Inconstitucionalidade de lei estadual de proteção à imagem dos presos

4. DO OBJETO DA PRESENTE AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. DA VIOLAÇÃO
À LETRA DA CARTA ESTADUAL.

A questionada Lei nº 6.075/97 estabelece, em seu art. 1º, § 3º, que "o não cumprimento do estabelecido no parágrafo anterior se constitui em transgressão disciplinar, sujeitando o responsável imediato pelo órgão em que o preso se encontre recolhido à repreensão e, em caso de reincidência, às penas de suspensão e demissão".

Como se nota, a referida lei clara e expressamente cria hipóteses de sanção administrativa para policiais civis, quando desobedecerem estes os preceitos de garantia à imagem e intimidade de presos, vítimas e testemunhas sob sua responsabilidade.

Ao assim dispor, invade a referida Lei matéria própria do regime jurídico especial desses agentes estatais, cuja iniciativa de lei disciplinadora, segundo a Constituição Estadual, é privativa do Governador do Estado, nos termos do art. 105, inciso II, alínea "b", da Constituição Estadual.

Assim, a Lei n.º 6.075/97, cujo projeto partiu da lavra de Deputado Estadual, fere formalmente a Constituição Estadual ao tratar de matéria de competência privativa do Governador do Estado, materializando flagrante vício de iniciativa.

Este vício, pois, traduz-se pela propositura equivocada do projeto que, posteriormente, pode vir a se transmudar em lei. A proposta de lei, assim, não é apresentada por quem tem competência para fazê-lo, acarretando a inconstitucionalidade da lei desde que iniciado o processo legislativo.

Não se venha argumentar que a sanção governamental, como a que foi aposta pelo Exmo. Chefe do Executivo Estadual à Lei ora questionada, supre o vício mencionado. A iniciativa não é algo que esteja à disposição do seu titular, podendo ele delegá-la a quem lhe aprouver; na realidade, como toda regra constitucional sobre a atividade de agentes políticos, cuida-se mais de um dever, uma obrigação funcional, que de um direito ou poder. Nesse sentido, assim se expressa a doutrina pátria, de forma quase unânime:

"Acreditamos não ser possível suprir o vício de iniciativa com a sanção, pois tal vício macula de nulidade toda a formação da lei, não podendo ser convalidado pela futura sanção presidencial [leia-se, no caso, governamental]." (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 1997, p. 402 - grifo nosso)

"Pondere-se, contudo, com Manoel Gonçalves Ferreira Filho, que sustenta a tese da não-convalidação, que ‘a validade de qualquer ato derivado da Constituição depende de sua concordância com a Constituição’. Depende, mais precisamente, da observância dos requisitos formais e substanciais estabelecidos na Constituição. E conclui: ‘no plano estritamente jurídico, a tese da convalidação contradiz um dos postulados que a doutrina italiana aponta a respeito do ato complexo. De fato, segundo o ensinamento dessa doutrina, "não é válido um ato complexo se não são válidos todos os elementos que devem concorrer à sua formação". Destarte, não sendo válida a iniciativa, seria inválida a lei, apesar da sanção posterior’" (CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 118/119 - grifos nossos)

"Há inconstitucionalidade formal quando a lei foi elaborada em desacordo com as normas previstas para sua criação, incluindo-se a incompetência do órgão que a emitiu (...). Constata-se, portanto, relação entre o controle de constitucionalidade e as regras do processo legislativo, pois, se violadas, haverá a aprovação de lei inconstitucional." (CARVALHO, Kildare Gonçalves. Op. cit., p. 117 - grifos nossos)

"Tradicionalmente, inclui-se no conceito de vício formal a chamada inconstitucionalidade orgânica, consistente na falta de competência do agente de produção normativa." (RAMOS, Elival da Silva. A Inconstitucionalidade das Leis: vício e sanção. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 150 - grifos nossos)

"É com referência à reserva de iniciativa que surge a maior parte dos casos de inconstitucionalidade formal, consistindo no oferecimento de projeto de lei por parte de integrante do Parlamento em matéria de iniciativa reservada a outros Poderes." (RAMOS, Elival da Silva. Op. cit., p. 158)

Demais disso, a jurisprudência da mais alta corte do país já decidiu, em abono da Súmula nº 5, que:

"A sanção não supre a falta de iniciativa ex vi do disposto no art. 57, parágrafo único, da Constituição, que alterou o direito anterior." (Revista Trimestral de Jurisprudência, 69/629)

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Ora, quando a Constituição Estadual disciplina a competência para propor lei que disponha sobre os servidores públicos do Estado e seu regime jurídico, estabelece que tal lei é de "iniciativa privativa do Governador" (art. 105, II, b, CE/89), sem o concurso de mais nenhum órgão ou pessoa. Por conta disso, como demonstrado, padece de inconstitucionalidade por vício de iniciativa a Lei n.º 6.075/97, o que, requerem as proponentes, seja declarado por esse E. Tribunal, nos termos do art. 162, §§ 2º e 5º da Constituição Estadual, c/c art. 156, §§ 1º e 2º do RITJE/PA.

