Resumo: O presente texto tem por finalidade precípua analisar o instituto da fidelidade partidária, sem pretensão exauriente de tema tão relevante para o Direito Eleitoral. Visa, portanto, analisar a fidelidade partidária a luz da Carta Magna de 1988, Lei nº 9.096, de 1995 e Resolução nº 22.610, de 2007, do TSE.
Palavras-chave: Direito; eleitoral; fidelidade; partidária; legislação; justa causa; hipóteses.
INTRODUÇÃO
O exercício da cidadania é uma das manifestações do estado democrático de direito, uma prerrogativa que todo cidadão tem no pleno exercício de seus direitos e obrigações de acordo com as normas legais vigentes. Participar do processo legislativo no Brasil, por exemplo, a fim de conduzir as decisões do povo, ajudando no aprimoramento da oferta das políticas públicas sociais, é um direito que assiste a todo o cidadão, preenchidos é claro os pressupostos legais de admissibilidade para a participação nas eleições no país, deitando âncoras no art. 14, § 3º, da CF/88.
Para tal exercício, exigem-se: a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos direitos políticos, o alistamento eleitoral, o domicílio eleitoral na circunscrição, a filiação partidária e a idade mínima de trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador; trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal, vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz e dezoito anos para Vereador.
E mais que isso. Participar das eleições periódicas faz parte do rótulo dos Direitos Humanos, previsto no artigo 23 do Pacto de São José da Costa Rica, assinado em 22 de novembro de 1969, e ratificado pelo Brasil em setembro de 1992 por meio do Decreto nº 678/92. Dessa forma, de acordo com o artigo 23, 1, b) do pacto:
Todos os cidadãos devem gozar dos seguintes direitos e oportunidades: “de votar e ser eleitos em eleições periódicas autênticas, realizadas por sufrágio universal e igual e por voto secreto que garanta a livre expressão da vontade dos eleitores”.
Na evolução do Direito Eleitoral no Brasil, faz-se mister citar a existência do Decreto-Lei nº 7.586, de 28 de maio de 1945, mais conhecido como Lei Agamenon, que recriou a Justiça Eleitoral no Brasil ao final da vigência do Estado Novo da Era de Getúlio Vargas, regulando em todo o país o alistamento eleitoral e as eleições.
De acordo com o Glossário do TSE, a Lei Agamenon – que ficou conhecida pelo nome de seu elaborador e então ministro da Justiça, Agamenon Magalhães foi quem introduziu na legislação eleitoral brasileira a exigência de organização em bases nacionais para o registro de partidos políticos pelo Tribunal Superior Eleitoral.1
Como claramente se percebe, um dos requisitos para a disputa das eleições no país é ter uma filiação partidária, consoante artigo 14, § 3º, inciso V, da Carta Magna de 1988, por período de tempo definido no artigo 9º da Lei 9.504, de 1997, a saber:
“Art. 9º - Para concorrer às eleições, o candidato deverá possuir domicílio eleitoral na respectiva circunscrição pelo prazo de seis meses e estar com a filiação deferida pelo partido no mesmo prazo.”
Aliás, não custa nada lembrar que a Carta Magna enumera essa filiação como uma das condições de elegibilidade previstas no artigo 14, § 3º, CF/88.
Não existe possibilidade de disputas eleitorais no Brasil em processo de filiações avulsas, considerando que todo candidato deve ter uma filiação partidária, tema já decidido pela Justiça brasileira, e também previsto expressamente na Constituição da República. Assim, toda candidatura no Brasil acontece por meio de uma filiação a um partido político.
A filiação partidária, além da previsão constitucional, é regulamentada pela Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995. A Lei Maior assevera que o partido político, pessoa jurídica de direito privado, destina-se a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal. Os filiados de um partido político têm iguais direitos e deveres, somente podendo filiar-se ao partido o eleitor que estiver no pleno gozo de seus direitos políticos.
O artigo 22 da Lei 9.069, de 95, elenca dos casos de cancelamento imediato da filiação partidária, e um deles é justamente a filiação a outro partido político, a teor do inciso V, da citada norma. Havendo coexistência de filiações partidárias, prevalecerá a mais recente, devendo a Justiça Eleitoral determinar o cancelamento das demais.
Os filiados de um partido político assumem o compromisso de seguir os mandamentos legais, as regras, deliberações, programas, e diretrizes previstos no estatuto partidário. A Lei dos Partidos Políticos passou por uma importante mudança em 2015, quando a Lei nº 13.165, acrescentou o artigo 22-A para regulamentar a perda do mandato de cargo eletivo que se desfiliar sem justa causa; no mesmo dispositivo, foram criadas três causas que constituem justa causa para a desfiliação, a saber:
Art. 22-A. Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.
Parágrafo único. Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:
I - mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;
II - grave discriminação política pessoal; e
III - mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.
2. DA FIDELIDADE PARTIDÁRIA
“Hoje o que percebemos é que, na maioria dois casos, a escolha do partido acontece cada vez mais por critérios eleitorais, optando-se pelo partido muitas das vezes em razão da composição dos candidatos da “chapa” formada para a disputa, ou, também pelo compromisso de designação de valores do fundo eleitoral, e cada vez menos, por sua ideologia ou pelo programa partidário.”
(A Reforma Política. Seus temas no contexto brasileiro)2
A questão da fidelidade partidária recebeu tratamento constitucional desde a Emenda Constitucional nº 01, de 1969, que deu nova redação ao artigo 152 da Constituição de 1967.
Assim, o artigo 152, parágrafo único da CF/67, prescrevia:
Parágrafo único. Perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa.3
O tema fidelidade partidária é tratado no Capítulo V da Lei 9.096, de 95, a chamada Lei dos Partidos Políticos, em seus artigos 23 usque 26 do citado regramento legal.
Destarte, a responsabilidade por violação dos deveres partidários deve ser apurada e punida pelo competente órgão, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido. A primeira situação que se coloca é a obediência ao princípio da tipicidade em relação a infração disciplinar praticada. Desta feita, nenhum filiado pode sofrer medida disciplinar ou punição por conduta que não esteja tipificada no estatuto do partido político, com direito ao devido procedimento legal, inclusive ampla defesa e contraditório, a teor do artigo 5º, LV, CF/88 c/c artigo 23, § 2º da Lei 9.096/95.
Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.
De acordo com o artigo 25 da Lei em apreço, o estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.
Norma drástica é a prevista no artigo 26 da Lei dos Partidos Políticos, segundo a qual, perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.
Acerca do tema em apreço, ANDRADA, abordando o tema sobre reforma política, ensina com maestria que a fidelidade partidária nos dias atuais é regulamentada em leis, informando que no passado os políticos raramente mudavam de partidos.
Hoje, a fidelidade partidária é regulamentada em lei, mas no passado era balizada apenas pelos estatutos dos partidos políticos e comumente muito respeitada, pois os políticos raramente migravam entre partidos. Atualmente a migração partidária no Brasil se faz com restrições. Quem exerce o cargo de parlamentar fica impedido de mudar de partido durante o exercício do mandato, sob pena de sofrer uma punição, como a perda desse mandato. 4
3. O PROCEDIMENTO DE INFIDELIDADE PARTIDÁRIA E A RESOLUÇÃO Nº 22.610/2007 – TSE
Sabe-se que toda responsabilidade em qualquer esfera legal será apurada por meio do devido processo legal, com todos os princípios decorrentes.
Assim, o processo de perda de cargo eletivo e de justificação de desfiliação partidária é regida da Resolução-TSE nº 22.610, de 25.10.2007, alterada pela Resolução-TSE nº 22.733, de 11.3.2008, do Tribunal Superior Eleitoral que regulamenta todo o procedimento legal. Não obstante norma oriunda do TSE, questionada a respeito, a Suprema Corte entendeu que o Tribunal Eleitoral pode legislar sobre infidelidade partidária.
Consoante normativa da predita Resolução, o partido político interessado pode pedir, na Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.
Conforme o § 1º do art. 1º da Resolução-TSE nº 22.610/2007, considera-se justa causa a incorporação ou fusão do partido, a criação de novo partido, a mudança substancial ou o desvio reiterado do programa partidário e a grave discriminação pessoal.
Podem formular o pedido de decretação de perda do cargo eletivo o partido político interessado, o Ministério Público Eleitoral e aqueles que tiverem interesse jurídico, de acordo com a norma. O TSE é competente para processar e julgar pedido relativo a mandato federal. Nos demais casos, a competência é do Tribunal Eleitoral do respectivo estado, salientando que o artigo 12 da Resolução nº 22.610, de 2007, o processo de que trata a resolução será observado pelos tribunais regionais eleitorais e terá preferência, devendo encerrar-se no prazo de 60 (sessenta) dias.
REFLEXÕES FINAIS
Diante de todo o exposto, pode-se afirmar que a questão da fidelidade partidária é normatizada em três dimensões de normas de comando: Carta Magna de 1988, Lei nº 9.096, de 1995 e Resolução nº 22.610, de 2007, do TSE. Assim, conforme artigo 24 da Lei dos Partidos Políticos, na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.
Assim, é correto afirmar que regra geral o parlamentar eleito possui a obrigação de continuar filiado ao partido que o elegeu até o fim do mandato. O político que deixar o partido que o elegeu sem justa causa pode perder o mandato. Neste caso, o mandato ficará com a legenda partidária que indicará um suplente para ocupar a vaga.
O comando normativo do artigo 26 da Lei dos Partidos Políticos preceitua que perde automaticamente a função ou cargo que exerça, na respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporção partidária, o parlamentar que deixar o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.
Destarte, tem-se como regra a obrigação do político de permanecer filiado no partido que o elegeu até o fim do mandato, salvo no caso de incorporação ou fusão do partido, criação de novo partido, de mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário, grave discriminação política pessoal, mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente, conforme artigo 22-A da Lei nº 9.096/95 c/c artigo 1º, § 1º da Resolução nº 22.610, de 2007.
Quanto à filiação partidária para a disputa das eleições no Brasil, e consequentemente a proibição de candidaturas avulsas, a doutrina mais autorizada se biparte. Para uma posição doutrinária, a candidatura avulsa ou independente seria a mais pura manifestação da liberdade democrática, mais compatível com o estado democrático de direito. Noutra via, há o entendimento que os partidos políticos seriam a essência da representação política no país. Seriam os partidos políticos os responsáveis por mobilizarem as pessoas, organizar as eleições, exercer concretamente os poderes de representação.
A meu sentir, essa importante questão da infidelidade política com suas nefastas consequências para o candidato e para a soberania popular deveria ser melhor detalhada por lei, regulando com clareza todo o seu procedimento legal de apuração, ampla defesa e contraditório, contemplando inclusive as hipóteses de justa causa que já existem na legislação pátria.
REFERÊNCIAS
ANDRADA. Doorgal Gustavo Bordes de. A reforma política e seus temas no contexto brasileiro/Doorgal Gustavo Sad Lafayette de Andrada, Antônio Carlos Suppes Doorgal de Andrada. 2ª edição – Belo Horizonte: Del Rey, 2022, páginas 8 e 9.
BRASIL. Resolução nº 22.610, de 2007. Disponível em https://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/normas-editadas-pelo-tse/resolucao-nb0-22.610-de-25-de-outubro-de-2007-brasilia-2013-df. Acesso em 18 de setembro de 2023.
BRASIL. Constituição da República de 1988. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em 18 de setembro de 2023.
BRASIL. Lei dos Partidos Políticos. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9096.htm. Acesso em 18 de setembro de 2023.
BRASIL. Lei das Eleições. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9504.htm. Acesso em 18 de setembro de 2023.
PACTO DE SÃO JOSÉ DA COSTA RICA. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D0678.htm. Acesso em 18 de setembro de 2023.
SAMPAIO. Sabrina Batista. Infidelidade Partidária. Um Estudo sobre a legislação, causas e consequências. Disponível em https://jus.com.br/artigos/56304/infidelidade-partidaria-um-estudo-sobre-a-legislacao-causas-e-consequencias. Acesso em 18 de setembro de 2023.
TSE. Glossário. Disponível em https://www.tse.jus.br/servicos-eleitorais/glossario/termos-iniciados-com-a-letra-l#lei-agamenon. Acesso em 2023
Notas
TSE. Glossário. Disponível em https://www.tse.jus.br/servicos-eleitorais/glossario/termos-iniciados-com-a-letra-l#lei-agamenon. Acesso em 2023.
ANDRADA. Doorgal Gustavo Bordes e outros. A reforma política e seus temas no contexto. 2ª edição – Belo Horizonte: Del Rey, 2022.
SAMPAIO. Sabrina Batista. Infidelidade Partidária. Um Estudo sobre a legislação, causas e consequências. Disponível em https://jus.com.br/artigos/56304/infidelidade-partidaria-um-estudo-sobre-a-legislacao-causas-e-consequencias. Acesso em 18 de setembro de 2023.
ANDRADA. Doorgal Gustavo Bordes de. A reforma política e seus temas no contexto brasileiro/Doorgal Gustavo Sad Lafayette de Andrada, Antônio Carlos Suppes Doorgal de Andrada. 2ª edição – Belo Horizonte: Del Rey, 2022, páginas 8 e 9.
