1 INTRODUÇÃO

Processo administrativo, em sentido prático, amplo, pode ser definido como o "conjunto de medidas jurídicas e materiais praticadas com certa ordem e cronologia, necessárias ao registro dos atos da Administração Pública, ao controle do comportamento dos administrados e de seus servidores, a compatibilizar, no exercício do poder de polícia, os interesses público e privado, a punir seus servidores e terceiros, a resolver controvérsias administrativas e a outorgar direitos a terceiros". [01]

Importante destacar aqui que processo não se confunde com procedimento. Procedimento "significa sucessão encadeada de atos", [02] "é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos; equivale a rito, forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo." [03] "Processo, por seu lado, implica, além do vínculo entre atos, vínculos jurídicos entre os sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades, na relação processual. Processo implica, sobretudo, atuação dos sujeitos sob prisma contraditório." [04]

O processo administrativo estabelece uma relação bilateral entre o administrado e a Administração. Porém, a Administração age como parte e como juiz ao mesmo tempo, motivo pelo qual as decisões proferidas não podem ter força de coisa julgada.

Sendo matéria administrativa, tanto União, como Estados, Distrito Federal e Municípios podem legislar sobre a matéria. Na esfera da União, tem-se no Brasil a Lei n.º 9.784/99, que estabelece as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta.

O processo administrativo deve observar alguns princípios, tais como: legalidade objetiva, oficialidade, publicidade, formalismo moderado, entre outros. O objetivo deste trabalho é tratar a respeito do princípio do formalismo moderado. Assim, inicialmente será apresentado o conceito, em seguida o embasamento legal e, em terceiro lugar, as aplicações do referido princípio. Por fim, serão colocadas as conclusões a respeito do presente trabalho.


2 PRINCÍPIO DO FORMALISMO MODERADO

2.1 CONCEITO

O princípio do formalismo moderado é também chamado, por alguns autores, de princípio do informalismo [05] ou princípio da obediência à forma e aos procedimentos [06]. Odete MEDAUAR, em relação ao termo informalismo, destaca que:

Não parece correta essa última expressão, porque dá a entender que não há ritos e formas no processo administrativo. Há ritos e formas inerentes a todo procedimento. Na verdade, o princípio do formalismo moderado [grifo do autor] consiste, em primeiro lugar, na previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo. [07]

Maria Sylvia Zanella Di PIETRO completa tal idéia, afirmando que "informalismo não significa, nesse caso, ausência de forma; o processo administrativo é formal [grifo do autor] no sentido de que deve ser reduzido a escrito e conter documentado tudo o que ocorre no seu desenvolvimento; é informal [grifo do autor] no sentido de que não está sujeito a formas rígidas." [08]

O objetivo principal do princípio do formalismo moderado é atuar em favor do administrado. Isso significa que "a Administração não poderá ater-se a rigorismos formais ao considerar as manifestações do administrado." [09] Nesse sentido, "o processo administrativo deve ser simples, despido de exigências formais excessivas, tanto mais que a defesa pode ficar a cargo do próprio administrado, nem sempre familiarizado com os meandros processuais." [10]

Portanto, observa-se que o princípio do formalismo moderado reflete o princípio da igualdade, na medida em que propicia que qualquer pessoa, mesmo com conhecimentos limitados, possa ter seus atos recebidos pela Administração Pública.

2.2 EMBASAMENTO LEGAL

O princípio do formalismo moderado encontra embasamento implícito [11] no artigo 5º, inciso II e §2º, da Constituição Federal:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

(...)

