O STF adotou solução que eliminou a ausência de regulamentação para a greve de servidores públicos, como também dotou o mandado de injunção de eficácia para coibir omissões.

INTRODUÇÃO

Dentre os dispositivos voltados para a organização da Administração Pública insculpidos na Constituição Federal de 1988 nenhum foi capaz de gerar tantas controvérsias interpretativas quanto o art. 37, VII, a assegurar o direito de greve aos servidores públicos.

Toda a polêmica a circundar o dispositivo em apreço se justifica na medida em que a garantia ali insculpida não só flexibiliza, de certo modo, o postulado da continuidade do serviço público, como também rompe com a crença histórica de que o desempenho de tais misteres pelos servidores estaria a exigir destes últimos a abdicação total de seus interesses econômicos em prol da manutenção incondicional das atividades desempenhadas pelo Estado, como decorrência dos propalados "desígnios da coletividade". [01]

Com toda esta bagagem cultural e histórica a gerar uma visão depreciativa do direito de greve dos servidores públicos, não era difícil antever que a concretização da garantia assegurada pelo art. 37, VII, da Constituição Federal enfrentaria, ao longo de sua vigência, inúmeros obstáculos, como de fato ocorreu.

Dentre tais percalços, ganharam notoriedade a mora do Poder Legislativo na regulamentação da matéria, a edição de decretos pelos Poderes Executivos da União, de alguns Estados e Municípios adotando a simplória solução de configurar a paralisação dos servidores públicos como "faltas ao serviço", e a interpretação restritiva em torno do art. 37, VII, da Constituição Federal levada a cabo pelo Poder Judiciário nos anos subseqüentes à promulgação da Carta Magna de 1988, a negar auto-aplicabilidade àquele dispositivo constitucional.

Em que pesem, contudo, os obstáculos impostos pelos Poderes Públicos no mundo abstrato dos enunciados jurídicos, na realidade, as greves de servidores públicos continuavam surgindo como a resposta natural às resistências encontradas pela referida categoria ao buscar melhores condições de vida e de trabalho junto à Administração Pública. [02]

Sendo, portanto, a paralisação dos estatutários um fato social, não cabia ao Estado outra saída senão negociar com seus respectivos sindicatos o fim daqueles movimentos, ainda que o exercício da parede estivesse pendente de regulamentação pelo Congresso Nacional, tal como concluíra o Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Mandado de Injunção nº 20/DF.

Diante dessa situação - aliada à persistente mora do Poder Legislativo em conferir eficácia ao art. 37, VII, da Constituição Federal - o Supremo Tribunal Federal, ao julgar os Mandados de Injunção nº 670/ES, 708/PB e 712/DF, houve por bem adotar solução que não só procurou eliminar a ausência de regulamentação legal para a greve de servidores públicos, como também acabou por dotar o instituto do Mandado de Injunção de maior eficácia enquanto ação voltada para coibir omissões dos Poderes Públicos.

Firmou-se, nos sobreditos julgados, o entendimento de que a Lei nº 7.783/89, a regulamentar o direito de greve para os trabalhadores comuns, seria aplicada aos movimentos paredistas titularizados por servidores naquilo que não fosse colidente com a natureza estatutária do vínculo estabelecido pelos funcionários do Estado e a Administração Pública, enquanto o Poder Legislativo não promulgasse diploma legal específico.

Com a superveniência de tal entendimento, não há como negar que foi instituído um novo perfil para o direito de greve dos servidores públicos, a demandar uma releitura da Lei nº 7.783/89, no sentido de perquirir o grau de aplicabilidade de seus dispositivos no que concerne à regulamentação das paredes estatutárias.

Antes disto, contudo, faz-se mister tecer algumas considerações em torno do delineamento histórico conferido à matéria pelo ordenamento jurídico nacional, a se justificar na medida em que tal análise permitirá constatar, em um primeiro momento, a visão depreciativa em torno do direito à greve titularizado pelos servidores públicos que subjaz à cultura política pátria e, em um segundo momento, a necessidade de ruptura com tal compreensão imposta pela Constituição Federal de 1988, cuja constatação é de inegável importância para a interpretação escorreita do instituto ora analisado.


HISTÓRICO DO INSTITUTO DA GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO.

