1. Introdução
A prescrição da força executiva de CDA oriunda de aplicação de multa administrativa tem ensejado numerosos debates em sede doutrinária e jurisprudencial. Sustenta uma vertente que o prazo é de cinco anos, pois a obrigação tem vínculo de natureza administrativa, portanto, regida pelas normas de Direito Público. 1 2
Outra vertente, voltada para o procedimento adotado para exigir a obrigação, defende a aplicação das normas contidas no Código Tributário Nacional 3. A argumentação se dá fundada no fato de que a cobrança da supramencionada multa é feita pela via da ação de execução fiscal 4.
Existe, ainda, terceira vertente que entende como aplicável a disciplina contida no Código Civil Brasileiro 5, porque a obrigação é de natureza pessoal.
O objetivo do presente estudo, em seu plano geral, é identificar o posicionamento das vertentes que se formaram sobre o tema. O objetivo específico é identificar qual vertente tem o entendimento predominante, ou se a matéria ainda não está pacificada. Por fim, o que se deseja é encontrar resposta para a intrigante indagação: afinal, qual o regime jurídico que disciplina a prescrição de CDA advinda de aplicação de multa administrativa?
2. A legislação que interessa ao estudo
Em sede de Direito Público, os dispositivos invocados pela vertente que sustenta a aplicabilidade da legislação de Direito Administrativo são os artigos 1º do Decreto 20.910/32 e 1º da Lei 9873/99, que têm a seguinte dicção, respectivamente:
Art. 1º - As dividas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
No campo do Direito Tributário, a corrente que sustenta a aplicabilidade do Código Tributário Nacional, invoca o artigo 174, que tem a seguinte redação:
Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.
Em sede de Direito Civil, os dispositivos deduzidos pela teoria favorável à sua aplicabilidade fundamentam-se no artigo 177 do Código Civil de 1916, e 205, caput, do Código Civil atual, que têm as seguintes redações, respectivamente:
Art. 177. As ações pessoais prescrevem, ordinariamente, em 20 (vinte) anos, as reais em 10 (dez), entre presentes, e entre ausentes em 15 (quinze), contados da data em que poderiam ser propostas.
Art. 205. A prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor.
III. O posicionamento da doutrina
A doutrina entende como impossível a submissão da matéria ao comando do Código Civil Brasileiro, como se constata do posicionamento de Fabiane Louise Taytie:
"Diante disso, impossível cogitar a submissão da multa administrativa ao prazo prescricional contido no Código Civil, aplicável às multas contratuais, provenientes de contratos firmados entre particulares e poder público, que são regidos pelo princípio da autonomia de vontades. Isso seria estabelecer um verdadeiro hibridismo conceitual. Ora, se a cobrança da multa administrativa é regida pelo instituto de Direito Público, não se pode conceber que a sua prescrição seja regida pelo Direito Privado". 6
Entende, ainda, a supramencionada doutrinadora que, para o deslinde da questão, a norma aplicável é aquela disciplinada pelo Código Tributário Nacional:
"Tal como os tributos, a multa administrativa também resulta de lei, possuindo natureza compulsória, devendo ser cobrada segundo o mesmo procedimento previsto para cobrança de tributos, não podendo ser dispensada, a exemplo daqueles, sem expressa previsão legal.
Portanto, a multa administrativa, desde a sua imposição até final cobrança, submete-se aos princípios de direito público, e como tal está sujeita à prescrição qüinqüenal prevista no art. 174. do CTN".7
Com relação à inaplicabilidade do Código Civil Brasileiro, o posicionamento de Luís Roberto Barroso:
"Demonstrada, portanto, a impropriedade da aplicação analógica do Código Civil à espécie, verifica-se que o direito administrativo adotou como regra, desde sempre, o prazo máximo de prescrição de 5 (cinco) anos, tanto em favor da Administração, como contra ela. É a constatação inevitável que se extrai do exame: (i) da legislação administrativa, (ii) da doutrina, (iii) da jurisprudência e (iv) do comportamento da própria Administração. Acompanhe-se a demonstração do argumento, começando por exemplos legislativos:
a) Código Tributário Nacional:
- art. 174: prazo prescricional de 5 anos para cobrança de créditotributário;
- art. 173: prazo decadencial de 5 anos para constituição do crédito tributário;
- art. 168: prazo prescricional de 5 anos para ação de restituição de indébito.
b) Lei nº 8.884/94 (Lei do CADE), art. 28: infrações da ordemeconômica prescrevem em 5 anos.
c) Decreto nº 20.910/32: prazo prescricional de 5 anos contra a Fazenda Pública.
d) Lei nº 8.112/90, art. 142: ação disciplinar contra funcionário público prescreve, no máximo, em 5 anos (no mesmo sentido dispunha a Lei nº 1.711/52, antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União).
