A ação planejada e transparente, pressuposto da responsabilidade estatal diante da formulação de uma política pública, tem por finalidade dar maior credibilidade e inteligibilidade ao posicionamento adotado pelo governo dirigente. Dentro desse cenário, a responsabilidade social e responsabilidade fiscal passam a ser premissas fundamentais para o que se convencionou a chamar de ação governamental.

Nesse sentido, se um projeto de assistência social é criado pelo governo para atender uma região onde essa assistência não era prestada à população, tem-se inquestionavelmente uma ação governamental cuja fundamentação está pautada na responsabilidade social em gerir uma política de inserção social e na responsabilidade fiscal para manter o equilíbrio das contas públicas. Esse mesmo fundamento pode ser estendido ao Programa Universidade para Todos (Prouni), criado pelo Governo Federal em 2004 e institucionalizado pela Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005.

Quando se analisa o quadro da responsabilidade social e fiscal na perspectiva do ensino superior no Brasil, verifica-se a necessidade de se refletir sobre alguns fatores contemporâneos importantes, como a institucionalização do mercado da educação superior, a transferência das responsabilidades estatais para o mercado, o fortalecimento da livre iniciativa e a hegemonia de políticas educacionais de corte neoliberal.

Embora a temática sobre responsabilidade social das instituições de ensino superior tenha se destacado a partir da expansão da ideologia do que se convencionou a chamar de Terceiro Setor e suas interfaces com o setor empresarial, ela ganhou mais uma conotação político-ideológica com a instituição do Prouni, pois o programa se constitui em um esforço legítimo na direção da democratização do acesso à educação superior. Ideologicamente, o Prouni tem a sua responsabilidade social atrelada à defesa de ideais humanísticos, com base em princípios e valores como fraternidade, solidariedade, dignidade da pessoa, bem comum, eqüidade social e respeito à diversidade.

A exemplo da função social das entidades educacionais filantrópicas, que precisaram superar o enfoque do investimento social (como despesa extra) para entenderem a si mesmas em função do novo paradigma da responsabilidade social, o Prouni traça uma perspectiva da inserção social por intermédio da inserção educacional. Por essa razão, o Prouni, como vetor de responsabilidade social, traz uma proposta que envolve conceitualização, princípios, valores e novas ferramentas de gestão universitária, com o intuito de observar, avaliar e realizar uma ação corretiva, qual seja: sanar o problema ligado ao acesso da pessoa carente ao ensino superior.

É clarividente que em meio ao discurso da responsabilidade social da instituição privada de ensino superior, sobretudo àquela que aderiu ao Prouni, está o conjunto de práticas de organização integradoras de sua estratégia corporativa e que tem como finalidade gerar benefícios para a sua atividade empresarial. Nesse caso, aderir ao Prouni não significa, para uma instituição de ensino superior, abarcar apenas os princípios de responsabilidade social que envolvem o programa, mas também prevalecer-se dos benefícios fiscais concedido pelo Estado.

É cediço que os benefícios fiscais do Prouni para uma instituição de educação sem fins lucrativos (não filantrópica) são relativos e os benefícios fiscais para uma entidade educacional beneficente de assistência social (ou entidade educacional filantrópica) são diminutos. Nesse sentido, o Prouni é uma política pública que foi estabelecida estritamente para as instituições privadas de ensino superior com finalidade lucrativa, que aproveitariam melhor todos os tributos concedidos em isenção.

Dentro de tal perspectiva, a ação governamental, que até então estava atrelada aos fundamentos epistemológicos do Prouni e sua evidente responsabilidade social, passa a considerar sobremaneira os pressupostos da responsabilidade na gestão fiscal, tendo por finalidade prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Ao respeitar os ditames de responsabilidade fiscal, o Estado está evitando e prevenindo os efeitos nocivos do mau uso do orçamento e das políticas fiscais.

