Ação direta de inconstitucionalidade contra alíquotas progressivas no IPTU

LEGITIMATIO AD CAUSAM:

          Art. 162- Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade de que trata o art. 161, I, "l ":

I. o Governador do Estado;

II. a Mesa da Assembléia Legislativa;

III. o Procurador-Geral de Justiça;

IV. o Procurador-Geral da Defensoria Pública;

V. o Prefeito Municipal;

VI. a Mesa da Câmara de Vereadores;

          VII. o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil; (grifamos)

VIII. partido político com representação na Assembléia Legislativa;

IX- confederação sindical, federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual.

Cabe assim a esta Seccional a legitimidade ativa , para a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, em defesa da legalidade e do respeito ao ordenamento constitucional, com fundamento no inciso I do art. 44 da Lei 8.906, de 04.07.94 (Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil), verbis:

          Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) , serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade:

I. defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, a pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas:

..................................

A respeito, lecionam SYLVIO MOTTA e WILLIAM DOUGLAS :

          A Constituição da República não esqueceu do sistema de controle abstrato estadual. No art. 125 § 2º , numa evidente aplicação do princípio da simetria, exige que as Constituições estaduais ampliem sua legitimação ativa para propositura de ações diretas nos tribunais de justiça, seguindo simetricamente o modelo da Carta da República.

          ...............................................................

          A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido que, em alguns casos, não basta para a propositura da ação direta estar relacionado no art. 103, I a IX. Desta forma, em alguns casos a legitimidade ativa deve vir acompanhada do interesse de agir. Na verdade, podemos dividir os legitimados ativos em universais e especiais. Os legitimados ativos universais se caracterizariam por possuir interesse de preservar a supremacia da Constituição em razão de sua própria natureza jurídica, ou seja, de suas atribuições institucionais. Uma ação direta proposta por eles jamais seria julgada inepta, por falta de interesse de agir ou de pertinência temática. Seriam os legitimados ativos universais o Presidente da República, o Procurador Geral da República, as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, os partidos políticos com representação no Congresso Nacional e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil... (grifamos) (SYLVIO MOTTA e WILLIAM DOUGLAS, Controle de Constitucionalidade, Editora Consulex, Rio de Janeiro, 1.999, p. 37)

No âmbito estadual, evidentemente, este Conselho Seccional é possuidor da legitimidade ativa universal, conforme acima conceituada. Não pode ficar inerte, conseqüentemente, em face da subversão do ordenamento jurídico de nosso Estado, decorrente da edição da referida norma municipal, que instituindo a progressividade das alíquotas do IPTU, vem atingindo os direitos de parcela considerável dos contribuintes daquele tributo, que segundo as estimativas da própria administração municipal, atinge a aproximadamente 275.000 (duzentos e setenta e cinco mil).

Essa norma não se tem mostrado prejudicial apenas aos contribuintes, mas também ao próprio Município de Belém, porque essa tributação confiscatória leva à inadimplência (e a Imprensa tem noticiado que essa inadimplência é de mais de 50%), causando mesmo o congestionamento do Judiciário, pelo grande número de litígios que daí decorrem. Conforme notícia publicada no jornal A Província do Pará, de 31.12.99, a Prefeitura Municipal de Belém ajuizou milhares de processos de execução contra pessoas físicas e jurídicas, referentes ao IPTU. Essa notícia relacionou ainda algumas das execuções de maior valor, de modo que os contribuintes tiveram os nomes divulgados, como sonegadores, com todas as repercussões que isso pode acarretar (transcreveremos, mais adiante, essa relação). A referida notícia informou, ainda, que o Diário da Justiça do dia anterior publicou inúmeros processos de execução, que tramitam pelos Cartórios do 14º , do 15º e do 21º Ofícios.

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A essa Egrégia Corte compete portanto, ao decidir a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, retirar da ordem jurídica a legislação viciada, que vulnera o ordenamento constitucional de nosso Estado.