Também os prazos prescricionais para punição disciplinar previstos nas Leis Complementares nºs 75/93 e 80/94 (Ministério Público Federal e Defensoria Pública) nunca são superiores a 5 anos.
e) Lei nº 8.429/92, art. 23: atos de improbidade administrativa prescrevem, no máximo, em 5 anos.
f) Lei nº 6.838/80, art. 1º: infrações disciplinares de profissionais liberais prescrevem em 5 anos. Também a Lei nº 8.906/94 (Estatuto da OAB), art. 43, prevê o prazo prescricional máximo de 5 anos para punição" 8
4. O posicionamento da jurisprudência
A jurisprudência sobre o tema, de igual modo, descarta a aplicação do Código Civil. São numerosos os precedentes reconhecendo a aplicação ao caso das regras de Direito Administrativo. Em alguns julgados o posicionamento se direciona para a aplicabilidade das referidas normas e, invocando o princípio da simetria, afastam a possibilidade de aplicação do Código Civil e do Código Tributário.
Nessa linha de entendimento, precedente da relatoria do Ministro Teori Albino Zavascki, com a seguinte ementa:
"RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. ART. 1º DA LEI 9.873/99. PRAZO QÜINQÜENAL. INAPLICABILIDADE DO PRAZO VINTENÁRIO PREVISTO NO CÓDIGO CIVIL.
1. A Administração Pública, no exercício do ius imperii, não se subsume ao regime de Direito Privado.
2. Ressoa inequívoco que a inflição de sanção ao meio ambiente é matéria de cunho administrativo versando direito público indisponível, afastando por completo a aplicação do Código Civil a essas relações não encartadas no ius gestionis.
3. A sanção administrativa é consectário do Poder de Polícia regulado por normas administrativas. A aplicação principiológica da isonomia, por si só, impõe a incidência recíproca do prazo do Decreto 20.910/32 nas pretensões deduzidas em face da Fazenda e desta em face do administrado.
4. Deveras, e ainda que assim não fosse, no afã de minudenciar a questão, a Lei Federal 9.873/99 que versa sobre o exercício da ação punitiva pela Administração Federal colocou uma pá de cal sobre a questão assentando em seu art. 1º caput: "Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado."
5. A possibilidade de a Administração Pública impor sanções em prazo vintenário, previsto no Código Civil, e o administrado ter a seu dispor o prazo qüinqüenal para veicular pretensão, escapa ao cânone da razoabilidade, critério norteador do atuar do administrador, máxime no campo sancionatório, onde essa vertente é lindeira à questão da legalidade.
6. Outrossim, as prescrições administrativas em geral, quer das ações judiciais tipicamente administrativas, quer do processo administrativo, mercê do vetusto prazo do Decreto 20.910/32, obedecem à qüinqüenalidade, regra que não deve ser afastada in casu.
7. Destarte, esse foi o entendimento esposado recentemente na 2ª Turma, no REsp 623.023/RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 14.11.2005: "PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA. 1. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil. 2. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN. 3. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria" . 9
À mesma linha filia-se a Ministra Eliana Calmon, o que se extrai de precedente de sua relatoria com a seguinte ementa:
"PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - COBRANÇA DE MULTA PELO ESTADO - PRESCRIÇÃO - RELAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO - CRÉDITO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA - INAPLICABILIDADE DO CC E DO CTN - DECRETO 20.910/32 - PRINCÍPIO DA SIMETRIA.
1. Nos termos da Súmula 211/STJ, inadmissível o recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo.
2. Se a relação que deu origem ao crédito em cobrança tem assento no Direito Público, não tem aplicação a prescrição constante do Código Civil.
3. Uma vez que a exigência dos valores cobrados a título de multa tem nascedouro num vínculo de natureza administrativa, não representando, por isso, a exigência de crédito tributário, afasta-se do tratamento da matéria a disciplina jurídica do CTN.
4. Incidência, na espécie, do Decreto 20.910/32, porque à Administração Pública, na cobrança de seus créditos, deve-se impor a mesma restrição aplicada ao administrado no que se refere às dívidas passivas daquela. Aplicação do princípio da igualdade, corolário do princípio da simetria" . 10
Em igual sentido, precedente da relatoria da Ministra Denise Arruda, com ementa nos seguintes termos:
"RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA EM RAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. PRESCRIÇÃO. OCORRÊNCIA. MANUTENÇÃO, ENTRETANTO, DO ACÓRDÃO RECORRIDO. RECURSO DESPROVIDO.
1. Trata-se de execução de multa (penalidade administrativa), não se caracterizando como tributo, o que afasta a incidência do Código Tributário Nacional. Aplica-se, isto sim, o prazo prescricional de cinco anos previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32, em atenção ao princípio da isonomia, já que é esse o prazo para os administrados exercerem o direito de ação em desfavor da Fazenda Pública.
