Ação de inconstitucionalidade de norma que limita valores de pensões

COMPETÊNCIA DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO PARA O JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL :

          Art. 161- Além das outras atribuições previstas nesta Constituição, compete ao Tribunal de Justiça:

I. processar e julgar, originariamente:

......................................................

l) a ação direta de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face desta Constituição, e o pedido de medida cautelar nessa ação;...

Essa Suprema Corte Estadual atuará, portanto, no desempenho da alta missão que lhe é constitucionalmente deferida, como Corte Constitucional, eis que sua decisão não importará na interpretação da lei para resolver litígio entre partes, mas no seu exame em tese, para a apreciação de sua validade e eficácia erga omnes.

A vigente Constituição do Estado do Pará consagrou a competência dessa Egrégia Corte para o exame da constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, em face da Constituição Estadual, conforme a suso transcrita norma do art. 161, I, "l". Ressalte-se que os arts. 152 a 156 do Regimento Interno dessa Egrégia Corte (Capítulo II do Título VII) tratam das normas processuais pertinentes à Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Portanto, se o Supremo Tribunal Federal tem a missão precípua de atuar como guardião da Constituição Federal, declarando a inconstitucionalidade de leis e atos que com ela conflitem, podemos dizer que cabe a esse Egrégio Tribunal de Justiça do Estado atuar como guardião da Constituição Estadual, controlando a regularidade das leis e atos municipais ou estaduais que com ela conflitem, conforme disposto em seu art. 155, verbis:

          O Tribunal de Justiça, com jurisdição em todo o Estado e sede na Capital, compõe-se de vinte e sete Desembargadores, cabendo-lhe, precipuamente, a guarda da Constituição do Estado do Pará. (grifamos)

Para que possa desempenhar sua competência, porém, e retirar a aplicabilidade da norma inconstitucional, impedindo que o Instituto de Previdência do Município de Belém – IPMB, continue pagando aos pensionistas apenas 60% (sessenta por cento) do valor correspondente aos vencimentos ou proventos do "de cujus", vulnerando assim o citado § 5º do art. 33 da Constituição Estadual, essa Egrégia Corte de Justiça deverá ser provocada, através da propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 162 da Constituição Estadual:

          Art. 162- Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade de que trata o art. 161, I, "l ":

1. o Governador do Estado;
2. a Mesa da Assembléia Legislativa;
3. o Procurador-Geral de Justiça
; (grifamos)
4. o Procurador-Geral da Defensoria Pública;
5. o Prefeito Municipal;
6. a Mesa da Câmara de Vereadores;
7. o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil;
8. partido político com representação na Assembléia Legislativa;
9. confederação sindical, federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual.

Cabe assim a esta Procuradoria-Geral a qualidade de legitimado ativo universal, para a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, em defesa da ordem constitucional, e de acordo com a própria missão do Ministério Público, como instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (Constituição Federal, art. 127; Constituição do Estado do Pará, art.178).

A respeito, lecionam SYLVIO MOTTA e WILLIAM DOUGLAS :

          A Constituição da República não esqueceu do sistema de controle abstrato estadual. No art. 125 § 2º , numa evidente aplicação do princípio da simetria, exige que as Constituições estaduais ampliem sua legitimação ativa para propositura de ações diretas nos tribunais de justiça, seguindo simetricamente o modelo da Carta da República.

...............................................................

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido que, em alguns casos, não basta para a propositura da ação direta estar relacionado no art. 103, I a IX. Desta forma, em alguns casos a legitimidade ativa deve vir acompanhada do interesse de agir. Na verdade, podemos dividir os legitimados ativos em universais e especiais. Os legitimados ativos universais se caracterizariam por possuir interesse de preservar a supremacia da Constituição em razão de sua própria natureza jurídica, ou seja, de suas atribuições institucionais. Uma ação direta proposta por eles jamais seria julgada inepta, por falta de interesse de agir ou de pertinência temática. Seriam os legitimados ativos universais o Presidente da República, o Procurador Geral da República, as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, os partidos políticos com representação no Congresso Nacional e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil... (SYLVIO MOTTA e WILLIAM DOUGLAS, Controle de Constitucionalidade, Editora Consulex, Rio de Janeiro, 1.999, p. 37)

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No âmbito estadual, portanto, esta Procuradoria Geral é possuidora da legitimidade ativa universal, conforme acima conceituada. Não pode ficar inerte, conseqüentemente, em face da subversão do ordenamento jurídico de nosso Estado, decorrente da aplicação pelo IPMB das referidas normas, atingindo os direitos dos pensionistas, que em sua maioria não podem pagar advogado para defender esse direito líquido e certo, que no entanto vem sendo há muitos anos reconhecido, quer por essa Egrégia Corte, quer pelo Excelso Pretório.