Nada justifica a aplicação de uma lei inconstitucional. O debate não envolve, certamente, os atos do Executivo, mas o exame dessa lei em tese, para a aferição de sua validade em face da Constituição Estadual. A aplicação dessa lei inconstitucional deve ser urgentemente impedida, em defesa do interesse público, dos interesses da administração e dos próprios serviços públicos. Daí decorre, também, a necessidade da concessão da medida cautelar, conforme detalharemos posteriormente.

INCONSTITUCIONALIDADE DAS ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS EM FUNÇÃO DO VALOR VENAL DO IMÓVEL :

Esse artigo é inconstitucional, e transcreveremos a seguir jurisprudência pacífica do Excelso Pretório, para demonstrar que essa tributação não pode ser progressiva, em função do valor venal do imóvel, sob pena de nulidade e ineficácia. Constitucionalmente, podem ser cobradas, apenas, uma alíquota predial e uma alíquota territorial, sendo certo que a progressividade da alíquota incidente sobre o terreno não edificado dependerá da aplicação das normas dos §§ 2º e 4º da Constituição Federal (progressividade extrafiscal no tempo).

O IPTU é um imposto real, também denominado impessoal, exatamente porque deve incidir sobre uma riqueza, uma situação ou um ato econômico, sem levar em conta a pessoa que possui a riqueza, ou a que se refere essa situação ou esse ato econômico. Já no imposto pessoal, a quantidade de tributo é determinada levando em conta a pessoa do contribuinte.

O Supremo Tribunal Federal já firmou jurisprudência pacífica, desde 1.996, no sentido de que, sendo o IPTU um imposto real, incide sobre o valor venal do imóvel e por isso, não pode ser graduado segundo a capacidade contributiva do proprietário desse imóvel. Existem centenas de decisões nesse sentido. Nossa Suprema Corte tem reiteradamente decidido que o imposto de natureza real não pode variar em função da capacidade contributiva do sujeito passivo e assim, todos os contribuintes do IPTU, ricos, pobres ou remediados, estarão sujeitos a uma mesma alíquota.

O que a Prefeitura de Belém vem fazendo, há alguns anos, e pretende continuar fazendo, é utilizar esse tributo, o IPTU, com finalidades extrafiscais, para efetuar a redistribuição de renda, porque tributa com alíquotas mais altas os imóveis de maior valor venal, tomando como parâmetro, portanto, a riqueza do contribuinte.

A extrafiscalidade consiste na utilização do tributo como instrumento de política financeira, ou como dizia nosso saudoso Catedrático de Ciência das Finanças, Dr. JOSÉ ACÚRCIO CAVALEIRO DE MACEDO, como uma alavanca de controle da conjuntura econômica:

          Sem a intensa utilização extrafiscal das medidas financeiras, despojar-se-iam de eficácia as funções contemporâneas do Estado, que oferecem o tríplice aspecto compensativo, corretório e estabilizador, escopo somente conseguível pelo abandono do dogma da neutralidade. São, portanto, as finanças extrafiscais um dos aspectos de maior relevo e expressão do intervencionismo estatal....Em suma, as Finanças neutras converteram-se em Finanças funcionais, e os fins puramente fiscais que inspiravam o manejo do instrumental financeiro nas Finanças tradicionais foram sobrepujados pelas finalidades extrafiscais, cujo domínio se impôs preponderantemente. Converteram-se, assim, os impostos, as despesas, o crédito, o orçamento, em instrumentos maleáveis e flexíveis nas mãos do governante, em atinência estreita aos objetivos por este perseguidos. A distribuição dos impostos veio a guardar postulados de solidariedade e de justiça social. O paradoxo tornou-se o símbolo das operações fiscais. Para encontrar a igualdade, consectário espontâneo e inerradicável da idéia de justiça, busca-se tratar desigualmente os diversos grupos de contribuintes, segundo critérios cuidadosos e racionais de apuração da capacidade contributiva. O elemento solidariedade social tornou-se imperativo e dominador, a justificar o poder de exação do Estado, expoente superior dessa solidariedade, do mesmo passo em que fundamenta solidamente a noção de capacidade contributiva e legitima a progressividade. Esta, em suas formas mais atrevidas e rudes, fêz-se rotina na legislação dos povos civilizados. (Aspectos Extrafiscais das Finanças Modernas, 1.959, tese para Concurso à Cátedra)