2. Considerando-se, assim, o lapso transcorrido entre a constituição definitiva do crédito, que ocorreu com o indeferimento do recurso administrativo da empresa (1991), e a data em que esta foi citada, em 23.5.1997 - que, conforme orientação pacificada nesta Corte, é o ato capaz de interromper a prescrição (REsp 659.705/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 15.8.2005; REsp 359.630/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 23.5.2005; REsp 502.740/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 29.3.2004) -, observa-se que restou caracterizada a prescrição da pretensão executiva.
3. Não obstante tal conclusão, o acórdão recorrido deve ser mantido tendo em vista que nas razões do especial interposto, a recorrente, apontando violação de dispositivos do CTN, apenas defende a tese de que o prazo transcorrido entre 17.10.1990 (data em que foi intimada da decisão proferida no recurso administrativo) e a data em que apresentou a proposta de pagamento ao IBAMA (22.8.1991) deve ser somado ao prazo decorrido entre 18.2.1992 e 27.4.1997, para fins de contagem do prazo prescricional. Assim, não cabe a este Superior Tribunal de Justiça reformar o acórdão recorrido, aplicando entendimento que não foi defendido pela recorrente em seu recurso nobre".11
Existem, é certo, precedentes entendendo como aplicáveis as normas do Código Tributário Nacional, como se constata do julgado da relatoria da Juíza Silvia Goraieb, do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com fragmento de ementa nos seguintes termos:
"Administrativo - Embargos à execução - Multa - Portaria Super PRT n. 46/82 - Prescrição. Normas próprias à decadência e à prescrição estabelecidas no CTN-66 aplicáveis à execução fiscal para cobrança de multa por infração administrativa".12
No entanto, é predominante o entendimento da vertente que sustenta a aplicabilidade das regras de Direito Administrativo em detrimento do comando do Código Civil Brasileiro, bem como do Código Tributário Nacional.
5. Considerações finais
Constatou-se, no presente estudo, a existência de entendimentos diversos acerca do regime jurídico aplicável a prescrição de multa administrativa. Apurou-se que são predominantes os entendimentos no sentido de que não é possível a aplicação do Código Civil Brasileiro para o desate da questão. Identificou-se a existência de precedentes isolados entendendo como aplicável a regra do Código Tributário Nacional. Por fim, verificou-se que é predominante o entendimento de que devem ser aplicadas as regras de Direito Administrativo e afastados os comandos do Código Civil Brasileiro e do Código Tributário Nacional para o efeito de proclamação da prescrição da força executiva de CDA decorrente de auto de infração relativo a multa administrativa.
Notas
1. BRASIL. Lei n. 9.873, DE 23 nov. 1999. Estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, e dá outras providências. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccIVIL_03/Leis/L9873.htm>. Acesso em: 13 maio. 2007.
2. BRASIL. Decreto n. 20.910, de 06 jan. 1932. Regula a Prescrição Qüinqüenal. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto/D20910.htm>. acesso em: 13 maio. 2007.
3. BRASIL. Lei. n. 5.172, de 25 out. 1966. Dispõe sobre o sistema tributário nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 15 maio. 2007.
4. BRASIL Lei n. 6.830, de 22. de set. 1980. Dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L6830.htm>. Acesso em: 15 maio. 2007.
5. BRASIL. Lei n. 10.406, de 10 jan.2002. Institui o Código Civil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/CCIVIL/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 15 maio.2007.
6. TAYTIE, Fabiane Louise. O prazo prescricional da multa administrativa. Revista Jurídica Consulex. Brasília: Consulex, ano X, n. 229, jul.2006, p. 63.
7. Obra citada, mesma página.
8. BARROSO, . Luís Roberto. A PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA NO DIREITO BRASILEIRO ANTES E DEPOIS DA LEI Nº 9.873/99. Revista Dialogo Jurídico. Disponível em: <https://www.direitopublico.com.br/pdf_4/DIALOGO-JURIDICO-04-JULHO-2001-LUIS-R-BARROSO.pdf>. Acesso em: 16 maio. 2007.
9. STJ. Resp. REsp 751832 (SC). Relator: Min. Teori Albino Zavascki. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp? livre=REsp+e+751832&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=2>. Acesso em: 16 maio. 2007. (Negritou-se).
10. STJ. REsp 714756 (SP). Relatora: Mini. Eliana Calmon. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp? livre=prescri%E7%E3o+e+multa+e+administrativa+e+CTN&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=19>. Acesso em: 16 maio. 2007. (Negritou-se).
11. STJ. REsp 429868 (SC). Relatora: Min. Denise Arruda. Disponível em: <https://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp? livre=prescri%E7%E3o+e+multa+e+administrativa+e+CTN&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=14>. Acesso em: 16 maio. 2007.
12. TRF. 4ª Região. Relatora: Juíza Silvia Goraieb. DJ de 13.01.1999, p. 285.
