5. O CASO PAULISTA
O respeitável pronunciamento administrativo do TSE, entretanto, não aproveita ao ora impugnado, Geraldo Alckmin, cuja situação de fato é diferente da hipótese contida na vaga indagação geradora da consulta.
A leitura do voto declarado pelo Min. Sepúlveda Pertence, que também respondeu afirmativamente à Consulta, é suficiente para perceber que a indagação da Consulta e os votos proferidos pelo Relator, Min. Fernando Neves e pelo Min. Nelson Jobim, não esgotaram o tema, cuja complexidade só surgiria plenamente, como surgiu nesta impugnação, nos casos específicos submetidos, com todo o rigor do contraditório, aos órgãos ordinários da jurisdição eleitoral.
Em 1994, Geraldo Alckmin foi eleito vice-governador, e, em 1998, foi reeleito, novamente, vice-governador, tendo substituído o Governador Covas, várias vezes, no primeiro e segundo mandatos, até sucedê-lo depois de sua morte.
Mário Covas, se vivo fosse, não poderia concorrer a uma segunda reeleição para governador, seja como titular seja como vice, porque isso implicaria em um terceiro mandato sucessivo, que é expressamente vetado pela norma constitucional.
Geraldo Alckmin não pode concorrer à eleição de 2002 para governador, não apenas porque tenha sucedido, no governo, alguém (Covas) que não poderia se reeleger, mas porque ele, Geraldo Alckmin, já se reelegeu uma vez, em 1998, vice-governador, não podendo, agora, concorrer para um terceiro período de mandato no cargo e nas funções de governador.
Vice-Governador também é Governador, diria o Conselheiro Acácio. Seja porque é o substituto e sucessor, certo e direto, do governador titular; seja porque ele, o vice, é obrigatoriamente eleito, juntamente com o titular, em chapa única, para exercer o governo em substituição temporária ou em eventual sucessão do titular que, por alguma razão, não possa terminar o mandato que, por isso mesmo, é duplo no sentido de que, na mesma eleição, concorrem duplas de candidatos para o exercício, individual e exclusivo, das funções de governo e de administração pública.
Desconsiderar esse fato – como quando se sustenta que o Governador Alckmin pode concorrer à eleição de governador, depois de se eleger duas vezes seguidas como "vice", porque ele nunca antes teria concorrido às eleições para esse cargo – é negar nossa tradição presidencialista, atropelando as normas constitucionais e legais que regem o cargo dos "vices", cuja função é, exatamente, substituir o titular nos impedimentos e sucedê-lo, nos casos de vacância, para todo o tempo restante de mandato.
Um dos equívocos de raciocínio a que o TSE foi levado, ao decidir a referida Consulta nº 689, pelo primeiro dos fundamentos do voto-condutor (O que a Constituição Federal pretende proibir é que no Poder Executivo uma mesma pessoa permaneça três mandatos no mesmo cargo. Daí porque se restringiu a reeleição a um único período subseqüente.), decorreu exatamente desse pressuposto, falso, de que haveria diferença essencial entre os cargos executivos de titular e de vice. A diferença, no caso, é apenas de precedência temporal na função de exercício do poder.
Por outro lado, não há, mesmo, nada de mais e é plenamente justificável que um vice pretenda ocupar o cargo de titular. Mas, para tanto, se já foi eleito uma primeira vez como vice, ele deverá concorrer subseqüentemente, na reeleição, como titular, podendo, eventualmente, o seu primeiro titular concorrer como vice, se já não for um reeleito naquele cargo.
Aceitando a reeleição como vice, na forma do regramento jurídico em vigor sucedendo, ou não, o titular com quem foi eleito, ele estará certamente impedido de concorrer à eleição, subseqüente, para os mesmos cargos e funções, de titular ou de vice, a menos que se altere, outra vez, a regra do §5º do art. 14 da CR.