          4.2 DA inconstitucionalidade DA LEI nº 6.075/97. DA VIOLAÇÃO AO ART. 113, caput, e § 1º, II, DA Constituição Estadual. DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DECORRENTE DE VÍCIO NO PROCEDIMENTO (INOBSERVÂNCIA DE QUORUM).

Ademais da demonstrada inconstitucionalidade da Lei n.º 6.075/97 por violação ao artigo 105, II, alínea "b" da Constituição Estadual, o mencionado texto normativo fere frontalmente o disposto no art. 113, caput, e § 1º, II da Carta Magna do Estado.

Com efeito, ao criar hipóteses de sanção administrativa para policiais civis, como já anteriormente demonstrado, adentrou a mencionada lei em matéria própria do regime jurídico especial desses agentes estatais, cujo disciplinamento é reservado pela Constituição Estadual a lei de natureza complementar.

Assim, a lei guerreada, revestindo forma de lei ordinária, disciplina questões que deveriam ser matéria de lei complementar. Desta forma, fere-se o procedimento que determina que lei complementar tem quorum reforçado (maioria absoluta), fazendo com que as disposições que a Lei nº 6.075/97 institui tenham sido julgadas por maioria simples do órgão legislador, facilitando sua aprovação.

Nesse sentido, a Constituição estipula que:

"Art. 113. As leis complementares e suas alterações serão aprovadas por maioria absoluta.

          § 1^o. Dentre outras previstas nesta Constituição, consideram-se leis complementares:

(...)

          II - as Leis Orgânicas do Ministério Público, da Procuradoria-Geral do Estado, da Defensoria Pública, do Tribunal de Contas do Estado , do Tribunal de Contas dos Municípios, do Magistério Público, da Polícia Civil e da Polícia Militar".

Como se disse acima, a referida lei tem status de lei ordinária, cujo quorum para aprovação é menos dificultado que o previsto para aprovação de lei complementar. Ainda conforme a CE, o quorum para aprovação de lei complementar é de maioria absoluta (art. 113, caput), havendo na aprovação da lei estadual em questão um claro vício de procedimento.

"Na fase constitutiva [do processo legislativo], a inconstitucionalidade formal apresenta-se, em geral, como decorrência da violação das normas estipuladoras de quorum para deliberação e do número de votos necessários à aprovação das proposituras." (RAMOS, Elival da Silva. Op. cit., p. 160)

"À luz da Constituição vigente, que não discrepa nesse ponto da anterior, lei complementar é a categoria de lei destinada a regular matérias expressamente indicadas, às quais o Constituinte pretendeu conferir maior estabilidade, caracterizando-se seu processo legislativo pela necessidade de maioria qualificada para a aprovação do projeto respectivo nas Casas do Congresso Nacional [ou na Assembléia Legislativa Estadual, conforme as trata em questão]" (RAMOS, Elival da Silva. Op. cit., p. 176)

"Lei complementar é, pois, toda aquela que contempla uma matéria a ela entregue de forma exclusiva e que, em conseqüência, repele normações heterogêneas, aprovada mediante um quorum próprio de maioria absoluta" (BASTOS, Celso Ribeiro. Lei complementar: teoria e comentários. São Paulo: Saraiva, 1985, p. 17)

          Ora, com base em todos os argumentos ora evidenciados, é evidente que a Lei nº 6.075/97 padece de vícios formais que tornam-na expressamente inconstitucional, frente à Lei Maior do Estado do Pará. Como vícios indeléveis que são, as inconstitucionalidades demonstradas devem, pondera-se, ser declaradas por esse E. Tribunal, no exercício do controle concentrado de constitucionalidade que a própria Carta Magna Estadual lhe confere, através de seu art. 161, I, alínea "l".

          Por outra, e para deixar ainda mais evidente a invasão de matéria reservada, aqui atacada, impende ressaltar, que a Lei Orgânica dos Policiais Civis do Estado do Pará já existe no ordenamento jurídico deste ente federativo. Trata-se da Lei Complementar n.º 22, de 15 de março de 1994, que "ESTABELECE NORMAS DE ORGANIZAÇÃO, COMPETÊNCIAS, GARANTIAS, DIREITOS E DEVERES DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO PARÁ", como expressa o preâmbulo da mesma.

Ademais, é bom deixar claro que não se está discutindo, na presente ação, a justiça, a necessidade ou a legitimidade da proteção da imagem de presos, vítimas e testemunhas. Ir contra tal princípio de dignidade humana seria mesmo ofender a própria Constituição Estadual.

Como antes dito — e necessário repisar — apenas se questiona a atitude do legislador de, na tentativa de viabilizar a proteção pretendida, violar a Constituição do Estado do Pará, que proíbe a disciplina específica do regime jurídico dos Policiais Civis através de simples Lei Ordinária, ademais de todas as outras questões anteriormente tratadas.

Tanto prova que a Lei n.º 6.075/97 invadiu competência de lei complementar, que a mencionada Lei Orgânica dos Policiais Civis do Estado já prevê vários dispositivos para coibir possíveis abusos praticados por policiais, inclusive em desrespeito à imagem de presos, vítimas e testemunhas. São tais os referidos preceitos da Lei Complementar n.º 22 aplicáveis à espécie: