Introdução
Tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei n. 2.483/07, de autoria do Deputado Federal Cristiano Matheus (PMDB-AL), propondo alteração nos artigos 16 e 74 da Lei n. 8.213/91 (Lei de Benefícios Previdenciários). Em breve suma, objetiva o referido projeto assegurar o direito à percepção de pensão por morte no caso de falecimento dos pais ao filho maior de 21 anos, desde que comprovada a dependência econômica, por um prazo máximo de 6 meses. Em nosso sentir, tal proposta reveste-se de inegável avanço social pelos motivos a seguir expostos.
A proteção constitucional
O Constituinte, ao estabelecer o sistema de proteção social, dispôs, no artigo 201 do texto constitucional, com a redação atual conferida pela Emenda n. 20/98, que:
"Art. 201. (CR/88). A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/98)
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; (...)
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/98)
(...)
§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20/98)"
É cristalina a intenção constitucional no sentido da proteção familiar diante da hipótese de óbito do segurado. Com efeito, nesta situação cria-se uma debilidade econômica, vez que o salário ("salário" aqui concebido em seu sentido amplo e não na acepção estrita, própria do Direito do Trabalho) que o segurado recebia deixa de ingressar na ambiente familiar; os demais membros da entidade familiar, dependentes daquele segurado, deixam de ter seu sustento provido e é esta a hipótese (contingência) que a Previdência Social, arquitetada no plano constitucional, pretende amparar.
A norma constitucional explicitada no inciso V do artigo 201 garante a pensão por morte ao cônjuge ou companheiro do segurado falecido e aos seus dependentes. Ao cônjuge e ao companheiro, a concessão do benefício resta clara àquele que comprovar o matrimônio ou a existência de união estável. Entretanto, para os demais dependentes (que não o cônjuge ou o companheiro), sob a perspectiva exclusivamente constitucional, há que se demonstrar o vínculo da dependência com o segurado falecido.
Observe-se que a redação do referido inciso V não classifica, por si só, quem seja dependente; por este motivo, podemos afirmar que no plano constitucional dependente pode ser todo aquele que, de alguma forma, tinha seu sustento provido pelo segurado falecido. Tal mister, de definir o alcance da proteção aos dependentes, por previsão expressa da constituição (art. 201, caput, fine), cabe à legislação infraconstitucional.
A regulação infraconstitucional
O legislador ordinário, ao tratar da matéria, deu as bases daquilo que se deve considerar como dependência, estabelecendo, no artigo 16 da Lei n. 8.213/91 (Plano Básico da Previdência Social) que:
"Art. 16. (Lei n. 8.213/91). São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:
I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido; (Redação dada pela Lei n. 9.032/95)
II - os pais;
III - o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido; (Redação dada pela Lei n. 9.032/95)"
Estipula a referida lei, preenchendo o conceito geral e aberto do texto constitucional, que os dependentes serão, tão-somente, o cônjuge, o companheiro ou a companheira, o filho menor de 21 ou inválido, os pais e o irmão menor de 21 ou inválido, observando-se que a existência de um dependente de qualquer uma das "classes" (vale dizer, de qualquer um dos incisos do caput do art. 16) exclui o direito de percepção do benefício às demais classes, na forma do § 1º do artigo 16 em comento. Assim, concorrendo o cônjuge e os pais ao benefício, terá direito à pensão apenas o cônjuge – que pertence à "classe I" –, restando excluídos os pais – que pertencem à "classe II" –, neste exemplo, por disposição legal.
Entretanto, há que se observar que o conceito constitucional de dependência, aberto que é, não pode sofrer limitações absolutas mas, tão-somente, deve ter seu conteúdo delimitado, ou seja, assinalado, apontado pelo ordenamento infraconstitucional. Não obstante os termos "delimitação" e "limitação" tenham idéias próximas, suas significações nos parecem ser bastante diferentes.
A Constituição, ao conceder determinada proteção, faz ingressar no ordenamento um comando (quer pela via de princípio, quer pela via de regra) que deve ser observado; esta proteção, dali em diante, deverá sempre ser levada em consideração. Não raro, o texto constitucional dá ao legislador ordinário, até mesmo pela complexidade das relações que trata, a incumbência de regulamentar determinadas matérias, permitindo, com isso, que Lei estabeleça critérios e dê parâmetros para a efetivação da proteção objetivada pela Constituição. É o que ocorre na presente hipótese de proteção aos dependentes pela via da concessão de pensão por morte.
Deve-se frisar, por apego ao reforço da idéia, que há, nestes casos, a mera determinação constitucional de que a matéria venha a ser delimitada por Lei infraconstitucional e não a abertura da possibilidade de que lei futura venha restringir a proteção dada pelo texto constitucional. Nem mesmo sob a já ultrapassada ótica do positivismo estrito, ao escalonar hierarquicamente os diversos tipos de lei, seria possível tal interpretação, no sentido da existência de lei que reduza o comando constitucional. Assim, delimitar é a função da lei, indicando os parâmetros básicos para a efetivação do direito (no caso, da proteção), ao passo que limitar (restringindo, no caso dos direitos sociais) é operação que não pode ser tolerada no sistema.
Poderíamos, ainda, invocar a classificação das normas constitucionais quanto à sua eficácia (plena, contida ou limitada, no melhor diapasão da doutrina clássica), no intuito de demonstrar que limitar e delimitar são atividades legislativas distintas; entretanto tal tarefa, além de alongar deveras o presente ensaio, acabaria por fazer ressoar outras questões (importantes, por sinal) mas que fugiriam ao tema proposto.
Retomando a idéia da pensão, a Constituição permitiu, ao dispor tão-somente sobre "dependentes", que norma infraconstitucional venha a delimitar este conceito. E, por ocasião da edição da Lei n. 8.213/91, o legislador cumpriu sua incumbência, estipulando, no já citado artigo 16, quais serão os dependentes abrangidos pelo sistema (e, por exclusão, quais não serão albergados pela proteção).
Da necessidade de se repensar o conceito de dependência
Entretanto, pela prática diária percebeu-se que a proteção social não se fazia de forma efetiva; a limitação objetiva à idade máxima de 21 anos fez com que determinadas pessoas, subjetivamente carecedoras do benefício, fossem excluídas da percepção previdenciária. Observe-se que um caráter objetivo (geral) por vezes exclui a aplicação da lei a um destinatário que, por características particulares (portanto, subjetivas) mereceria tal proteção. Neste sentido, o texto do Projeto de Lei em comento resta muito acertado, por dar margem à averiguação da dependência econômica mesmo aos filhos maiores de 21 anos. Ou seja, afasta-se (ainda que em caráter excepcional) o critério unicamente objetivo da idade para se tomar em consideração também o critério da dependência econômica, este sim mais ligado à idéia de necessidade.
Por certo, também não é interessante ao sistema (nem mesmo aos próprios beneficiários) que, de forma diametralmente oposta, não existisse nenhum tipo de limitação; o sistema se desequilibraria (pela concessão desmedida de "pensões eternas" aos filhos) e os próprios beneficiários seriam prejudicados, na medida em que situações de grande desigualdade poderiam ser verificadas. Não se pretende, pois, o afastamento completo dos limites objetivos mas, sim, que o ordenamento infraconstitucional preveja mecanismos de averiguação da real necessidade econômica diante do caso concreto.
A estipulação de cláusulas objetivas, fechadas, nestes casos engessa o aplicador da norma (notadamente a administração pública na figura do órgão concessor dos benefícios e o Poder Judiciário) e, por este motivo, necessária se faz a arquitetura de uma válvula dosadora para que o aplicador, diante da concretude diária, possa ter certa margem de aplicação da norma, legalidade e a razoabilidade na concessão do benefício. Esta válvula é, portanto, a possibilidade da comprovação da dependência econômica, relativamente aos filhos maiores de 21 anos, para a percepção da pensão por morte por um período determinado, como proposto pelo Projeto de Lei em análise.
É neste sentido que recebemos com satisfação o Projeto de Lei n. 2.483/07, do Deputado Federal Cristiano Matheus. A sua proposta de alteração vem, precisamente, tentar minorar a problemática da limitação exclusivamente objetiva (etária) para a percepção da pensão por morte pelo filho do segurado.
Devemos dar ênfase ao fato de que a alteração não pretende a criação de uma quarta categoria de classes para pensão; pelo contrário, parece-nos que o projeto, acertadamente, vem possibilitar a existência de um tratamento excepcional à uma situação igualmente excepcional, qual seja, a da hipótese do filho maior de 21 anos que dependia dos pais para seu sustento. Tanto é excepcional a hipótese que admitir-se-ia a pensão por morte somente por um prazo determinado, de 06 meses, após o qual restaria cessado o direito ao benefício.
É bastante nítida a separação entre a hipótese de dependência trazida pelo Projeto de Lei e as hipóteses atualmente vigentes em nosso sistema previdenciário, motivo pelo qual, ante a curta duração do benefício (de, no máximo, 06 meses) e a particularidade do beneficiário (o filho maior de 21 anos com comprovada dependência econômica) poderíamos dizer tratar-se (utilizando-se aqui um neologismo) de um caso de "sobre-pensão", no sentido de que este benefício excepcional se estende para além das hipóteses tradicionalmente previstas nos incisos I a III do art. 16. da Lei n. 8.213/91. Por este motivo, a idéia de diferença, de excepcionalidade deve permear a aplicação desta nova modalidade de pensão proposta, não se confundindo com as demais hipóteses já existentes (daí falar-se na "sobre-pensão").
Breve comentário à terminologia utilizada no Projeto de Lei
Devemos consignar, entretanto, que não entendemos como mais correta a terminologia empregada no inciso IA do art. 16, presente no Projeto de Lei em análise. Com efeito, dispõe o art. 1º:
"Art. 1º (Projeto de Lei n. 2.483/07). A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as seguintes alterações:
‘Art. 16......................................................
IA - o filho não emancipado, de qualquer condição, com 21 (vinte e um) anos ou mais;......................................................................’ (NR)
‘Art. 74.....................................................................
Parágrafo Único. A pensão por morte concedida ao dependente referido no inciso IA do art. 16. desta Lei será paga por um período máximo de seis meses."
A expressão "filho não emancipado, de qualquer condição" deveria ser substituída por outra, pois o termo "emancipação" possui, no âmbito jurídico, sentido próprio já consagrado no Direito Civil. O instituto da emancipação representa a cessação da incapacidade civil, relativamente aos menores de 18 anos, e vem tratada no parágrafo único do artigo 5° do Código Civil, in verbis:
"Art. 5° (Lei n. 10.406/02, Código Civil). A menoridade cessa aos dezoito anos completos, quando a pessoa fica habilitada à prática de todos os atos da vida civil.
Parágrafo único. Cessará, para os menores, a incapacidade:
I - pela concessão dos pais, ou de um deles na falta do outro, mediante instrumento público, independentemente de homologação judicial, ou por sentença do juiz, ouvido o tutor, se o menor tiver dezesseis anos completos;
II - pelo casamento;
III - pelo exercício de emprego público efetivo;
IV - pela colação de grau em curso de ensino superior;
V - pelo estabelecimento civil ou comercial, ou pela existência de relação de emprego, desde que, em função deles, o menor com dezesseis anos completos tenha economia própria."
Orlando Gomes, acerca da emancipação, nos ensina que:
"O menor relativamente incapaz pode tornar-se plenamente capaz antes de atingir a maioridade. Cessa, excepcionalmente, sua incapacidade em virtude da emancipação concedida pelos pais. (...)
Além da emancipação concedida, ocorre a emancipação por fato a que a lei atribuiu o efeito da cessação da incapacidade do menor. Diz-se que, nesse caso, a emancipação ocorre de pleno direito. (...)
A emancipação, seja qual for sua modalidade, habilita o menor a reger sua própria pessoa, assim como os bens em geral." 1
Existe, assim, conceituação muito sólida (para não dizer muito antiga) sobre o que seja emancipação, motivo pelo qual entendemos que este instituto não deve ser invocado pela maneira que se pretende.
É clara a intenção do autor do Projeto no sentido de expressar a possibilidade da percepção da pensão por morte ao filho maior de 21 anos, desde que comprovada a dependência econômica; nesse sentido, o deputado Cristiano Matheus explicita muito acertadamente, na justificação de seu Projeto de Lei 2, que:
"Em razão das dificuldades encontradas pelos jovens de hoje para se inserirem no mercado de trabalho, é comum que esses prorroguem ao máximo seus estudos, abrindo mão de ter uma renda presente, justamente para garantia de um futuro mais digno.
Aqueles que optam por esse caminho recebem o apoio financeiro dos pais para se dedicarem aos estudos. Entretanto, como a Previdência Social assegura apenas o direito ao recebimento de pensão por morte aos filhos menores de vinte e um anos, no caso de falecimento de seus pais, esses jovens passam de um dia para o outro a não terem qualquer rendimento para seu próprio sustento. (...)
A proposição em tela, portanto, pretende assegurar um período de seis meses de pagamento de pensão por morte aos filhos não emancipados de vinte e um anos ou mais, com dependência econômica comprovada, de forma que tenham um tempo mínimo para buscar um meio de sobrevivência no caso de falecimento de seus pais."
Assim, sugere-se a alteração do referido inciso IA para "o filho, comprovada a dependência econômica em relação aos pais, com 21 (vinte e um) anos ou mais", substituindo-se o vocábulo "emancipação", cujo conceito já cristalizado pela doutrina não revela a verdadeira intenção do legislador, que é de assegurar o mecanismo necessário para a comprovação da dependência econômica.
Considerações finais
Como já salientado, o Projeto de Lei n. 2.483/07 merece louvor; represente significativo passo a diante na conquista dos direitos sociais. Em outra perspectiva, apaziguaria também, pelo menos em parte, a jurisprudência ainda vacilante acerca da possibilidade ou não da percepção de pensão por morte pelo filho maior de 21 anos. Há que se ressaltar, contudo, que por ocasião dos debates relativos ao referido Projeto de Lei, deve ser promovida a alteração na redação do proposto inciso IA do art. 16. da Lei n. 8.213/91, em busca de expressão mais unívoca no intuito de que as futuras interpretações do texto legal, uma vez aprovado, sejam feitas no sentido da real proteção ao filho carecedor da pensão por morte.
Notas:
1 GOMES, Orlando. Introdução ao Direito Civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1988. p. 182.
2 O Projeto de Lei n. 2.483/07, aqui em análise, encontra-se disponível em: <https://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=378165>, acesso em fev/2008.