E foi isso, exatamente, o que ocorreu com o Doutor Geraldo Alckmin, ora impugnado. Quando ele, em 1998, vice-governador eleito em 1994, resolveu concorrer, novamente, como vice da chapa do Governador Mário Covas, que também concorria à reeleição, selou sua sorte para as eleições de 2002, porque sabia, ou deveria saber, que não poderia concorrer para um terceiro subseqüente período de mandato, no Executivo paulista, viesse ou não a substituir ou a suceder o titular Mário Covas nesse segundo mandato.
De todo modo, o outro equívoco de raciocínio que se vislumbra no voto-condutor da Resolução nº 20.889 do TSE, que certamente decorreu da forma abstrata e pouco precisa com que se enunciou à indagação submetida à Consulta da Corte, também não beneficia o Doutor Geraldo Alckmin.
Uma coisa é interpretar estritamente, sem extensão de alcance e conteúdo, as regras que delimitam as inelegibilidades.
Outra coisa é flexibilizar, transgredindo, limites fixados objetivamente no texto constitucional.
O §5º do art. 14 da Constituição da República, na redação da EC nº 16/97, limitou a reeleição para os cargos do Poder Executivo a dois períodos subseqüentes, vedando um terceiro mandato sucessivo e, assim, garantiu efetiva alternância no exercício do poder.
Ao mesmo tempo em que inscreveu essa limitação temporal objetiva, o legislador constituinte derivado criou e garantiu o direito à reeleição, até então inexistente, não apenas para os titulares dos cargos de Presidente da República, de Governador de Estado ou do Distrito Federal e de Prefeitos, mas também para quem os houver sucedido ou substituído no curso dos respectivos mandatos, vale dizer, os vices que com os titulares foram eleitos em chapa única, e também os substitutos/sucessores não-eleitos (Presidentes das casas legislativas e de alguns Tribunais).
Em outras palavras, tem direito à reeleição (recondução para o exercício do mesmo cargo), limitada a dois períodos de mandato subseqüentes, quem, por eleição ou por substituição/sucessão dos eleitos, exerceu as funções correspondentes aos cargos de chefe do Poder Executivo.
Afirmar, pois, que um vice-reeleito, sucessor de um falecido titular reeleito, está proibido de concorrer a um terceiro período subseqüente, como titular ou vice, não é, "data venia", interpretar extensivamente uma norma restritiva de direito, mesmo que se considere que ele, o vice, nunca tenha sido eleito para o cargo titular e que, portanto, para ele, não estará havendo reeleição, porque antes fora eleito, duas vezes, para o diferente cargo de "vice".
Por outro lado, afirmar que um vice-reeleito (dois mandatos sucessivos de vice) possa concorrer, subseqüentemente, a um terceiro mandato como titular, porque o cargo de vice, substituindo ou sucedendo o titular, não é tão relevante quanto o do titular, é afrontar o limite temporal objetivo estabelecido na norma constitucional, que veda expressamente um terceiro período de mandato consecutivo para quem já se elegeu duas vezes como titular, para quem já se elegeu duas vezes como vice, ou para quem já exerceu, em dois períodos subseqüentes, sem ter sido eleito titular ou vice desses cargos, a substituição ou a sucessão nessas funções.
Vale ressaltar, mais uma vez, que dar o efetivo sentido à norma constitucional não significa, de forma alguma, interpretar extensivamente uma regra restritiva. O STF (RE 158.564 – AL – 1ª. T. – Rel. Min. Celso de Mello – DJU 30.4.1993), antes da emenda da reeleição, já teve a oportunidade de confirmar esta afirmação:
"A vedação para que o Prefeito venha a concorrer, no pleito seguinte, ao cargo de Vice-Prefeito do mesmo Município está contida na regra (art. 14, § 5º, da CF/88) que considera inelegível para o mesmo cargo, no período subseqüente. Tal afirmativa é feita sem qualquer ofensa ao critério que recomenda a interpretação estrita da regra restritiva de direitos."
E assim o fez, exatamente em razão do outro argumento já exposto – da estrita vinculação do cargo de vice com o do titular -, conforme podemos observar na seqüência desta decisão:
"Como se sabe, a atribuição ordinária do cargo de Vice-Prefeito é exclusivamente a de substituir o Prefeito Municipal, em suas faltas e impedimentos. Tal circunstância revela a absoluta relação de dependência do cargo de Vice-Prefeito ao de Prefeito Municipal. Trata-se, portanto, de cargo que, pela sua natureza, coloca o seu titular na condição de potencial exercente da Chefia do Executivo Municipal."
6. O CASO PAULISTA NOVAMENTE ANALISADO
A situação do caso paulista deve ser analisada na seguinte seqüência, para se atender o comando constitucional que inaugurou em nossa atual Carta Magna o direito à reeleição: o vice (Geraldo Alckmin) ao substituir o titular (Mário Covas), no primeiro mandato (1995/1998), teve aberta duas alternativas – candidatar-se ao cargo de titular (por ter substituído o titular no curso do mandato) ou recandidatar-se ao cargo de vice, segundo depreende-se da regra contida no § 5º do artigo 14 da CF, que dispõe:
"O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente."
Neste momento (eleições de 1998), o impugnado Geraldo Alckmin, optou por candidatar-se novamente ao cargo de vice, na chapa do também candidato à reeleição Mário Covas.
Reeleito ao cargo de vice, nestas eleições de 1998 e, no curso do mandato, substituído por diversas oportunidades o titular e ainda, após o falecimento do Governador Mário Covas, vindo a sucedê-lo; o questionamento que surge é: poderá o impugnado Geraldo Alckmin tentar assumir o governo do Estado de São Paulo pela terceira vez consecutiva?
Uma análise rápida e prematura seria a de que Geraldo Alckmin poderia se reeleger ao cargo de titular do executivo paulista nestas eleições de 2002, pois, afirmariam os precipitados, se ele nunca foi eleito governador, tendo sucedido o Governador no último mandato, poderia agora se valer da regra da reeleição contida na Constituição da República, afinal no segundo mandato ele foi reeleito vice e não governador.
A falácia desta afirmação pode ser verificada pela falta, ou esquecimento, da análise de toda a situação do impugnado, principalmente de seu mandato anterior (o de 1995/1998 em que Geraldo Alckmin se elegeu, pela primeira vez, vice-governador), como acima visto.
Some-se a isso o fato de que, a reeleição (pelo permissivo constitucional) não se dá necessariamente pela segunda eleição de uma pessoa ao mesmo cargo, pois a regra autoriza uma "reeleição" ficta, através da eleição daqueles que substituíram ou sucederam o titular durante o mandato.
Assim, será realmente que o impugnado Geraldo Alckmin somente agora irá se valer da permissão constitucional extraordinária da reeleição?
A questão é que o impugnado Geraldo Alckmin ao candidatar-se ao cargo de vice-governador nas eleições de 1998 já se utilizou da possibilidade conferida chefes do executivo (titular e vice) de se reelegerem. Novamente deve ser ressaltado, o impugnado poderia, em 1998, pela regra da reeleição, ter sido candidato tanto ao cargo de vice-governador como ao cargo de governador. Optou por se reeleger vice-governador.
Neste ponto é importante concluir que a mesma regra que o autorizou a ser reeleito vice-governador (nas eleições de 1998) não pode e não deve autorizá-lo a tentar ser reeleito governador nestas eleições, pois a constituição é expressa ao determinar que a regra da reeleição somente pode ser aplicada "para um único período subseqüente". E o que o impugnado busca é utilizá-la por dois períodos subseqüentes!!!!!!
Não se trata de "criar" uma hipótese de inelegibilidade! Muito pelo contrário, trata-se apenas de não ferir a regra da Constituição que, ao criar a reeleição, limitou-a.
A oportunidade de lançar-se candidato ao cargo de Governador por ter substituído ou mesmo sucedido o titular já lhe foi assegurada em 1998, quando, por diversas oportunidades substituiu o então governador Mário Covas. Agora não pode pleitear este direito pela segunda vez consecutiva, sob pena de ir contra a expressa regra constitucional que determina que esta regra somente se aplica "para um único período subseqüente". O que pretende a Constituição não lhe assegura!
Apesar da possibilidade dos vices se reelegerem não estar claramente prevista no § 5º do art. 14 da CF, a interpretação que a autorizou entendeu que a chapa (titular e vice) pode ser reeleita, mas não há interpretação que sustente que o vice possa se utilizar por duas vezes consecutivas da regra da reeleição. Exatamente por que a Constituição, para evitar a perpetuação no poder, determina que a continuidade será de apenas e tão somente de um único período subseqüente.
Qualquer outra interpretação dos fatos, frente ao comando constitucional da reeleição, onde não seja verificada a total impossibilidade do impugnado ser candidato ao cargo de Governador nestas eleições de 2002, deve ser considerada uma criação que claramente afronta o parágrafo 5º, do artigo 14, da CF, que expressamente determinou que a regra da reeleição se aplicaria apenas "para um único período subseqüente".
Não se trata, repita-se, de criar uma nova hipótese de inelegibilidade, mas sim de dar a efetiva interpretação ao comando constitucional que ao criar a reeleição condicionou-a, impreterivelmente, a "um único período subseqüente".
Esta interpretação é a única que atende efetivamente o comando constitucional e a única que se adequa aos os outros métodos de interpretação do direito. Vejamos.
Primeiramente é importante ressaltar, mais uma vez, o que vem a ser e quais são as funções do cargo de vice (Governador, Presidente ou Prefeito).
O vice possui uma "íntima vinculação aos correspondentes titulares da Chefia do poder Executivo" (7), primeiramente por suas funções, mas também por sua forma de eleição que se dá em chapa única e indivisível, o vice é, além disso, impreterível para o registro da chapa.
No que se refere a suas funções, a sua típica, "além daquela de suceder ao Chefe do Poder Executivo no caso de vaga, realiza-se no ato de substituí-lo, em caráter temporário, nas hipóteses de impedimento, afirmando-se, ainda, que essas funções típicas ou próprias do cargo de Vice-Prefeito correspondem às atribuições ordinárias para cujo exercício foi ele instituído" (8). Assim, a "atribuição ordinária do cargo de Vice-Prefeito é exclusivamente a de substituir o Prefeito Municipal em suas faltas e impedimentos" (9). Como a de Vice-Governador é assumir o cargo de Governador nas faltas e impedimentos deste.
A interpretação das normas deve sempre seguir um raciocínio jurídico que autorize a conclusão chegada. No presente caso, a conclusão de que Geraldo Alckmin não pode ser candidato é facilmente verificada.
Um dos métodos de interpretação e principalmente de análise de preposições jurídicas, é a utilização do argumento a fortiori, tanto na forma maiori ad minus que se manifesta no famoso brocardo "quem pode o mais, pode o menos", ou na forma a minori ad maius, que nada mais é do que o não menos famoso brocardo "quem não pode o menos, não pode o mais" (10).
Uma situação que não traz qualquer dúvida é a de que o impugnado Geraldo Alckmin não pode, de forma alguma, candidatar-se ao cargo de Vice-Governador (pela inequívoca segunda reeleição seguida).
Ora, se o impugnado não pode sair candidato ao cargo de Vice-Governador (que, como visto, tem como função típica substituir ou mesmo suceder o Governador em seus impedimentos e faltas), como se afirmar ou sustentar que o mesmo possa sair candidato ao cargo de Governador?
Se não pode o menos – ser candidato a Vice-Governador (que tem como função principal assumir o ocasionalmente o cargo de Governador), não pode o mais – ser candidato ao próprio cargo de Governador!
