Resumo: O Ministério Público do Trabalho é o ramo do Ministério Público da União especializado na defesa da ordem jurídico-trabalhista, buscando solucionar os problemas sociais relativos aos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos que repercutem na esfera trabalhista. Dentre as diversas áreas em que Ministério Público do Trabalho desempenha suas funções, destaca-se a atuação dessa instituição no combate ao desrespeito do ordenamento jurídico constitucional e trabalhista praticado pela Administração Pública. Nesse contexto, exsurge a importância da atuação extrajudicial do Ministério Público do Trabalho no combate às diversas fraudes perpetradas pelos agentes públicos, em especial, ao enfretamento da realização de terceirização ilícita pelo poder público. Este trabalho buscou realizar uma análise da atuação extrajudicial do Ministério Público do Trabalho, especificamente, da Procuradoria Regional da 22ª Região.
Palavras-chave: Ministério Público do Trabalho. Procuradoria Regional do Trabalho da 22ª Região. Terceirização. Administração Pública. Atuação Extrajudicial. Termo de Ajuste de Conduta.
INTRODUÇÃO
Em termos gerais, a Constituição Federal de 1988 definiu o Ministério Público como instituição permanente essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. No que concerne ao Ministério Público do Trabalho, esse é órgão especializado que atua na defesa da ordem jurídico-trabalhista, tendo importante papel na defesa dos direitos constitucionais e legais dos trabalhadores.
Dentre as diversas áreas em que Ministério Público do Trabalho desempenha suas funções, destaca-se a atuação dessa instituição no combate às contratações irregulares pela Administração Pública.
É sabido que os entes da Administração Pública podem se valer de vários meios, previstos na legislação, para a contratação de pessoal ou empresas para realizar o seu objetivo precípuo, prestação do serviço público. Dentre essas formas, é mister ressaltar: concurso público, contratação temporária e terceirização de serviços.
Com o advento da Carta Magna de 1988, no art. 37, inciso II, tornou-se obrigatória a aprovação prévia em concurso público para o preenchimento de cargos efetivos e empregos públicos na Administração Pública, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Ademais, é permitido também que a Administração Pública terceirize serviços, desde que estes estejam relacionadas à sua atividade-meio. Ou seja, os entes da Administração Pública não podem terceirizar atividades típicas estatais (como por exemplo, os serviços de segurança e fiscalização), mas apenas serviços secundários (limpeza, vigilância, dentre outros).
O não atendimento dessas regras e requisitos estabelecidos pelo ordenamento pela Administração Pública representa clara violação à ordem pública e ao regime democrático de direito, o que enseja a intervenção do Ministério Público do Trabalho no intuito de promover a observância dessas normas.
Não obstante os preceitos constitucionais e legais acima mencionados a fim de coibir as contratações irregulares na Administração Pública, na prática, são recorrentes as situações de desrespeito a esses princípios pelos entes da Administração Pública. É comum a terceirização de atividades fins e contratação temporária para suas atividades permanentes.
Nesse contexto, exsurge a importância da atuação do Ministério Público do Trabalho no combate às diversas fraudes perpetradas pela Administração Pública com clara violação às normas constitucionais e legais do ordenamento jurídico.
Surge então a indagação que será pesquisada no decorrer deste trabalho: qual a efetiva atuação do MPT, especificamente a PRT da 22ª Região, no enfrentamento a irregularidades de contratações de pessoal pela Administração Pública? Há produção de resultados concretos no intuito de coibir irregularidades por parte da Administração Pública?
Diante disso, este artigo analisou a atuação extrajudicial do Ministério Público do Trabalho, em especial a da Procuradoria Regional do Trabalho da 22ª Região, no enfrentamento às irregularidades das contratações de pessoal realizadas pela Administração Pública, especificamente, no combate à terceirização ilícita.
MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO
Com a Constituição Federal de 1988, o Ministério Público brasileiro alcançou uma nova posição no ordenamento pátrio, deixando de ser um mero órgão do Poder Executivo, para se transformar em uma Instituição permanente e essencial à promoção da Justiça, desvinculada, pois, de qualquer dos três poderes. Conforme preceitua a própria Carta Magna, no seu artigo 127, o "Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis".
No atual Estado Democrático de Direito, o Ministério Público assume a posição de defensor da sociedade, dos interesses sócias e individuais indisponíveis, transformando-se em um verdadeiro guardião dos direitos dos trabalhadores, dos idosos, do patrimônio público, do meio ambiente, entre outras atribuições.