Desde os primórdios de nossa vida como nação independente, incutiu-se a crença de que a investidura do cidadão no serviço público pressupunha, necessariamente, o desapego a todo e qualquer interesse individual de ordem econômica em prol do atendimento pleno às necessidades da coletividade.

Já dizia José Antonio Pimenta Bueno, ao comentar a Constituição Imperial de 1824, que "é um princípio fundamental, que os empregados públicos são estabelecidos no interêsse do serviço social, e não no seu interêsse individual, para manter os direitos dos cidadãos, fazer-lhes justiça, promover os interêsses e o bem-ser da associação." [03]

Nessa toada, o serviço público passou a ser compreendido como um vínculo institucional travado entre o funcionário e o Estado, em que a fixação das bases normativas caberia unilateralmente a este último justamente em função dos interesses coletivos por ele tutelados cujo atendimento não comportava interrupções de qualquer ordem.

Fundando-se em tais premissas, Carlos Maximiliano assentou em seus comentários à Constituição Republicana de 1891 que " cabe ao poder publico a faculdade de augmentar ou restringir as obrigações dos funcionários bem como as condições de aposentadoria, reforma e jubilação, diminuir os vencimentos, emolumentos e custas (...), instituir novas penas para o não cumprimento dos deveres e, na maioria dos casos, remover o empregado ou supprimir o cargo." [04]

Nesse contexto histórico, em que a preponderância do Estado na relação com seus servidores sempre foi tida por natural, não era difícil antever que instituto da greve de funcionários públicos encontraria forte resistência não só para ser reconhecido pelo ordenamento jurídico, como também para ser efetivamente exercido.

Com efeito, por lapso considerável de tempo, as greves de servidores públicos configuraram situação de incidência de tipos penais como sedição, conspiração e abandono de cargo, previstos no Código Criminal do Império, de 1830, bem como no Código Penal Republicano (Decreto n. 847, de 11.10.1890) e na Consolidação das Leis Penais (Decreto nº 22.213, de 14.12.1932). [05]

Apenas em 1939 - no ápice da vigência do ideario corporativista subjacente à Constituição outorgada de 1937 - a greve de servidores foi expressamente proibida, por ocasião do advento do primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos (Decreto-Lei n. 1.713, de 28.10.1939), cujo art. 226, VII possuía a seguinte redação:

"

Art. 226. É ainda proibido ao funcionário:

(...)

VII - Incitar greves ou a elas aderir, ou praticar atos de sabotagem contra o regime ou o serviço público."

No bojo da Assembléia Constituinte de 1946, instituída após a derrocada da ditadura varguista, muito se discutiu a respeito da inclusão de dispositivo na Carta Magna assegurando o direito de greve aos trabalhadores privados e proibindo-o, ao mesmo tempo, para os servidores do Estado. Os defensores de tal proposta valeram-se dos vetustos argumentos em torno do caráter institucional do vínculo entre o funcionário e a Administração, bem como da natureza supostamente essencial de todo e qualquer serviço público. [06]

Ao cabo dos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, a redação final do dispositivo em apreço (art. 158) limitou-se a propalar que "é reconhecido o direito de greve, cujo exercício a lei regulará". Outrossim, o novo Estatuto dos Funcionários Públicos (Lei n. 1.711, de 28.10.1952), promulgado alguns anos mais tarde, não incluiu a realização de movimentos paredistas dentre as proibições aos servidores.

Não obstante, pouco depois da edição do sobredito diploma, a Lei de Segurança Nacional (Lei n. 1.802, de 5.1.1953) criminalizou em seu art. 18 a paralisação coletiva dos servidores por motivos politicos e sociais, nos seguintes termos:

"Art. 18. Cessarem, coletivamente, os funcionários públicos os serviços a seu cargo, por motivos políticos ou sociais."

Curioso notar, todavia, que o dispositivo legal em apreço era omisso quanto à proibição de greves por motivos econômicos, justamente a principal causa histórica das paredes estatutárias. Em razão disso, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, capitaneado pelo entendimento do Ministro Nelson Hungria em um caso concreto (Apelação Criminal n. 1.537-SP), chegou a afastar do âmbito de incidência daquela proibição legal a participação de servidor do Município de Santos-SP em paralisação deflagrada com vistas à obtenção de melhores salários:

" EMENTA – Apelação criminal, quando é de ser confirmada a decisão absolutória.