Como se sabe, o Prouni assume a natureza jurídica de gasto tributário, pois se constitui legalmente como incentivo fiscal, no entanto, também assume a concepção de gasto direto enquanto não vislumbre a previsão para a compensação dos benefícios fiscais concedidos, o que incide numa espécie de burla ao processo orçamentário. Esse fato é facilmente comprovado na medida em que o próprio MEC, por intermédio de propaganda institucional do Prouni, cria parâmetros para se resguardar de argumentos que visem esclarecer a burla ao processo orçamentário e a desobediência à Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000). A propaganda do MEC esclarece:

Quando o ProUni foi instituído, o Ministério da Educação estimou que a União deixaria de arrecadar R$ 197 milhões. De acordo com este cálculo, a verba seria revertida em bolsas de estudo a um custo 80% mais barato que o do Financiamento Estudantil (Fies), outro programa de inclusão no ensino superior do MEC. Ou seja, cada vaga representaria 20% do valor de uma vaga no Fies.

...

Transparência

Antes do ProUni, 85% do sistema privado de educação já tinha isenção de impostos. Com o programa, o processo ocorre de forma mais transparente, já que a renúncia fiscal é transformada automaticamente em vagas. Conforme estabelece a Constituição de 1988, as instituições filantrópicas devem aplicar anualmente pelo menos 20% da receita bruta em bolsas de estudo e assistência social de programas extracurriculares. [01]

O Ministério da Educação faz a ilação de que o Prouni seria menos custoso do que o Financiamento Estudantil (Fies), como se os dois programas não co-existissem, sendo evidente que o Fies é um gasto direto do Estado e o Prouni deveria ser uma isenção fiscal, com previsão para a compensação dentro do orçamento, o que não existe. É cediço, conforme o art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, que o equilíbrio das contas públicas será atingido mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas. O Prouni simplesmente não apresenta metas de compensação e resultados entre receitas e despesas, nem mesmo o valor da renúncia fiscal, o que o torna outro gasto direto do Estado. Essa afirmação é comprovada quando o MEC, no segundo parágrafo da propaganda relativa ao Prouni, conclui que a renúncia fiscal é transformada automaticamente em vaga, ou seja, seria como se o Governo pagasse diretamente pelas vagas em instituições privadas de ensino superior.

Não se trata de polemizar o Prouni em virtude de conceitos financeiro-contábeis, mas de esclarecer que os incentivos fiscais deste programa apresentam um viés ideológico em direção do planejamento privado e de uma política não intervencionista do Estado. Por tal razão, na medida em que as decisões de alocação de recursos passam a ser da instituição privada de ensino superior e não do Governo, surge a ilusão de que as despesas advêm do setor privado que está "investindo" e não do setor público, o que, é cediço, constitui uma falácia, posto que o efeito fiscal dos incentivos fiscais concedidos pelo Prouni são os mesmos de uma despesa direta.

Nesse âmbito, emergem os questionamentos feitos anteriormente: é vantagem ou não para o governo confiar a essas instituições de ensino superior a administração desses recursos? Já que o Governo está fazendo um gasto direto em ensino superior, não haveria alternativas mais viáveis? O Governo está gastando mais com a renúncia de receitas do que se prestasse outro tipo de assistência por intermédio de uma política pública análoga? Quais os limites a serem estabelecidos em virtude dessa política pública extrafiscal concebida mediante a renúncia de receitas?

Os questionamentos em pauta não têm a faculdade de diminuir a importância do Prouni no cenário da educação superior nacional em virtude de conceitos técnicos, muito pelo contrário, eis que todo recurso alocado em educação no Brasil não deveria ser considerado despesa, mas investimento direto no desenvolvimento nacional. O que é inadmissível é expropriar do cidadão brasileiro o direito de saber onde estão sendo alocados os recursos advindos dos tributos que paga todo mês. São inconcebíveis os vetustos argumentos ‘político-eleitoreiros’ sobre os quais se fundamenta um programa educacional tão importante, sobretudo porque será arcado por todos os cidadãos.

A par desses embasamentos, pode-se inferir que o apelo de responsabilidade social que envolve o Prouni é muito contundente, mormente porque é legítimo o apelo social que abarca a democratização do acesso ao ensino superior à camada marginalizada da sociedade. É perfeitamente compreensível o fundamento de que o aumento da oferta de vagas em instituições de ensino superior, as quais seriam destinadas às pessoas mais carentes, se constitui garantia de oportunidade igual para todos, o que seria indicativo de responsabilidade social.

