, da Lei de Introdução do Código Civil:
Art. 2º. Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
§1º. A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
Quanto às consequências da REVOGAÇÃO da RESOLUÇÃO CONAMA Nº 341/2003, certamente cada caso deverá ser analisado concretamente. É o parecer submetido a decisão desta Superintendência.
Fortaleza, 30 de setembro de 2010.
Márcio J. L. Benício
Chefe da Procuradoria Jurídica da SEMACE