(…)

VOTO

O SENHOR MINISTRO NELSON HUNGRIA (RELATOR).

(…)

" O denunciado tomou parte efetiva na greve? Realmente, deixou de trabalhar como participante da greve? A prova não autorizaria uma afirmativa categórica.

(…)

Mas, admitindo-se que êle participou da greve, como inúmeros seus companheiros, não processados, o texto legal só pune a cessação dos serviços públicos `por motivos politicos ou sociais`e não por motivos `econômicos`, isto é, aumento de salários.

Em face desta fundamentação, não há outra alternativa senão a confirmação da sentença apelada.

Assim, nego provimento à apelação." [07]

Talvez em decorrência da imprecisão subjacente à redação do art. 18 da Lei de Segurança Nacional, o legislador ordinário, ao elaborar a Lei n. 4.330, de 1. 6.1964, teve o cuidado de proibir expressamente o exercício de greve por parte dos servidores estatutários, independentemente do motivo e do ente federativo, ressalvando-o apenas para os empregados públicos exercentes de atividades industriais e regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, nos seguintes termos:

"Art. 4º A greve não pode ser exercida pelos funcionários e servidores da união, Estados, Territórios, Municípios e autarquias, salvo se se tratar de serviço industrial e o pessoal não receber remuneração fixada por lei ou estiver amparado pela legislação do trabalho."

Com o advento do regime militar, a proibição do exercício de greve por parte de servidores públicos não só foi mantida, como também alçada ao nível constitucional, ganhando expressa previsão no art. 157, § 7, da Carta de 1967, bem como no art. 162 da Emenda n. 1 de 1969:

"Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios:

(...)

7º - Não será permitida greve nos serviços públicos e atividades essenciais, definidas em lei." (Na EC 1/69, este parágrafo passou a vigorar como o art. 162).

E, como se já não bastasse a proibição constitucional, o Decreto-Lei nº 1.632, de 4.8.1978 reforçou tal vedação, estabelecendo, outrossim, que as funções exercidas por servidores da Administração Pública configuravam, sem exceção, atividades essenciais e que a participação dos funcionários em greve seria punível com demissão ou suspensão, nos seguintes termos:

"Art 1º - São de interesse da segurança nacional, dentre as atividades essenciais em que a greve é proibida pela Constituição, as relativas a serviços de água e esgoto, energia elétrica, petróleo, gás e outros combustíveis, bancos, transportes, comunicações, carga e descarga, hospitais, ambulatórios, maternidades, farmácias e drogarias, bem assim as de indústrias definidas por decreto do Presidente da República.

(...)

§ 2º Consideram-se igualmente essenciais e de interesse da segurança nacional os serviços públicos federais, estaduais e municipais, de execução direta, indireta, delegada ou concedida, inclusive os do Distrito Federal."

(...)

"Art 6º - Incorre em falta grave, punível com demissão ou suspensão, o funcionário público que participar de greve ou para ela concorrer."

Entretanto, paralelamente à vigência do regime jurídico-constitucional da greve dos servidores públicos previsto nas Cartas de 1967 e 1969, bem como no Decreto-Lei nº 1.632/78, o País passou por profunda crise econômica, marcada, em grande medida, pela alta depreciação do valor real da moeda em decorrência dos altíssimos indices de inflação atingidos nas décadas de 1970 e 1980, cujo aspecto mais sentido pela generalidade dos trabalhadores, fez-se representado pela perda gradual do poder aquisitivo dos salários.

Tal realidade econômica, por evidente, não era alheia aos servidores públicos, que encontravam-se, como os demais trabalhadores, sujeitos às vicissitudes experimentadas pela instável economia nacional. Nesse cenário, a deflagração de movimentos paredistas por parte dos funcionários do Estado, a despeito da proibição constitucional, tendia a ser uma constante.