Por outro lado, a responsabilidade social do Prouni não pode se sobressair a outras responsabilidades por intermédio de fundamentos em si mesmos, uma vez que a ação governamental tem a obrigação de ser pautada na responsabilidade da gestão da coisa pública. O Prouni, como política pública extrafiscal, não pode ter apenas a vertente social como fundamento, pois caso contrário estar-se-ia diante de uma política assistencialista pura, sem levar em conta outros paradigmas sociais que mereciam atenção governamental.

Faz parte do conceito de responsabilidade da gestão fiscal, conforme preconiza Márcio Novaes CAVALCANTI, "a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receitas. Segundo essa definição, o equilíbrio das contas públicas deve ser mantido mediante a obediência de condições e os limites da equação arrecadação/despesas, e o endividamento obedece a restrições para que não surjam efeitos nocivos como o do transbordamento, o que afasta a ocorrência de crises sistêmicas." [02]

Para fundamentar qualquer teoria socioeconômica aplicada, como no caso do Prouni, urge analisar a importância do princípio do bem comum e do interesse público, o que incide na eterna dialética entre indivíduo e coletividade, entre utilitarismo e valores. Nesse sentido, toda a atividade estatal deve ser orientada para esse objetivo, que não é um objetivo meramente formal ou demasiadamente genérico, sem conteúdo determinado, mas um objetivo claro, decorrente da natureza prática das coisas em relação ao convívio social.

Por tal razão, quando se analisa uma política pública extrafiscal, observa-se que a responsabilidade social deve sempre andar de mãos dadas com a responsabilidade fiscal, pois a violação desta implica na violação da responsabilidade social na aplicação de recursos em outros programas sociais de igual envergadura. Portanto, a responsabilidade social e a responsabilidade fiscal, como vertentes analíticas do Prouni, devem ser sempre convergentes ao bem comum. Trata-se da arte de mover as vontades, a destreza da resolução, pois o bem próprio não está alheio ao bem dos demais.

É cediço que a atribuição de promover o bem comum cabe ao Estado, por meio de uma atuação voltada às aspirações sociais, dentre elas o dever de dirimir eventuais conflitos emanados pela própria autoridade governamental em face dos interesses públicos, a exemplo do conflito: responsabilidade social versus responsabilidade fiscal. Esses interesses públicos, hodiernamente, foram diversificados e ampliados em virtude do bem comum da sociedade, como na noção de interesse público, privado, coletivo, individual, homogêneo e difuso.


Bibliografia

BALEEIRO, Aliomar. Introdução à ciência das finanças. 14. ed., atualizada por Flávio Bauer Novelli, Rio de Janeiro: Editora Forense, 1995.

CAVALCANTI, Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 87.

Ministério da Educação (MEC). www.mec.gov.br.

SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Hacienda y derecho. v.1, "Introducción al derecho financeiro de nuestro tiempo". Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1962.


Notas

01.Disponívelem:http://portal.mec.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=4492&FlagNoticias=1&Itemid=4635, Portal do Ministério da Educação (MEC). Acesso em: 02 de set. 2006.

02. CAVALCANTI, Márcio Novaes. Fundamentos da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 87.


Autor

  • Daniel Cavalcante Silva

    Advogado e sócio do escritório Covac Sociedade de Advogados (São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília). Mestre em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília (UniCEUB). MBA em Direito e Política Tributária pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Experiência na área de Direito Tributário e Educacional, com ênfase na área de advocacia empresarial. Membro da Associação Internacional de Jovens Advogados. Vários artigos publicados no país e no exterior. Autor do Livro “O Direito do Advogado em 3D” e "Compliance como boa prática de gestão no ensino superior privado". Membro do Grupo de Estudos e Pesquisas intitulado: Finanças Públicas no Estado Contemporâneo (GRUFIC). Membro da Comissão do Terceiro Setor da OAB/DF. Professor de Direito Tributário. Laureado com o Prêmio Evandro Lins e Silva, concedido pela Escola Nacional de Advocacia do Conselho Federal da OAB. Indicado como um dos “dez advogados mais admirados no setor de educação, Revista Análise Advocacia 500, 2012 e 2015”. Diversos títulos e prêmios obtidos no país e no exterior.

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SILVA, Daniel Cavalcante. Responsabilidade social versus responsabilidade fiscal: duas vertentes do PROUNI. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1451, 22 jun. 2007. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/10054>. Acesso em: 15 dez. 2018.

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