Interpretar o texto Constitucional de forma a possibilitar a candidatura do impugnado levaria a uma conclusão de que, apesar de não poder assumir em certas oportunidades o cargo de Governador (função básica do Vice-Governador), poderia assumir por quatro anos esta função!
É importante lembrar que a validade da utilização deste argumento (a fortiori) foi endossada pelo Min. Sepúlveda Pertence quando da análise da própria Consulta nº 689. Endossada, diga-se, porém não utilizada no caso. Pois, caso tivesse sido aplicada à hipótese, o Ilustre Ministro teria chegado à mesma conclusão exposta na presente.
Por outro lado, para uma melhor análise desse novo regramento constitucional, é importante verificar-se a intenção do constituinte derivado ao estabelecer a regra da reeleição.
Ao romper com nossa tradição que impossibilitava a reeleição dos chefes do executivo, o legislador não deu liberdade total para que os políticos se reelegessem por períodos indetermináveis, não autorizaram o continuísmo, não autorizaram a perpetuação no poder ao limitarem, de forma expressa e clara, a reeleição a "um único período subseqüente".
Ora, como se interpretar a emenda da reeleição a ponto de se autorizar que uma pessoa que assumiu no primeiro mandato, por diversas ocasiões, a função de Governador, em um segundo mandato também assumiu a função de Governador em várias ocasiões, vindo a inclusive suceder o Governador (em razão de seu falecimento), poder ser candidato a um terceiro mandato, se, apesar da CF autorizar dois mandatos consecutivos, veda nitidamente um terceiro, ou seja, a perpetuação no poder??
Como interpretar a Constituição a ponto de se autorizar que alguém se mantenha no poder por 12 anos consecutivos, se a própria intenção do legislador – expressamente positivada no texto da emenda da reeleição – foi evitar a perpetuação no poder?
Esta conclusão é inadmissível no mundo jurídico!! E, as regras de interpretação jurídica, não permitem esta conclusão. A análise da situação pelo argumento apagógico não admite uma conclusão pela qual o impugnado possa ser candidato ao cargo de Governador, pois, segundo esta regra, se supõe que o legislador é sensato e que jamais poderia ter admitido, ao criar a norma, uma interpretação da lei que conduzisse a conseqüências ilógicas ou absurdas (11), como as acima verificadas. Ora, se o próprio legislador limitou a no máximo dois mandatos a permanência no poder, como se admitir uma interpretação que autorize três mandatos consecutivos?
Por esta razão a situação ora analisada, diferentemente da forma respondida pelo E. TSE na Consulta nº 689 – DF, não pode simplesmente ignorar a situação do primeiro mandato do pretenso candidato a assumir o cargo de Governador pela terceira vez consecutiva.
Assim, por qualquer análise que se faça, a única interpretação autorizada é a de que o impugnado não pode ser candidato ao cargo de Governador do Estado nas eleições de 2002.
Admitir, ante toda a dificuldade interpretativa que a Emenda Constitucional nº 16 trouxe, com a introdução da possibilidade, anteriormente vedada, de uma reeleição restrita para os cargos do Executivo em nosso ordenamento jurídico, que o vice-governador reeleito, sucessor do titular, também reeleito, mas falecido no curso do segundo mandato, possa concorrer, como titular, para um terceiro período de mandato consecutivo, sem poder concorrer, para esse mesmo terceiro período, como vice-governador, é, "data venia", despropositado e injurídico (quem não pode o menos, não deve poder o mais...), além de inconstitucional, relembrando-se que a norma em questão admite a reeleição (recondução para o mesmo cargo) para os cargos do Executivo, em caráter excepcional, por um único período subseqüente, vedando, definitivamente, a possibilidade de um terceiro mandato consecutivo tanto para aqueles reeleitos-titulares da chefia do Poder, como para quem os houver sucedido ou substituído no curso dos dois mandatos, como os vices reeleitos ou como os substitutos não-eleitos.