Ao comentar tal situação, Eduardo Gabriel Saad assinalou que " na prática, bem sabemos que as greves de funcionários públicos – tanto na administração direta como na indireta – se sucedem umas após as outras e o Poder Público tem se revelado impotente para reprimi-las", ressaltando, outrossim, que "essa conduta à margem da lei do funcionalismo público será uma realidade pelo menos enquanto toda a população estiver sofrendo as aflições provocadas por uma inflação que avilta os salários e enlouquece os preços." [08]

Ciente da realidade econômica então vigente, aliada aos princípios democráticos que lhe serviam de norte, a Assembléia Constituinte de 1987/88 houve por bem reconhecer na nova Carta Magna o direito de greve dos servidores públicos, condicionando-o, contudo, à edição de lei complementar a traçar-lhe os requisitos e os limites para seu exercício. [09]

Em que pese, todavia, o significativo avanço logrado no texto da Constituição Federal de 1988, a interpretação de seu art, 37, VII pelos Poderes Públicos - em especial pelo Judiciário e pelo Executivo – ao longo de sua vigência, foi paudada por posições decorrentes do ranço ideológico que fundamentou historicamente a proibição do direito de greve por parte dos servidores estatutários nas legislações anteriores, a vislumbrar o serviço público como uma série de atividades necessariamente ininterruptas e o vínculo entre o Estado e seus funcionários como uma relação ditada unilateralmente por aquele, segundo os pretensos desígnios da coletividade.


O ARTIGO 7º, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E SUA REGULAMENTAÇÃO.

Conforme visto alhures, a Constituição Federal de 1988 consistiu no primeiro diploma normativo em toda a história pátria a legitimar o exercício do direito de greve por pate dos servidores públicos, condicionando-o, contudo, à superveniência de lei complementar a traçar-lhe os limites e condições.

Passados os primeiros anos de vigência da Carta de 1988, a lei complementar mencionada no art. 37, VII, da Constituição Federal ainda não havia sido editada e as greves protagonizadas por servidores continuavam a ocorrer constantemente nas esferas federal, estadual e municipal.

Paralelamente a isto, os poderes públicos reagiam aos movimentos paredistas deflagrados por seus servidores aplicando aos seus partícipes as sanções atribuídas usualmente às faltas funcionais injustificadas e cortando-lhes o ponto, valendo-se do entendimento constantemente propalado à ocasião de que enquanto o sobredito dispositivo constitucional não fosse regulamentado pela lei complementar por ele requerida, não haveria de se falar de direito de greve por parte do funcionalismo estatal. [10]

Diante de tais circunstâncias, as entidades representativas dos diversos segmentos de servidores públicos buscaram o Poder Judiciário - em grande medida mediante a utilização do novo instrumento do Mandado de Injunção previsto no art. 5º, LXXI, da Constituição Federal [11] - com vistas à obtenção de provimento voltado para assegurar às categorias substituídas o pleno exercício do direito de greve previsto no art. 7º, VII, da Carta Magna.

O leading case referente à matéria consistiu no famoso Mandado de Injunção nº 20/DF, impetrado pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil – CSPB em face da mora do Congresso Nacional no que concerne à edição da lei complementar prevista no sobredito dispositivo constitucional e julgado pelo Supremo Tribunal Federal em meados de 1994.

No precedente em referência, o Pretório Excelso confirmou a eficácia limitada do art. 37, VII, da Constituição Federal, declarando expressamente que enquanto não editada a lei complementar ali prevista, não teriam os servidores públicos direito ao exercício de greve. Não obstante, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a mora do Congresso Nacional em regulamentar aquele dispositivo constitucional, limitando-se, contudo, a notificar a casa legislativa a respeito de tal omissão:

"EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) - IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR - OMISSÃO LEGISLATIVA - HIPÓTESE DE SUA CONFIGURAÇÃO - RECONHECIMENTO DO ESTADO DE MORA DO CONGRESSO NACIONAL - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE CLASSE - ADMISSIBILIDADE - WRIT CONCEDIDO. DIREITO DE GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO: O preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor público civil não basta - ante a ausência de auto- aplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituição - para justificar o seu imediato exercício. O exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política. A lei complementar referida - que vai definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público - constitui requisito de aplicabilidade e de operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situação de lacuna técnica, precisamente por inviabilizar o exercício do direito de greve, justifica a utilização e o deferimento do mandado de injunção. A inércia estatal configura-se, objetivamente, quando o excessivo e irrazoável retardamento na efetivação da prestação legislativa - não obstante a ausência, na Constituição, de prazo pré-fixado para a edição da necessária norma regulamentadora - vem a comprometer e a nulificar a situação subjetiva de vantagem criada pelo texto constitucional em favor dos seus beneficiários. MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO: A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de admitir a utilização, pelos organismos sindicais e pelas entidades de classe, do mandado de injunção coletivo, com a finalidade de viabilizar, em favor dos membros ou associados dessas instituições, o exercício de direitos assegurados pela Constituição. Precedentes e doutrina." [12]