O Ministério Público do Trabalho possui inúmeras atribuições conferidas pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei Complementar 75 de 1993, a fim de garantir que essa Instituição atue na promoção dos direitos sociais dos trabalhadores. Assim, diante das disposições dessas normas, infere-se que o Parquet possui duas formas primordiais de atuação, quais sejam: atuação judicial e atuação judicial.
A atuação judicial do Ministério Público do Trabalho é exercida perante a Justiça do Trabalho, e suas atribuições judiciais estão preconizadas basicamente no art. 83 da LC 75/93. No desempenho de seu papel junto ao judiciário, o MPT pode atuar na condição de parte ou na condição de custos legis.
Na condição de parte em processo judicial, o MPT atua como órgão agente, propondo ações de sua competência para a defesa de interesses coletivos, difusos ou individuais indisponíveis, ou em, algumas situações excepcionais, compondo o polo passivo da demanda, a exemplo, de algumas medidas cautelares contra antecipação dos efeitos de tutela obtida em uma ação civil pública ajuizada pelo MPT.
A Carta Magna de 1988, em seu art. 129, inciso III, preconiza que é função institucional do Ministério Público a propositura de ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Por sua vez, o Código de Defesa do Consumidor preceitua, nos termos do parágrafo único do art. 81, que a defesa coletiva será exercida quando se tratar de interesses ou direitos difusos, interesses ou direitos coletivos, interesses ou direitos individuais homogêneos.
No que concerne à atuação do MPT como fiscal da lei, o artigo 83, inciso II, da Lei Complementar 75/93 dispõe que constitui atribuição do Ministério Público do Trabalho manifestar-se em qualquer fase do processo trabalhista, acolhendo solicitação do juiz ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse público que justifique a sua intervenção.
A outra forma de atuação do Parquet trabalhista, como já destacado, é a que ocorre na esfera administrativa, ou seja, extrajudicial. Nesse sentido, o artigo 84 da Lei Complementar 75/93 prevê, não de forma exaustiva, as principais atribuições do MPT no âmbito extrajudicial.
INSTRUMENTOS DE ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DO MPT: INQUÉRITO CIVIL E TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA
Como já demonstrado no tópico anterior, a função promocional do Parquet trabalhista não se restringe à atuação judicial, havendo também e, não menos importante, a atuação extrajudicial do MPT. Para tanto, o ordenamento pátrio oferece instrumentos de natureza extraprocessual, assim denominado pelo ilustre jurista Carlos Henrique Pereira Leite, destinados a assegurar a observância dos direitos sociais dos trabalhadores, tais como: o inquérito civil e o termo de ajuste de conduta.
Diante da relevância desses dois institutos na atuação extrajudicial dos membros do MPT, passar-se-á a análise das suas principais características.
O inquérito civil tem previsão normativa tanto no âmbito constitucional como no infraconstitucional. Foi previsto inicialmente pela Lei 7.347/85, lei da Ação Civil Pública, e depois foi consagrado pele Constituição da República, em seu art. 129, inciso III para a tutela do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Ao tratar sobre o inquérito civil, Hugo Nigro Mazzilli (2008) leciona que corresponde a uma investigação administrativa prévia a cargo do que tem como finalidade colher elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial posso identificar se ocorrem irregularidades que ensejem eventual propositura de ação civil pública. O renomado jurista ressalta também que esse instrumento se presta para colher elementos que permitam a tomada termo de ajuste de conduta ou a realização de audiências públicas e emissão de recomendações pelo Parquet.
No âmbito do MPT, o inquérito civil é um procedimento administrativo que tem como objetivo apurar lesões a direitos e interesses sociais dos trabalhadores, tutelados pelo Parquet trabalhista, conforme previsão no art. 84, inciso II, da LOMPU. Desse modo, infere-se que através do inquérito civil, o membro do Ministério Público investiga a ocorrência de fatos efetivamente ou potencialmente lesivos a direitos tutelados pelo MPT e os responsáveis pela sua prática. Contudo, a instauração do inquérito civil não é imprescindível à propositura de uma ação judicial, posto que se houver elementos de convicção suficientes para tanto, sua instauração é dispensável.
O outro meio de atuação extrajudicial é o termo de ajuste de conduta, previsto no artigo § 6°, art. 5º, da Lei 7.347/85. Com efeito, o TAC pode ser compreendido, conforme opinião de Ricardo José Mercês Carneiro (2013), como um negócio jurídico bilateral em relação à vontade das partes e unilateral em relação ao causador do dano, que de forma voluntária, aceita a adequar sua conduta de acordo com a legislação, assumindo a onerosidade das obrigações pactuadas.