§ 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. [12]

Nesse sentido, destaca Bandeira de MELLO que:

Sendo ele [o princípio do formalismo moderado], como é, uma aplicação específica do projeto, transparente na Constituição, de valorizar a "cidadania", resulta que traz consigo o repúdio a embaraços desnecessários, obstativos da realização de quaisquer direitos ou prerrogativas que a ela correspondam. Deveras, o Texto Constitucional, como reiteradamente temos dito, lhe atribui o caráter saliente de ser um dos "fundamentos" da República Federativa do Brasil (art. 1º, II), além de proclamar que "todo o poder emana do povo" (parágrafo único do citado artigo). Seria um total contra-senso admitir-se o convívio destes preceitos com a possibilidade de serem levantados entraves ao exame substancial das postulações, alegações, arrazoados ou defesas produzidas pelo administrado, contrapondo-se-lhes requisitos ou exigências puramente formais, isto é, alheios ao cerne da questão que estivesse em causa. [13]

O formalismo moderado também transparece de forma implícita na Lei Federal n.º 9.784/99, conforme artigo 2º, parágrafo único, incisos VIII e IX, e artigo 22, parágrafos 2º e 3º:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(...)

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

(...)

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.

(...)

§ 2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade.

§ 3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo. [14]

A esse respeito, coloca PIETRO que, "na realidade, o formalismo somente deve existir quando seja necessário para atender ao interesse público e proteger os direitos dos particulares. (...) Trata-se de aplicar o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade em relação às formas." [15]

2.3 APLICAÇÕES

O princípio do formalismo moderado, como já foi colocado, dispensa uma formalidade excessiva nos processos administrativos, especialmente em relação aos atos dos particulares, para que os mesmos não venham a ser rejeitados por motivos que não prejudicariam a essência do processo, ou seja, "bastam as formalidades estritamente necessárias à obtenção da certeza jurídica e à segurança procedimental." [16]

Assim, "se alguém entra com recurso nominando-o erradamente ou serve-se de um quando o tecnicamente cabível seria outro, ou se propõe sua petição ou alegação de prova em formulação não ortodoxa, a Administração não deve mostrar-se rigorosa, mas flexível, para aceitar tais impropriedades." [17]

Nesse sentido, MEDAUAR destaca que:

Evidente que exigências decorrentes do contraditório [grifo do autor] e ampla defesa [grifo do autor], tais como prazo para alegações, notificação dos sujeitos, motivação, não podem ser consideradas "filigranas" ou formalidades dispensáveis, como por vezes é invocado ao se pretender ocultar razões pessoais subjacentes; portanto, o princípio do formalismo moderado não há de ser chamado para sanar nulidades ou para excusar o cumprimento da lei. Visa a impedir que minúcias e pormenores não essenciais afastem a compreensão da verdadeira finalidade da atuação. [18]

Diogenes GASPARINI reforça tal idéia, colocando que:

O informalismo, observe-se, não pode servir de pretexto para a existência de um processo administrativo mal-estruturado e pessimamente constituído, em que não se obedece à ordenação e à cronologia dos atos praticados. Assim, imperaria o desleixo [grifo do autor], não o informalismo [grifo do autor], no processo administrativo que se apresentasse faltando folhas, com folhas não numeradas e rubricadas, com a juntada ou desentranhamento de documentos sem o competente termo, com rasuras em suas folhas, com declarações apócrifas, com informações oferecidas por agentes incompetentes, ou anotados sem as cautelas devidas. Processo administrativo que assim se apresentasse, certamente, não asseguraria o mínimo da certeza jurídica à sua conclusão, nem garantiria a credibilidade que dele se espera. Em suma, não seria de nenhuma valia. [19]

O princípio do formalismo moderado, porém, não tem aplicação irrestrita, a qualquer tipo de processo. Deve-se fazer uma ressalva com relação aos processos que exigem uma determinada forma: se a lei impõe determinadas formalidades ou estabelece um procedimento mais rígido, tais imposições devem ser atendidas, sob pena de nulidade. O maior formalismo é necessário em processos que envolvem interesses dos particulares, e "ocorre como garantia para o particular de que as pretensões confiadas aos órgãos administrativos serão solucionadas nos termos da lei; além disso, constituem o instrumento adequado para permitir o controle administrativo pelos Poderes Legislativo e Judicial." [20]

Nesse mesmo sentido é que o formalismo moderado não se aplica aos processos concorrenciais, pois, nesse caso, o formalismo é necessário para garantir a igualdade entre os concorrentes. [21]


3 CONCLUSÃO

O princípio constitucional da igualdade pode ser aplicado em diversas áreas. Uma delas é o Direito Administrativo, mais especificamente, o processo administrativo, como se observou neste trabalho. Tal aplicação é vislumbrada por meio do princípio do formalismo moderado.