Note-se, por oportuno, que a idéia em torno da essencialidade do serviço público e de sua prestação continua e ininterrupta foi fortemente ressaltada nos votos proferidos durante o julgamento do precedente em apreço, justamente com vistas a reforçar o entendimento a propalar a impossibilidade de fruição do direito ao exercício de greve enquanto não regulamentado o art. 37, VII, da Constituição Federal, com destaque para as manifestações dos Ministros Celso de Mello (relator) e Paulo Brossard:

" O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO:

(…)

A importância do direito de greve, contudo, não pode prescindir da necessária observância aos princípios de supremacia do interesse público e da continuidade dos serviços desenvolvidos pela administração estatal, especialmente daquelas atividades que, qualificadas pela nota de essencialidade, não podem sofrer, em hipótese alguma, qualquer tipo de interrupção.

(…)

"O SENHOR MINISTRO PAULO BROSSARD:

A administração Pública, pode-se dizer, é um arquipélago de serviços públicos. Que vem a ser um serviço público? Serviço público é aquele que é necessário à sociedade, existencial em relaçao à sociedade. Ora, se o serviço é necessario, ele não pode ser interrompido, indiscriminadamente e incondicionalmente.

O serviço público, exatamente por ser público, é necessário e sendo necessário não pode deixar de funcionar sob pena de deixar de ser necessário. Por isso se diz que é existencial em relação à sociedade. Daí o motivo pelo qual a Constituição proclama que o direito de greve sera exercido, tratando-se de servidor público, nos termos e nos limites da lei."

Valendo-se do entendimento consagrado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Injunção n. 20/DF - a declarar inexeqüível o direito de greve dos servidores enquanto não promulgada a lei complementar requerida pela redação originária do art. 37, VII, da Constituição Federal - os governos federal, estadual e municipal passaram a editar decretos de questionável validade que, a pretexto de regulamentar o regime disciplinar de faltas dos funcionários estatais, conceituaram a participação destes ultimos em movimentos paredistas como faltas injustificadas, puníveis com o corte do ponto. [13]

Diante de tal conduta perpetrada pela Administração Pública, algumas entidades representativas dos servidores e partidos então integrantes da oposição na esfera federal ingressaram com Ações Diretas de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal com vistas ao afastamento de tais decretos do ordenamento jurídico.

No entanto, o Pretório Excelso acabou por consagrar a validade dos referidos diplomas, sob o entendimento de que a regulamentação das conseqüências administrativas e disciplinares da participação dos servidores em greves, por intermédio de decreto, não tinha o condão de malferir a competência privativa do Congresso Nacional para editar a lei complementar requerida pelo art. 37, VII, da Constituição Federal, conforme consagrado nas ADIs n. 1.696/SE e 1.306/BA:

"EMENTA: Greve de servidor público: não ofende a competência privativa da União para disciplinar-lhe, por lei complementar, os termos e limites - e o que o STF reputa indispensável à licitude do exercício do direito (MI 20 e MI 438; ressalva do relator) - o decreto do Governador que - a partir da premissa de ilegalidade da paralisação, à falta da lei complementar federal - discipline suas conseqüências administrativas, disciplinares ou não (precedente: ADInMC 1306, 30.6.95)." [14]

(…)

"EMENTA: - Insuficiência de relevo de fundamentação jurídica em exame cautelar, da argüição de inconstitucionalidade de decreto estadual que não esta a regular (como propoem os requerentes) o exercício do direito de greve pelos servidores publicos; mas a disciplinar uma conduta julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal, até que venha a ser editada a lei complementar prevista no art. 37, II, da Carta de 1988 (M.I. n. 20, sessão de 19-5-94)." [15]

Passados dez anos da promulgação da Constituição de 1988 e quatro da publicação da decisão proferida no Mandado de Injunção n. 20/DF, a Emenda Constitucional nº 19, de 5.5.1998 promoveu singela, porém significativa alteração no art. 37, VII, da Carta Magna, excluindo de seu texto o adjetivo "complementar". Em outras palavras, pela nova redação, a greve dos servidores públicos poderia ser regulamentada, a partir de então, por lei ordinária, não mais havendo a necessidade de quórum qualificado para tanto.

Ainda assim, a mora do Congresso Nacional em regulamentar a materia persistiu e, em que pese a apresentação de diversos projetos de lei nesse sentido, nenhum deles logrou aprovação. Diante desse quadro, as entidades representativas dos servidores públicos tornaram a ingressar com Mandados de Injunção junto ao Supremo Tribunal Federal pleiteando, desta feita, a aplicação subsidiária da Lei nº 7.783, de 28.6.1989 às greves deflagradas pela categoria enquanto subsistisse a referida omissão legislativa.

Tal pretensão, contudo, foi rechaçada pelo Plenário do Pretório Excelso, que, em distintas ocasiões, deixou assente a impossibilidade de se valer da aplicação analógica da Lei Geral de Greve (Lei n. 7.783/89) com vistas a suplantar a omissão legislativa constatada na espécie.

Ainda segundo a posição consolidada à ocasião, a aplicação subsidiária do referido diploma seria pertinente apenas se houvesse regulamentação em torno da parede estatutária e esta última fosse lacunosa em algum ponto, não cabendo tal solução ante a ausência de lei, tal como ocorria na espécie:

"EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. OMISSÃO DO CONGRESSO NACIONAL.

1. Servidor público. Exercício do direito público subjetivo de greve. Necessidade de integralização da norma prevista no artigo 37, VII, da Constituição Federal, mediante edição de lei complementar, para definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público. Precedentes. 2. Observância às disposições da Lei 7.783/89, ante a ausência de lei complementar, para regular o exercício do direito de greve dos serviços públicos. Aplicação dos métodos de integração da norma, em face da lacuna legislativa. Impossibilidade. A hipótese não é de existência de lei omissa, mas de ausência de norma reguladora específica. Mandado de injunção conhecido em parte e, nessa parte, deferido, para declarar a omissão legislativa." [16]

(…)

"EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. CONCESSÃO DE EFETIVIDADE À NORMA INSCRITA NO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89, QUE REGE O DIREITO DE GREVE NA INICIATIVA PRIVADA, ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. MANDADO DE INJUNÇÃO UTILIZADO COMO SUCEDÂNEO DO MANDADO DE SEGURANÇÃO. NÃO-CONHECIMENTO. 1. O acesso de entidades de classe à via do mandado de injunção coletivo é processualmente admissível, desde que legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano. 2. Este Tribunal entende que a utilização do mandado de injunção como sucedâneo do mandado de segurança é inviável. Precedentes." [17]

Pouco tempo depois da prolação dos supratranscritos julgados, o Supremo Tribunal Federal, surpreendentemente, alterou seu posicionamento originário não só no que concerne às medidas passíveis de serem utilizadas pelo Poder Judiciário no fito de suplantar a mora legislativa subjacente à regulamentação do art. 37, VII, da Constituição Federal, como também no que tange à aplicação subsidiária da Lei nº 7.783/89 às greves protagonizadas por servidores públicos.

Tal mudança de entendimento ocorreu quando do recente julgamento dos Mandados de Injunção n. 670/ES, 708/PB e 712/DF, em que o Pretório Excelso, capitaneado pelos votos proferidos pelo Ministro Gilmar Mendes, posicionou-se, majoritariamente, pela viabilidade quanto à utilização suplementar da Lei n. 7.783/89 como meio de mitigar os efeitos nefastos da mora do Congresso Nacional em proceder à regulamentação do art. 37, VII, da Constituição Federal, conforme noticiado no Informativo STF n. 485:

"No MI 670/ES e no MI 708/DF prevaleceu o voto do Min. Gilmar Mendes. Nele, inicialmente, teceram-se considerações a respeito da questão da conformação constitucional do mandado de injunção no Direito Brasileiro e da evolução da interpretação que o Supremo lhe tem conferido. Ressaltou-se que a Corte, afastando-se da orientação inicialmente perfilhada no sentido de estar limitada à declaração da existência da mora legislativa para a edição de norma regulamentadora específica, passou, sem assumir compromisso com o exercício de uma típica função legislativa, a aceitar a possibilidade de uma regulação provisória pelo próprio Judiciário. Registrou-se, ademais, o quadro de omissão que se desenhou, não obstante as sucessivas decisões proferidas nos mandados de injunção. Entendeu-se que, diante disso, talvez se devesse refletir sobre a adoção, como alternativa provisória, para esse impasse, de uma moderada sentença de perfil aditivo. Aduziu-se, no ponto, no que concerne à aceitação das sentenças aditivas ou modificativas, que elas são em geral aceitas quando integram ou completam um regime previamente adotado pelo legislador ou, ainda, quando a solução adotada pelo Tribunal incorpora "solução constitucionalmente obrigatória". Salientou-se que a disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, no que tange às denominadas atividades essenciais, é especificamente delineada nos artigos 9 a 11 da Lei 7.783/89 e que, no caso de aplicação dessa legislação à hipótese do direito de greve dos servidores públicos, afigurar-se-ia inegável o conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação para o exercício do direito de greve dos servidores públicos, de um lado, com o direito a serviços públicos adequados e prestados de forma contínua, de outro. Assim, tendo em conta que ao legislador não seria dado escolher se concede ou não o direito de greve, podendo tão-somente dispor sobre a adequada configuração da sua disciplina, reconheceu-se a necessidade de uma solução obrigatória da perspectiva constitucional. MI 712/PA, rel. Min. Eros Grau, 25.10.2007. (MI-712)."

Note-se que o voto proferido pelo Ministro Gilmar Mendes nos três precedentes em referência, a consagrar a tese em torno da aplicação subsidiária da Lei nº 7.783/89, teve como uma de suas justificativas, o fato de que, nos ultimos anos, a realização de greves por parte dos funcionários estatais vinha ocorrendo sem limites e condições preestabelecidas, a despeito do entendimento firmado no Mandado de Injunção n. 20/DF, acabando por comprometer, na visão do referido julgador, a regular prestação dos serviços públicos:

"O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES:

(…)

A representação dos servidores não vê com bons olhos a regulamentação do tema, porque visa a disciplinar uma seara que hoje está submetida a um tipo de lei da selva. Os representantes governamentais entendem que a regulamentação acabaria por criar o direito de greve dos servidores públicos. Essas visões parcialmente coincidentes tiem contribuído para que as greves no âmbito do serviço público se realizem sem qualquer controle jurídico, dando ensejo a negociações heterodoxas, ou a ausências que comprometem a própria prestação do serviço público, sem qualquer base legal.

Mencionem-se, a propósito, episódios mais recentes relativos à paralisação dos controladores de vôo do país; ou ainda, no caso da greve dos servidores do Judiciário do Estado de São Paulo, ou dos peritos do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), que trouxeram prejuízos irreparáveis a parcela significativa da polulação dependente desses serviços públicos.

A não-regulação do direito de greve acabou por propiciar um quadro de selvageria com sérias conseqüências para o Estado de Direito. Estou a relembrar que Estado de Direito é aquele no qual não existem soberanos.

Nesse quadro, não vejo mais como justificar a inércia legislativa e a inoperância das decisões desta Corte."

Indubitavelmente, a aplicação subsidiária da Lei n. 7.783/89 ao direito de greve dos servidores públicos importará no advento de um novo perfil para o instituto em referência. Com efeito, se antes os movimentos paredistas deflagrados pelos funcionários do Estado encontravam-se destituídos de um marco legal, há, agora, um parâmetro regulamentador que, embora não voltado especificamente para a hipótese em apreço, terá aplicação naquilo que couber.

Cumpre, portanto, perquirir em que medida os dispositivos da Lei n. 7.783/89 se aplicam aos movimentos paredistas deflagrados no âmbito do serviço público, a fim de se vislumbrar, em última medida, um esboço do novo perfil do direito de greve titularizado pelos funcionários do Estado.


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

EBERT, Paulo Roberto Lemgruber. O novo perfil da greve de servidores públicos. Análise da Lei nº 7.783/89 à luz dos acórdãos proferidos pelo STF no julgamento dos Mandados de Injunção nº 670/ES, 708/DF e 712/PA. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 13, n. 1722, 19 mar. 2008. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/11066>. Acesso em: 12 dez. 2018.

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