7. Análise dos Custos Decorrentes das Extensões De Prazo Devidas
Com a extensão de prazo final do cronograma, na maioria dos casos, há a ocorrência de custos indiretos que lhe são relacionados.
Acontece que, em muitos dos casos, essa extensão de prazo decorre da inclusão de diversas atividades incluídas ou acrescidas em razão de alterações de projeto ou de escopo contratual. Logo, tais atividades abrangem serviços, materiais e equipamentos, cujos custos diretos são acrescidos de um percentual de BDI acordado em contrato. Assim, em seus custos individuais já haveria a inclusão de custos indiretos.
Entretanto, como muitas das vezes a contratada não detalha a composição dessa taxa de BDI que foi utilizada por ela na execução do contrato, o que impede aferir se não haveria o pagamento em duplicidade de custos indiretos.
Normalmente, os custos indiretos cobrados com relacionados à extensão de prazo são: custos de gerenciamento, custos de extensão da apólice de risco de contrato e/ou de construção, garantia de performance, seguros, custos relacionados às garantias e preservação dos equipamentos e despesas com mobilização de pessoal, licenças, taxas etc.
Em auditorias no âmbito do TCU, tem-se entendido que não há como se cobrar custos indiretos sem que haja a abertura da composição detalhada do BDI para se comprovar, por meio de comparação, quais custos indiretos já são cobertos por essa via.
Ademais, contata-se que as solicitações de pagamentos de custos indiretos de extensão de prazo em pleitos específicos, separados dos pleitos de mudanças de ordem técnica de projeto, são utilizadas subjetivamente, para aumentar o valor do contrato e, assim, cobrir possíveis deficiências de fluxo de caixa ou problemas financeiros da contratada, ou simplesmente obter maior lucro.
Assim, há necessidade de se ter, repisa-se, uma composição detalhada da taxa de BDI da contratada, que deve ser usado, também, na composição de preços de cada alteração de escopo, cujos itens relacionados a prazo desses custos constantes das alterações de escopo individuais devem ser deduzidos dos custos indiretos de extensão de prazo e de permanência.
Outro ponto a ser observado é o fato de que os custos de extensão de prazo devem guardar compatibilidade ou serem proporcionais aos custos de ordem técnica, cujo somatório deve obedecer ao limite de 25% da Lei n. 8.666/93.
Sob outro ponto de vista, observa-se que o BDI aplicado ao custo da obra, como uma de suas rubricas, deve abranger riscos normais ou ordinários a toda contratação. Segundo o Eng. Maçahico Tisaka (2006), os custos indiretos referentes a riscos podem estar relacionados às seguintes circunstâncias: falta de definição de alguns parâmetros e detalhes mal especificados de projetos, produtividade de mão de obra abaixo do esperado, dificuldade de encontrar certos materiais no mercado, desperdício de materiais, equipamentos defeituosos inadequados ou com desempenho insatisfatório, paralisações por acidente ou greve de operários, período de chuvas, atrasos comuns no pagamento por parte da contratante etc.
Dessa forma, constata-se que os itens de BDI relacionados a riscos, imprevistos e contingências já abrangeriam a possibilidade de haver extensões de prazo, pelo menos com relação à prorrogação normal de todo o contrato. Não pode, então, ser novamente ressarcidos à contratada, visto que já inclusos no preço contratado.
Usualmente, a análise desses custos indiretos é realizada com base no orçamento analítico detalhado do projeto básico que serviu de base para a contratação apresentado na proposta de preços da contratada, referindo-se a gerenciamento, engenharia, riscos, seguros etc., rubricas que constam da composição do BDI.
Ocorre que tais custos indiretos, por sua própria natureza, não podem ser pagos separadamente, mas rateados em forma de percentual sobre o custo direto dos materiais e serviços aplicados na obra. Em outras palavras, o preço da obra é calculado em função dos custos diretos dos serviços, materiais e equipamentos utilizados para a consecução do objeto contratado, aos quais é aplicada uma taxa de BDI, na qual os custos indiretos e o lucro da contratada são incorporados, gerando o preço final do contrato.
Seguindo o mesmo raciocínio, qualquer alteração de projeto que implique acréscimo ou diminuição de serviços, materiais ou equipamentos aplicados na obra gera alteração do custo desta, ou seja, acarreta a inclusão ou supressão de custos diretos mais taxa de BDI. Portanto, nada mais deve, a princípio, ser incorporado a título de extensão de prazo ou de permanência, porque os custos decorrentes de acréscimos de serviços já deveriam contemplar respectiva prorrogação de prazo.
Nesse sentido, caso haja a inclusão de novas atividades que impactem o caminho crítico da obra, o prazo final acrescido não irá, a princípio, acarretar novos custos indiretos, tendo em vista que aquelas atividades já foram ressarcidas de seus próprios custos indiretos (BDI).
Ponto a ser examinado é o fato de terem sido analisados os custos indiretos de extensão de prazo em separado das respectivas alterações de escopo técnicas que lhe deram origem.
Observa-se que esse artifício muitas das vezes é utilizado para aumentar indevidamente o valor do contrato beneficiando as empresas particulares, gerando, por conseguinte, sobrepreço ao contrato, em prejuízo aos cofres públicos.
Durante a execução de uma obra pública, é comum que haja alterações de projeto aumentando ou diminuindo o custo final do empreendimento. Essas alterações decorrem do detalhamento do projeto básico, sendo medidas e pagas de acordo com o estabelecido no orçamento apresentado na fase de contratação da obra.
A realização da análise dos custos de extensão de prazo em separado dos custos originados de alterações de escopo de ordem técnica abre margem a avaliações subjetivas, o que dificulta o controle desses custos. A entidade contratante não deveria aceitar que a contratada pleiteasse o ressarcimento de custos de extensão de prazo em separado dos respectivos custos decorrentes de alteração de escopo de ordem técnica, em razão de se esperar que esses custos estivessem incorporados nessas alterações.
Como resultado dessa sistemática de análise em negociar os custos de extensão de prazo em separado dos custos decorrentes de alterações de escopo de ordem técnica, verifica-se, em muitos dos casos, que os custos pagos em razão de extensão de prazo são extremamente elevados se comparados com os valores pagos em decorrência das alterações de ordem técnica, representando um percentual de custos indiretos de cerca de mais de 100% do que seria o custo direto, o que seria irregular, visto que o normal em obras de engenharia desse porte seria a aplicação de uma taxa de BDI (custos indiretos) de cerca de 30 a 40%.
Vale dizer que, quando essas alterações de escopo contratual de ordem técnica provocam uma alteração significativa do prazo de execução da obra e/ou ensejam a necessidade de aumentarem-se os recursos alocados em horas extras e duplo turno, de forma a diminuir-se o impacto no prazo da obra, as empresas contratadas têm pleiteado a ocorrência de custos indiretos adicionais apresentados de forma destacada e autônoma.
Cumpre esclarecer, mais uma vez, que as alterações de escopo de ordem técnica incluem, além de custos diretos, custos indiretos que fazem parte do BDI da contratada, vez que foram cotados os preços de venda com BDI incluso, o que faz com que os custos de extensão de prazo sejam ainda mais desarrazoados.
Assim, as alterações de escopo de projeto devem prever todos os custos diretos e indiretos envolvidos, alem daqueles oriundos de extensão de prazo decorrentes do atraso de cronograma, uma vez que a prorrogação de prazo é decorrente dos próprios serviços acrescidos ao escopo contratual por essas alterações, fragilizando o controle dos custos envolvidos na contratação.
Considerando que as modificações técnicas devem ser feitas dentro do padrão tecnicamente esperado de alteração de projeto (15% do valor originalmente contratado segundo Resolução do CONFEA n. 361/91), as empresas contratadas podem ter utilizado essa estratégia de cobrar em separado as extensões de prazo para obter mais recursos para a conclusão da obra, acrescendo indevidamente o valor contratual.
Ressalta-se, por fim, que a visão a ser dada no presente trabalho aborda a questão sob a ótica do controle dos gastos públicos, mormente pela experiência do autor nas auditorias realizadas em obras públicas pelo TCU.
Deve ser considerado que o BDI das novas atividades incluídas ou acrescidas pode conter as mesmas rubricas que depois são cobradas em pleitos específicos de extensão de prazo. Entretanto, a taxa de BDI dessas atividades incide sobre uma base de cálculo menor do que as pleiteadas posteriormente.
É de se esperar que somente sejam cobrados custos indiretos que estejam relacionados a prazo de execução da obra, tais como os descritos acima. Além disso, deve-se analisar os pleitos criteriosamente para que não haja pagamento em duplicidade de custos indiretos (BDI).
Com relação aos custos relacionados às extensões de prazo, o PMBOK traz algumas diretrizes no Capítulo 7, destinado à gerência do custo do projeto, as quais serão a seguir analisadas. Segundo o PMI, "a gerência do custo do projeto consiste, fundamentalmente, nos custos dos recursos necessários à implementação das atividades do projeto".
Segundo o PMBOK, o planejamento dos recursos envolve determinar quais recursos físicos (pessoas, equipamentos e materiais), quais quantidades de cada devem ser usadas e quando elas serão necessárias para a realização das atividades do projeto.
Há menção, ainda, de que as estimativas da duração da atividade influenciarão nos custos de qualquer projeto, principalmente com relação a custos de natureza financeira.
Observa-se que as estimativas de custo são avaliações quantitativas dos prováveis custos dos recursos requeridos para a implementação das atividades, devendo ser elaboradas para todos os recursos que estarão empenhados no projeto, tais como: mão-de-obra, materiais, suprimentos e categorias especiais tais como inflação ou reserva de custo.
8. Conclusão
Após analisar a Lei n° 8.666/93, pode-se verificar o cuidado do legislador acerca da questão do prazo e do custo da obras públicas. Não poderia ser diferente. Como é popularmente sabido, tempo é dinheiro. Com a regulamentação dos critérios definidos em lei que regem a licitação e a contratação pública, limita-se a utilização indevida de prorrogações contratuais e acréscimos de custo, ensejando superfaturamento de obras públicas, o que ocasiona prejuízo ao erário.
A Lei n° 8.666/93 é a norma condutora de toda a contratação de obra pública, devendo ser observada por todos aqueles que desejam realizar contratações com a Administração Pública. Daí a importância de estudá-la sob o enfoque do prazo e do custo, em prol do controle e da fiscalização dos recursos públicos.
Assim, conclui-se que toda a contratação de obra pública deve ser acompanhada da elaboração de um detalhado orçamento que identifique as composições analíticas dos serviços a serem utilizadas na consecução do objeto avençado, juntamente com a realização de um cronograma físico-financeiro atualizado, para que possa haver maior transparência aplicação dos recursos públicos, evitando superfaturamentos.
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