A Constituição Federal tratava a matéria no § 5º do art. 40, cuja redação era idêntica à do referido § 5º do art. 33 da Constituição do Estado do Pará. Na redação atual, da Emenda Constitucional no. 20/98, o § 7º do art. 40 tornou ainda mais evidente a garantia da isonomia estipendiária entre servidores, aposentados e pensionistas, verbis:

          § 7º - Lei disporá sobre a concessão do benefício da pensão por morte, que será igual ao valor dos proventos do servidor falecido (grifamos), ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu falecimento, observado o disposto no § 3º.

Por sua vez, o § 3o garante a isonomia também em relação aos proventos da aposentadoria, verbis:

§ 3º – Os proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão calculados com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração. (grifamos)

          Finalmente, o atual § 8º do art. 40 da Constituição Federal manteve, como não poderia deixar de ser, o princípio de que os proventos de aposentadoria e as pensões estão sujeitos ao limite do art. 37, XI, da Constituição Federal (limite máximo para a remuneração dos servidores públicos), a que antes se referia o § 5º do art. 40, na redação anterior à Emenda Constitucional no. 20/98, quando dizia "até o limite estabelecido em lei". Dispõe o § 8º do art. 40:

          § 8º – Observado o disposto no art. 37, XI (grifamos), os proventos de aposentadoria e as pensões serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na forma da lei.

Mas a inconstitucionalidade das leis municipais, argüida através da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a ser examinada por essa Egrégia Corte, se opera, claramente, em face da referida norma do § 5º do artigo 33 da Constituição Estadual, que corresponde ao disposto no atual § 7º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional no. 20/98. De qualquer maneira, o exame da matéria por esse Egrégio Tribunal de Justiça não usurpará a competência do Excelso Pretório, conforme demonstraremos a seguir:

DA COMPETÊNCIA DO TJE PARA O EXAME DA MATÉRIA, MESMO HAVENDO CORRESPONDÊNCIA ENTRE O DISPOSITIVO DA CARTA ESTADUAL E A NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL:

          EMENTA- Reclamação. Alegação de usurpação da competência desta Corte pelo Tribunal de Justiça local que se deu por competente para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade de lei estadual em face de preceitos da constituição estadual que reproduziram obrigatoriamente dispositivos da Constituição Federal. Improcedência dessa alegação, conforme decidido pelo Plenário na Reclamação 383. No caso, não se apresenta a questão (que foi examinada na Reclamação no. 425) da tramitação paralela de ações diretas de inconstitucionalidade, nesta Corte e na Estadual, da mesma norma estadual impugnada, porquanto a ação direta proposta perante o Supremo Tribunal Federal com o mesmo objeto (a ADIN 714) não foi conhecida por falta de pertinência entre o objetivo estatutário da requerente dela e a matéria versada na inicial. Reclamação que se julga improcedente. (RCL-386/SC, Ministro Octávio Gallotti, julgamento 13.10.93, Pleno, DJ 02.12.94, pp. 33196, ement. Vol. 01769-01, pp. 00023).

          EMENTA- Reclamação. Ação direta de inconstitucionalidade proposta,   perante  Tribunal   estadual,  com  base    em  afronta  a dispositivo  constitucional estadual  e a   dispositivo constitucional federal. Reclamação  julgada procedente,  em   parte, para  trancar a ação  direta  de   inconstitucionalidade   quanto  à  "causa   petendi" relativa  à afronta à Constituição Federal, devendo, pois, o Tribunal reclamado   julgá-la apenas no  tocante à "causa petendi" referente à alegada  violação à Constituição Estadual, "causa petendi"  esta para a qual é ele competente  (artigo 125, par. 2º, da Constituição Federal). (RCL-374/SC, Ministro Moreira Alves, julgamento 09.03.94, Pleno, DJ 17.06.94, pp. 15707, ement. Vol.. 01749-01, pp. 00082)

EMENTA- Reclamação. Inexistência de atentado à autoridade do julgado desta Corte na ADIN 347, porquanto, no caso, a ação direta de inconstitucionalidade foi proposta com a argüição de ofensa à Constituição Estadual, e não à Federal, e julgada procedente por ofensa ao art. 180, VII, da Carta Magna do Estado de São Paulo. Não ocorrência de usurpação da competência desta Corte por ter o Tribunal de Justiça rejeitado a alegação incidente de que o citado artigo da Constituição do Estado de São Paulo seria inconstitucional em face da Carta Magna Federal. Controle difuso de constitucionalidade em ação direta de inconstitucionalidade. Competência do Tribunal de Justiça. Reclamação improcedente. (RCL-526/SP, Relator Min. Moreira Alves, Pleno, j. 11.11.96, unânime)

EMENTA- Recurso extraordinário. Ato normativo municipal. Representação de inconstitucionalidade declarada extinta pelo Tribunal de Justiça sob o argumento de haver correspondência entre princípio estabelecido na Carta Estadual e o consagrado na Constituição Federal. Conseqüência: inviabilidade de controle abstrato da constitucionalidade do ato normativo. 1. Compete ao Tribunal de Justiça Estadual apreciar representação de inconstitucionalidade de ato normativo municipal, havendo correspondência entre o princípio estabelecido na Carta Estadual e o consagrado na Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, determinando-se a remessa dos autos à origem para que, quanto ao mérito, julgue a ação como entender de direito. (RE-176.482/SP- 2ª Turma, Relator Min. Maurício Corrêa, j. unânime- 28.11.97)

Dispõe a Constituição Federal, no inciso XXXV do artigo 5^º (o Catálogo dos Direitos e Garantias), que a lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão de direito ou ameaça de lesão a esse direito. Assim, o jurisdicionado que tenha legítimo interesse jurídico a proteger deverá poder contar com a atividade jurisdicional do Estado, que lhe prestará tutela, formulando juízo sobre a existência dos direitos reclamados (colocando-os na Balança) e, mais do que isso, impondo (pelo uso da espada da Justiça) as medidas necessárias à manutenção ou à reparação dos direitos assim reconhecidos.

Conseqüentemente, o princípio constitucional básico do direito à tutela jurisdicional assegura também, ao jurisdicionado, o direito a uma sentença potencialmente eficaz, capaz de evitar dano irreparável a direito relevante. E não existe, em nosso sistema jurídico, direito mais relevante do que o relacionado com o respeito ao nosso ordenamento fundamental, consubstanciado pelas Constituições Federal e Estaduais.

Não resta dúvida de que, nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, não se pretende o exame de um caso concreto, mas o exame das leis em tese, para que seja decretada sua inconstitucionalidade em face da Constituição Estadual, expurgando do universo jurídico as leis que conflitam com essa Lei Fundamental. É claro que, por via de conseqüência, a decisão em sede de Ação Direta irá beneficiar os milhares de pensionistas que vêm sendo prejudicados pela aplicação dessas leis.

É urgente a concessão da medida cautelar, por essa Egrégia Corte, conforme prevista no art. 161, I, "l" , in fine, da Constituição do Estado do Pará, porque está sobejamente comprovada a inconstitucionalidade do art. 183 e seus parágrafos 1º e 3º , da Lei 7.502/90, bem como a do art. 1º e seu parágrafo único, da Resolução 05/91/CP-IPMB, que limita em 60% (sessenta por cento) as pensões pagas pelo Instituto de Previdência do Município de Belém. A farta transcrição doutrinária e jurisprudencial comprova a forte densidade do direito, sendo evidente, data venia, a presença do fumus boni juris, que decorre também com meridiana clareza da própria exegese sistemática das normas constitucionais pertinentes.