No âmbito do MPT, esse instrumento extrajudicial é um compromisso firmado perante o Parquet trabalhista, no qual o empregador se compromete a regular a sua conduta a fim de cumprir as normas trabalhistas. Nas lições de Carlos Henrique Bezerra Leite:
No curso do inquérito civil público ou procedimento investigatório, a lei faculta ao Ministério Público tomar dos inquiridos/investigados termo de compromisso, também denominado termo de ajuste de conduta, por meio do qual se evita o ajuizamento da demanda, sanando-se, pela via extrajudicial, a ilegalidade detectada. Deste modo deve constar uma cominação, normalmente uma multa, para o caso de descumprimento da obrigação assumida, reversível ao Fundo de Amparo ao Trabalhador- FAT (LEITE, 2006)
Ademais, é importante ressaltar que o TAC é um título executivo extrajudicial. A CLT, em seu artigo 876, prevê expressamente a possibilidade de execução do termo de compromisso de ajustamento de conduta, sendo a Justiça do Trabalho, a competência para apreciar e julgar a execução.
Depreende-se que o termo de ajuste de conduta e o inquérito civil são importantes meios de atuação extrajudicial que têm como objetivo primordial a tutela dos interesses ou direitos a cargo do Ministério Público do Trabalho, servindo como preparação para o exercício das atribuições inerentes às suas funções institucionais.
TERCEIRIZAÇÃO TRABALHISTA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O jurista Mauricio Godinho Delgado conceitua terceirização trabalhista, nos seguintes termos:
Para o Direito do Trabalho terceirização é o fenômeno pelo qual se dissocia a relação econômica de trabalho da relação justrabalhista que lhe seria correspondente. Por tal fenômeno insere-se o trabalhador no processo produtivo do tomador de serviços sem que se estendam a este os laços justrabalhistas, que se preservam fixados com uma entidade interveniente (DELGADO, 2013, p.436).
Com efeito, a terceirização gera uma relação trilateral, pois o trabalhador mantém vínculo de emprego com o prestador de serviço, mas realiza a sua atividade laboral a um tomador de serviço. Percebe-se, pois, que a relação de emprego resta configurada entre o empregado e o prestador de serviço, e que entre o tomador de serviço e o prestador há uma relação de direito civil (contrato de prestação de serviço) ou relação administrativa, se o tomador for a Administração Pública.
Em síntese, pode-se afirmar que o processo de terceirização também significa a transferência de determinadas atividades do empreendimento econômico para empresas especializadas que poderão, em tese, desempenhá-las com mais eficiência e a um custo menor para a empresa contratante.
No ordenamento pátrio trabalhista, durante muito tempo, o tratamento da terceirização era regido pela Súmula 331 do TST, que fazia uma distinção entre atividades-meio e atividades-fim. Contudo, com o advento das leis 13.429 e 13.467 (reforma trabalhista) em 2017, ficou claro que as empresas podem terceirizar qualquer atividade, desde que garantam as devidas proteções aos trabalhadores envolvidos no processo.
No que se refere à terceirização na Administração Pública, inicialmente cabe destacar que, nos termos do art.37, II, da Carta da República, a investidura em cargo ou emprego público em toda a administração pública, seja ela direta ou indireta, dar-se-á por meio de aprovação prévia em concurso público.
Embora a prestação do serviço público seja em regra realizada por meio de um servidor público aprovado previamente por meio de certame público, assim como ocorre na iniciativa privada, existe a possibilidade de a Administração Pública terceirizar serviços. Contudo, esse processo de terceirização deve está relacionado a serviços secundários, ou seja, atividades que não sejam típicas de Estado, tais como os serviços de limpeza, vigilância e telefonia.
O Decreto-Lei nº 200 de 20/02/1967 prevê no §7º do art. 10 a descentralização das atividades de apoio da Administração Federal. Confere-se, a propósito, o dispositivo:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§7º. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a administração procurará desobrigar-se da realização material das tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos da execução.
Nesse caminho, o Decreto 2.271/97, que regulamenta a contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, estabelece que:
Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade.
§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta.
§ 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
Ocorre que, não raras vezes, o administrador público se utiliza dessas situações de terceirização permitidas pelo ordenamento jurídico pátrio, com o objetivo de fraudar os preceitos legais e constitucionais, como por exemplo, realizando contratação temporária para atividades permanentes da administração pública, contratações sem concurso público, e terceirização de atividades típicas de estado.
ATUAÇÃO DA PROCURADORIA REGIONAL DO TRABALHO: ANÁLISE DE CASO PRÁTICO
A Procuradoria Regional do Trabalho da 22ª Região vem desenvolvendo forte atuação no combate às contratações irregularidades na Administração Pública. São recebidas diversas denúncias no âmbito dessa procuradoria que relatam de desvirtuamento de intermediação de mão-de-obra ou da terceirização de serviços.
Após o recebimento da denúncia ou atuação de oficio do membro do MPT e a condução do preparatório de procedimento ou do inquérito civil, se ficarem constatadas as irregularidades na terceirização no âmbito da Administração Pública, o Procurador do Trabalho pode propor ao ente administrativo a assinatura do Termo de Ajuste de Conduta ou ajuizar de imediato a Ação Civil Pública. De modo geral, percebe-se que há uma tentativa de resolver os conflitos de maneira extrajudicial, com a celebração de Termos de Ajuste de Conduta. Havendo a celebração do Termo de Ajuste de Conduta, o MPT fica acompanhando a conduta do ente compromissário, assim qualquer irregularidade que enseje o descumprimento do TAC será apurada pela instituição e, comprovada tal violação, ensejará o pagamento das multas previstas no instrumento com a devida regularização da conduta, ou, em caso, de resistência, o MPT ajuizará a Ação de Execução de Titulo Extrajudicial.
Dentre os inúmeros inquéritos civis que são instaurados nessa PRT em que se investigam irregularidades na terceirização de serviços, com terceirização de atividade-fim, bem como na intermediação de mão-de-obra, com o claro objetivo de mascarar o vínculo empregatício com o real tomador, será analisado um procedimento em que houve a celebração de TAC, com ênfase nos resultados decorrentes do desempenho da atividade do MPT em combater as fraudes perpetradas pela Administração Pública.
O caso ora analisado refere-se ao Inquérito Civil n° 000231.2008.22.000/3, cujo tem como objeto de investigação terceirização ilícita pelos seguintes entes da Administração Pública do Município de Teresina: Fundação Municipal de Saúde de Teresina-FMS, Instituto de Previdência dos Servidores do Município de Teresina- IPMT, Fundação Wall Ferraz- FWF e Fundação Hospitalar de Teresina-FHT.
Neste Inquérito, foram celebrados 6 Termos de Ajuste de Conduta, a saber: o TAC n° 2474/2010 e TAC 2912/2011 (1º Termo Aditivo ao TAC 2474/2014) foi firmado pela Fundação Municipal de Saúde; o TAC n°2537/2010 firmado com a Fundação Wall Ferraz-FWF; o TAC n° 2552/2010 celebrado com o Instituto de Previdência dos Servidores do Município de Teresina - IPMT; o TAC 113/2013 celebrado com Fundação Hospitalar de Teresina - FHT.
Os TACs n° 2474/2014, n° 2537/2010 e n° 2552/2010 celebrados com os entes supramencionados têm como escopo evitar a prática de terceirização ilícita, possuindo cláusulas nos padrões previstos no TAC nº 2408/2010 firmado nos autos do IC 228/2008 pelo Munícipio de Teresina. Assim, as principais obrigações previstas nos instrumentos de ajuste em comento são no intuito de os entes compromissários se absterem de terceirizar atividade-fim, salvo nas eventuais hipóteses expressamente previstas em lei ou na Constituição Federal; em atividade não finalística do ente compromissário, porém com pessoalidade e/ou subordinação do trabalhador em relação a este. Acrescenta-se ainda que tais TACs preveem também as atividades que são consideradas acessórias.
Em 2014, o MPT teve ciência de que a Fundação Municipal de Teresina e Fundação Hospitalar de Teresina estavam em vias de promover a terceirização de atividades finalísticas, por meio da contratação de uma Organização Social (figura criada pela Lei Federal nº 9.637/1998) para prestar serviços públicos de saúde, o que configura violação as cláusulas primeira e segunda do TAC n° 2474/2010.
No entender do MPT, embora a Constituição Federal e ordenamento infraconstitucional, a exemplo da Lei Federal 8.080/90 e da Lei nº 9.637/1998, permitam a participação complementar da iniciativa privada, por meio de contratação de OS, para prestarem serviços de saúde, tal participação só poderá ocorrer quando as disponibilidades do Poder Público (SUS) forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de determinada área, nos termos do art. 24 e 25 da Lei 8.008/90. Ademais, pregoa o Parquet trabalhista que a utilização da complementariedade também depende da comprovação de que o Poder Público tenha esgotado toda a sua capacidade instalada e esteja impossibilitado de ampliá-la, conforme dicção da Portaria n° 3.277/2006 do Ministério da Saúde.