O princípio do formalismo moderado procura, acima de tudo, facilitar o acesso dos cidadãos à Administração e atua sempre em favor do administrado. Nesse sentido, busca formas simples e propõe que eventuais enganos ou falta de conhecimento dos administrados não sejam entraves à aceitação de um recurso por parte da Administração, desde que não prejudiquem a essência do processo.

Sem dúvida que há certos quesitos que não podem ser flexibilizados, como prazo para alegações, notificação dos sujeitos e motivação dos atos. Formalismo moderado não significa ausência de formalismo. Além disso, há processos que exigem formas predeterminadas e, nesse caso, tais formas devem ser seguidas, sob pena de nulidade. Também não se pode aplicar o formalismo moderado em processos concorrenciais, uma vez que isso pode prejudicar a igualdade entre os concorrentes.

O princípio do formalismo moderado, assim como qualquer outro princípio, não pode ser visto isoladamente, mas deve sempre ser sopesado com os demais princípios, tais como razoabilidade e proporcionalidade, pois somente assim se obterá a dimensão adequada de sua aplicação.


REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/> Acesso em: 18 jul. 2007.

BRASIL. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L9784.htm> Acesso em: 19 jul. 2007.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 14.ed. São Paulo: Atlas, 2002. 727 p.

GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 5.ed., rev., atual. e aum. São Paulo: Saraiva, 2000. 845 p.

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9.ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005. 509 p.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2003. 792 p.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17.ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2003. 960 p.


Notas

01 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 5.ed., rev., atual. e aum. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 760.

02 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9.ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005. p. 189.

03 PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 14.ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 506.

04 MEDAUAR, op. cit., p. 189.

05 Mello, Gasparini e Meirelles utilizam o termo "informalismo".

06 Pietro utiliza a expressão "princípio da obediência à forma e aos procedimentos".

07 MEDAUAR, op. cit., p. 199.

08 PIETRO, op. cit., p. 512.

09 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17.ed., rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 464.

10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28.ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 660.

11 MELLO, op. cit., p. 468.

12 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/> Acesso em: 18 jul. 2007.

13 MELLO, op. cit., p. 468-469.

14 BRASIL. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L9784.htm> Acesso em: 19 jul. 2007.

15 PIETRO, op. cit., p. 513.

16 MEIRELLES, op. cit., p. 659.

17 MELLO, op. cit., p. 464.

18 MEDAUAR, op. cit., p. 199.

19 GASPARINI, op. cit., p. 763-764.

20 PIETRO, op. cit., p. 512.

21 MELLO, op. cit., p. 464, 469. Este não é, entretanto, o posicionamento de Odete MEDAUAR, que coloca que: "Exemplo de formalismo exacerbado, destoante desse princípio [do formalismo moderado], encontra-se no processo licitatório, ao se inabilitar ou desclassificar participantes por lapsos em documentos não essenciais, passíveis de serem supridos ou esclarecidos em diligências; assim agindo, deixa-se em segundo plano a verdadeira finalidade do processo, que é o confronto do maior número possível de propostas com o fim de aumentar a possibilidade de celebrar contrato adequado ao interesse público." (MEDAUAR, op. cit., p. 199)


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

OLIVEIRA, Maryana Abdala de. O processo administrativo e o princípio do formalismo moderado. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1483, 24 jul. 2007. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/10191>. Acesso em: 20 jun. 2018.

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