Ficou evidenciado, certamente, que a norma do § 5º do art. 33 da Constituição Estadual, quando estabelece que o benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei, não significa que o legislador estadual poderia, livremente, fixar o percentual que entendesse mais adequado, o que seria uma grosseira contradição. Essa alegação, que costuma ser repetida nas razões do Órgão Previdenciário Municipal, em decorrência de uma visão distorcida e estrábica do preceito constitucional, significaria, na realidade, a completa inexistência do direito assegurado pelo § 5º acima referido. De que serviria, na realidade, a norma constitucional, ao estabelecer que o benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, se a lei municipal pudesse, apenas "ad argumentandum", limitar essa totalidade em apenas 10% (dez por cento) ? A pretensão é dessas, tão absurdas, que o mesmo é expor que refutar. Até o limite estabelecido em lei significa, em verdade, conforme o entendimento pacífico, também, do Excelso Pretório, o limite fixado pela lei prevista no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, isto é, o limite máximo para a remuneração dos servidores públicos. Ou seja: o benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, desde que não ultrapasse o "teto" legalmente estabelecido.

Ao mesmo tempo, ficou também claro que a demora na decisão prejudicará milhares de pensionistas, que dependem desses valores para a sua própria sobrevivência e que, em sua grande maioria, não têm condições de custear uma batalha judicial contra o IPMB. Deverá ser também evitado, com essa decisão, o congestionamento das vias judiciais, em detrimento ainda do direito público subjetivo à tutela jurisdicional.

Tudo isso caracteriza situação que tipicamente justifica e exige, data venia, do alto espírito de justiça dessa Egrégia Corte, e pelo próprio caráter alimentar das pensões discutidas, a outorga antecipada da tutela jurisdicional, prevista no art. 273 do Código de Processo Civil, verbis:

          Art. 273- O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:

I. haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou

II- fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou manifesto propósito protelatório do réu.

A medida cautelar deve ser concedida, pela total verossimilhança da alegação, conforme a disposição do caput do art. 273 do CPC, já citado (fumus boni juris) , assim como pelo fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, na hipótese do inciso I do mesmo artigo (periculum in mora). Preenchidos esses requisitos, essa Egrégia Corte não apenas poderá, no impreciso enunciado do caput desse artigo, como deverá decidir pela antecipação da tutela, exatamente porque se o não fizer, estará desvirtuando sua atividade como Corte Constitucional, e faltando ao seu compromisso básico, de guardiã da Constituição e defensora da ordem jurídica, para que a futura sentença de mérito não se revele inútil, ao expurgar do ordenamento jurídico o ato normativo nulo e írrito. Deverá, e deve, portanto, decidir pela concessão da medida cautelar, para que não sejam desvirtuados os efeitos da decisão de mérito.

É evidente, assim, que estão reunidos os pressupostos que ensejam a concessão da medida cautelar, do art. 273 do CPC, porque o periculum in mora ficou perfeitamente caracterizado pelo acima exposto, enquanto que o fumus boni juris decorre, certamente, com meridiana clareza, de toda a copiosa e pacífica jurisprudência acostada a esta Exordial.

Por essas razões, e tendo em vista o relevante interesse de ordem pública, sobejamente comprovado, esta Procuradoria Geral requer, desde logo, que a matéria seja submetida a julgamento com a maior urgência, na primeira sessão seguinte do Órgão Especial, dispensada a publicação de pauta, ou mediante a convocação extraordinária do Órgão Especial, nos termos do art. 153 do Regimento Interno dessa Egrégia Corte.

          PELO EXPOSTO, dando à presente o valor de R$1.000,00 (mil reais), esta Procuradoria Geral vem requerer a essa Egrégia Corte:

1. o conhecimento e processamento da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade;
2. a urgente concessão da medida cautelar, para que seja imediatamente suspensa a aplicação, pelo Instituto de Previdência do Município de Belém - IPMB, do art. 183 e seus parágrafos 1º e 3º , da Lei 7.502/90 (Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Belém), e do art. 1º e seu parágrafo único da Resolução 05/91, do Conselho Previdenciário do Instituto de Previdência do Município de Belém.
3. no mérito, a declaração de inconstitucionalidade, com efeito erga omnes, dessas normas, em decorrência de seu conflito com o § 5º do art. 33 da Constituição do Estado do Pará, para que o Órgão Previdenciário Municipal seja compelido a respeitar o princípio constitucional da isonomia estipendiária entre servidores, aposentados e pensionistas.
4. a citação do Exmo. Sr. Prefeito Municipal, para os fins previstos no § 4º do art. 162 da Constituição Estadual vigente, e no § 2º do art. 153 do Regimento Interno dessa Egrégia Corte.

          Belém, 15 de março de 2.000