Ocorre que, no caso em tela, conforme ficou demonstrado pela documentação anexada aos autos do IC, tanto a FHT e quanto a FMS possuíam disponibilidades suficientes para prestarem o serviço de saúde, uma vez que essas entidades estão propiciando toda a estrutura de funcionamento das novas Unidades de Pronto Atendimento e Unidades Básicas de Saúde, desde o prédio onde funcionarão, bem como os equipamentos, insumos e até o pagamento dos profissionais a serem contratos.
Diante disso, o Procurador do Trabalho oficiante entendeu que a contratação de OS não estaria ocorrendo nos moldes preconizados pela legislação que regula a participação complementar da iniciativa privada na prestação de serviços públicos de saúde. Ademais, ficou constatado no decorrer da instrução do procedimento que contratação resultaria em prejuízos trabalhistas para os futuros empregados contratados pela OS, uma vez que essa entidade não possuía patrimônio, nem renda própria, para honrar eventuais créditos trabalhistas porventura inadimplidos.
Nesse contexto, na iminência de violação do TAC em epígrafe, para prevenir a prática do ilícito pelas Fundações, o MPT, no dia 14/11/2014, ajuizou execução do título executivo extrajudicial de obrigação de não fazer, Proc. 0082510-45.2014.5.22.0001. Na execução, o MPT esclareceu que havia dois concursos públicos em vigor para profissionais da área de saúde no âmbito municipal, conforme afirmado pelas Fundações na audiência realizada na PRT; portanto, as Fundações deveriam nomear os candidatos aprovados no concurso público para trabalharem nas Unidades de Pronto Atendimento e nas Unidades Básicas de Saúde.
Diante do entendimento do MPT, os pedidos da ação foram no sentindo que as fundações em epígrafe cumprissem as obrigações estipuladas no TAC, especificamente na cláusula primeira, inciso I, e na cláusula segunda, materializadas nas seguintes obrigações de não fazer: Abster-se de contratar Organização Social – OS para a gestão e execução de serviços públicos municipais de saúde no âmbito de Unidades de Pronto Atendimento – UPA; Abster-se de contratar Organização Social - OS para a gestão execução de serviços públicos municipais de saúde no âmbito de Unidades Básicas de Saúde – UBS; Abster-se de contratar Organização Social - OS para a gestão e execução de serviços inerentes às atribuições de Agentes Comunitários de Saúde.
Em 21 de novembro de 2014, foi proferida decisão pela juíza da 1ª Vara do Trabalho de Teresina que deferiu os pedidos formulados pelo MPT, determinando o cumprimento das obrigações estabelecidas no TAC, no sentido de que as Fundações se abstenham de contratar Organizações Sociais para a gestão de serviços públicos municipais.
Diante dessa decisão, o Município de Teresina, a fim de abrir as Unidades de Pronto Atendimento, resolveu nomear candidatos aprovados no concurso público realizado pelo ente. A título de exemplo, em outubro de 2015, a Prefeitura de Teresina convocou 36 classificados em concurso da área da saúde para compor o quadro de funcionários da FHT e FMS. Ora, não restam dúvidas de que essa contratação de servidores foi fruto da ação do MPT. Se fosse realizada contratação de OS, nos termos pretendidos pela FMS e FHT, o Município de Teresina não iria nomear os candidatos aprovados no concurso.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme ficou demonstrado, o MPT tem uma forte atuação no combate à terceirização ilícita pela Administração Pública, sendo indispensável para a proteção dos direitos trabalhistas, bem como do ordenamento jurídico pátrio. Pela análise dos Inquéritos Civis n° 000228.2008.22.000/0 e n° 000231.2008.22.000/3 da PRT da 22ª Região, percebeu-se que Parquet trabalhista tem uma intensa atuação, com a celebração de Termos de Ajuste de Conduta com os entes da Administração Pública, com a finalidade de coibir as diversas irregularidades perpetradas pelo Poder Público quando da terceirização de atividades.
Verificou-se também que a atuação do MPT, no caso em destaque para a atuação da PRT da 22ª Região, produz outros resultados com relevância social e jurídica, além de evitar a prática de terceirização ilícita, a exemplo: da garantia do concurso público, através da nomeação de candidatos aprovados, e prorrogações de concursos públicos.
Essas constatações evidenciam-se o quanto o Ministério Público do Trabalho é imprescindível na defesa dos direitos fundamentais dos trabalhadores e na garantia da ordem jurídica e do regime democrático, construindo-se em um instrumento de justiça social.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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