A respeito, afirma ROQUE CARRAZA:

          A extrafiscalidade é o emprego de instrumentos tributários para fins não-fiscais, mas ordinatórios (isto é, para condicionar comportamentos de virtuais contribuintes, e não, propriamente, para abastecer de dinheiro os cofres públicos). (ROQUE ANTÔNIO CARRAZA, Curso de Direito Constitucional Tributário, 11ª edição, São Paulo, Malheiros, 1.998, p. 475)

Em decorrência das normas constitucionais dos arts. 145, § 1º , 156 § 1º e 182 §§ 2º e 4º, da Constituição Federal, cuja correta exegese o Excelso Pretório consagrou através de pacífica jurisprudência, o IPTU somente admite a extrafiscalidade, contudo, para garantir o cumprimento da função social da propriedade urbana, conforme definida no art. 182, § 2º da Constituição Federal, e desde que observados os requisitos do § 4º desse mesmo artigo. É o que tem sido decidido pelo Excelso Pretório, em inúmeros Acórdãos, dos quais pinçamos alguns:

          IPTU. PROGRESSIVIDADE. No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu art. 145 § 1º , porque este imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o art. 156 § 1º (específico). A interpretação sistemática da Constituição leva inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do art. 182 é a explicação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no art. 156, § 1^o . Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no art. 156 § 1º , aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do art. 182, ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o sub item 2.2.3 do setor II da tabela III da Lei 5.461, de 22.12.89, do Município de Belo Horizonte. Como imposto de natureza real que é, incidindo sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel localizado na zona urbana do Município (CTN art. 32), o IPTU não pode variar em razão da presumível capacidade contributiva do sujeito passivo (proprietário, titular do domínio útil ou possuidor); a única progressividade admitida pela CF/88 em relação ao mencionado tributo é a extrafiscal, destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana, nos termos dos arts. 156 § 1º e 182 § 4º , II, da CF. Com base nesse entendimento, o tribunal, por maioria de votos, declarou a inconstitucionalidade de norma legal do Município de Belo Horizonte, que estabelecia a progressividade de alíquotas do IPTU (Lei 5.461/89), segundo o valor e a localização do imóvel. (Ac. Do Pleno do STF, RE n.153771/MG, Rel. Min. Moreira Alves, j. 20.11.96, Informativo STF n. 54, apud A Constituição na Visão dos Tribunais, p.1.144- 1.145)

87957- IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO- PROGRESSIVIDADE DAS ALÍQUOTAS. A única hipótese constitucional de progressividade das alíquotas de IPTU é a extrafiscal, destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Jurisprudência predominante do Plenário. Recurso conhecido e provido. (STF- Ac. unân.da 2^a T., publ. em 19.02.99- RE 203892-0-SP- Rel. Min. Nelson Jobim- Luiz Álvaro Augusto Pinto X Município de São Paulo- Advs. Luiz Henrique Teixeira Cotrim e Alessandra Gomes do Nascimento Silva) in Boletim Informativo Semanal de Jurisprudência ADV/COAD no 24/99, p.369.

          EMENTA: IPTU. Progressividade. Inconstitucionalidade. Esta Corte, ao finalizar o julgamento do RE 153.771, firmou o entendimento de que a progressividade do IPTU, que é imposto de natureza real em que não se pode levar em consideração a capacidade econômica do contribuinte, só é admissível, em face da Constituição, para o fim extrafiscal de assegurar o cumprimento da função social da propriedade (que vem definida no art. 182 § 2º da Carta Magna), obedecidos os requisitos previstos no § 4º desse artigo 182. Por outro lado, também o Plenário deste Tribunal, ao julgar o RE 194.036, entendeu inconstitucional a progressividade do IPTU como estabelecida na Lei 6.747, de 21.12.90, do Município de Santo André (SP), ou seja, mediante a concessão de isenções parciais sobre a alíquota desse imposto sobre o valor venal do terreno e o da edificação, conforme os critérios que fixa. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se a inconstitucionalidade dos artigos 2º , 3º e 4º da lei 6.747, de 21 de dezembro de 1.990, do Município de Santo André (SP). (RE-204666/SP, Relator Ministro Moreira Alves, Publicação DJ data 17.04.98, pp. 00018, EMENT VOL. 01906-05 pp. 01092)

MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, tratando do art. 156 da Constituição Federal de 1.988, leciona:

          Este dispositivo tem que ser interpretado em consonância com o art. 182, § 4º , II, ou seja, a progressividade aqui prevista só pode ser a progressividade no tempo. Não pode ser exigida senão de área incluída no Plano Diretor do Município por lei específica, nos termos condicionados por lei federal. Somente poderá ser aplicada com o fito de levar o proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, a dar a esse imóvel o seu adequado aproveitamento, segundo o plano referido. E não poderá ser adotada antes de ter sido infrutífera a determinação de parcelamento ou edificação compulsórios. (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, Comentários à Constituição, vol. 3, apud A Constituição na Visão dos Tribunais, TRF 1ª Região- Gabinete da Revista, Ed. Saraiva, p. 1147)

Portanto, é claramente inconstitucional a progressividade das alíquotas em função do valor venal do imóvel. A única progressividade autorizada pelas normas constitucionais é a progressividade no tempo, conforme jurisprudência pacífica do Excelso Pretório, a seguir reproduzida:

          EMENTA: Recurso extraordinário. IPTU. Progressividade. Ao julgar o RE 204.827, o Plenário desta Corte declarou incidentemente a inconstitucionalidade do art. 7º e seus incisos I e II da Lei Municipal 6.989/66, com a redação dada pela Lei 10.921/90, do Município de São Paulo, por instituir alíquotas progressivas alusivas ao IPTU, em razão do valor do imóvel, com ofensa ao art. 182, § 4º , II, da Constituição Federal, que limita a faculdade contida no art. 156, § 1º , à observância do disposto em lei federal e à utilização do fator tempo para a graduação do tributo. No tocante a índice de correção monetária, configura-se ofensa indireta à Constituição, o que não dá margem ao cabimento do recurso extraordinário. Recurso extraordinário conhecido em parte e nela provido (RE 220932/SP, Rel. Min. Moreira Alves, 1ª Turma do STF, Rectes: Brenno Dias Baptista e outros e Recdo: Município de São Paulo)

          88471 - IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – PROGRESSIVIDADE. O artigo 156 da CF, que versa sobre os impostos dos Municípios, está vinculado ao artigo 182, inserido no capítulo constitucional da política urbana, e restringe o caráter progressivo do IPTU à garantia do cumprimento da função social da propriedade, sendo inadmissível a progressividade com base na capacidade econômica do contribuinte. A faculdade deferida ao Poder Público Municipal para exigir o imposto progressivo sobre a propriedade territorial urbana depende de: a) lei específica, municipal, para área incluída no plano diretor; b) conseqüentemente, plano diretor; c) lei federal em cujos termos esteja a exigência tributária; e d) exigência anterior de parcelamento ou edificação compulsórios, tendo em vista o caráter sucessivo do imposto progressivo, relativamente àquelas providências. O § 4º do artigo 182 da Constituição permite ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de vir a pagar imposto progressivo. A alíquota progressiva do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, prevista no item II do § 4º do artigo 182 da Lei Maior, se aplicará sucessivamente às exigências previstas no item I: parcelamento ou edificação compulsórios. A progressividade no tempo é condicionada à existência de lei federal que disponha sobre o assunto. O comando constitucional não é dirigido, diretamente, ao Poder Público ou ao Legislador do Município, mas o é, indiretamente, por via de lei federal, que será necessária para se destinarem ao solo não edificado as exigências e as penalidades constitucionais (TJ-MG-Ac. Unân. da 4ª Câm. Cív., de 11.02.99-Ap. 134.931/5-Rel. Des. Almeida Melo- Fazenda Pública X Construtora Tratex S/A) in Boletim Informativo Semanal de Jurisprudência ADV/COAD no. 30/99, p. 465