2. ANÁLISE DE JURISPRUDÊNCIA
2.1. Tribunal de Contas da União - TCU
O objeto da contratação direta fundamentada em dispensa de licitação por emergência não pode extrapolar a finalidade estrita de afastar os riscos urgentes (art. 75, inciso VIII, da Lei 14.133/2021).
Acórdão 1340/2024-Plenário. Relator: AUGUSTO SHERMAN 7
Nas contratações diretas fundadas em emergência (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993), cabe ao gestor demonstrar a impossibilidade de esperar o tempo necessário à realização de procedimento licitatório, em face de risco de prejuízo ou comprometimento da segurança de pessoas e de bens públicos ou particulares, além de justificar a escolha do fornecedor e o preço pactuado.
Acórdão 119/2021-Plenário. Relator: MARCOS BEMQUERER 8 ; Acórdão 1130/2019-Primeira Câmara. Relator: BRUNO DANTAS 9
A mera existência de decreto municipal declarando a situação do município como emergencial não é suficiente para justificar a contratação por dispensa de licitação com fundamento no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, devendo-se verificar se os fatos relacionados à contratação amoldam-se à hipótese de dispensa prevista na lei.
Acórdão 2504/2016-Plenário. Relator: BRUNO DANTAS 10
A contratação direta emergencial, fundamentada no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, deve se restringir somente à parcela mínima necessária para afastar a concretização do dano ou a perda dos serviços executados, devendo a solução definitiva, conforme o caso, ser objeto de licitação formal.
Acórdão 6439/2015-Primeira Câmara. Relator: AUGUSTO SHERMAN 11
A dispensa de licitação, em casos de emergência ou calamidade pública (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993), apenas é cabível se o objeto da contratação direta for o meio adequado, eficiente e efetivo de afastar o risco iminente detectado.
Acórdão 1987/2015-Plenário. Relator: BENJAMIN ZYMLER 12
A contratação emergencial só deve atender a situação emergencial até a realização de nova licitação (art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993).
Acórdão 2988/2014-Plenário. Relator: BENJAMIN ZYMLER 13
2.2. Tribunais de Justiça – TJ’s
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. PORTO DE SÃO FRANCISCO DO SUL. ALEGADA ILEGALIDADE NA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS SANITÁRIOS MEDIANTE DISPENSA DE LICITAÇÃO POR EMERGÊNCIA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA, ANULANDO O ATO ADMINISTRATIVO. INSURGÊNCIA DA PARTE RÉ. SUSTENTADA LEGALIDADE DA DISPENSA DE LICITAÇÃO, DIANTE DA SITUAÇÃO EMERGENCIAL. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO SOBRE AS PRECÁRIAS CONDIÇÕES SANITÁRIAS DO TERMINAL GRANELEIRO PELO MENOS CINCO ANOS ANTES. TEMPO HÁBIL PARA REALIZAR PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DESÍDIA DO GESTOR PÚBLICO. EMERGÊNCIA FABRICADA OU FICTA. HIPÓTESE QUE NÃO JUSTIFICA A DISPENSA. EXEGESE DOS ARTS. 24, IV, E 26 DA LEI Nº 8.666/1993. DECISÕES DO STJ. CORRETA ANULAÇÃO DO PROCEDIMENTO E DO CONTRATO. A emergência que justifica a dispensa de licitação deve advir de causas imprevisíveis, e não da desídia de gestores públicos. Do contrário, o interesse público seria duplamente prejudicado: pela má gestão e pela falta do procedimento licitatório, este essencial para garantir contratações impessoais e vantajosas.
(TJ-SC - APL: 50168846120208240038, Relator: Carlos Adilson Silva, Data de Julgamento: 07/02/2023, Segunda Câmara de Direito Público)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELADO INCURSO NO ART. 11, DA LEI 8.429/92. ALEGAÇÃO DE QUE O REQUERIDO TERIA FIRMADO DIVERSOS CONTRATOS EMERGENCIAIS, COM DISPENSA DE LICITAÇÃO, SEM EDITAR DECRETO DE EMERGÊNCIA. COMPROVAÇÃO DE QUE O DECRETO EMERGENCIAL FORA EDITADO. CONTRATAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE COLETA DE LIXO URBANO E SERVIÇOS DE LIMPEZA URBANA E LOCAÇÃO DE VEÍCULOS PARA SUPRIR AS NECESSIDADES DA SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DA CIDADE DE INDIAROBA. DEPOIMENTOS QUE CORROBORARAM A NECESSIDADE DE CONTRATAÇÃO DOS SUPRACITADOS SERVIÇOS DIANTE DA EXISTÊNCIA DE DIFICULDADES REAIS NO MUNICÍPIO. EXISTÊNCIA DE PROBLEMAS NO PROCESSO DE TRANSIÇÃO DA GESTÃO DE 2013/2016 PARA A 2017/2020. NÃO COMPROVAÇÃO DO DOLO DO AGENTE. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ E DE DANOS AO ERÁRIO. MERA IRREGULARIDADE. REQUERIDO QUE FOI MOTIVADO PELAS DIFICULDADES FINANCEIRAS DO ENTE MUNICIPAL, BEM COMO, PELA FALHA NA TRANSIÇÃO DAS GESTÕES, E AINDA, PELA NECESSIDADE DE EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS ESSENCIAIS. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DE IMPROBIDADE. DESPROVIMENTO DO APELO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DECISÃO POR MAIORIA.
(TJ-SE - AC 0000958-83.2017.8.25.0077, Relator: Roberto Eugenio da Fonseca Porto, Data de Julgamento: 25/03/2021, 1ª CÂMARA CÍVEL)
APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE PERDA DO INTERESSE PROCESSUAL. REJEIÇÃO. MÉRITO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO. SERVIÇO DE LAVANDERIA HOSPITALAR. DISPENSA DE LICITAÇÃO. EMERGÊNCIA FABRICADA. ILICITUDE. 1. Eventual cumprimento da obrigação de fazer externada na sentença, depois de instaurada a demanda, constitui reconhecimento da procedência do pedido, e não perda do objeto. Precedente. 2. Sendo evidente que a dispensa de licitação decorreu de mora administrativa, em envidar esforços e concluir procedimento licitatório para contratação de serviços hospitalares, aquilo que se passou a definir como “emergência fabricada”, há que se reputar ilícita a contratação. 3. Apelações e remessa oficial não providas.
(TJ-DF 00304484220148070018 DF 0030448-42.2014.8.07.0018, Relator: ARNOLDO CAMANHO, Data de Julgamento: 22/07/2020, 4ª Turma Cível, Publicação: 27/10/2020)
REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO. COMPRA DIRETA DE MEDICAMENTOS PARA POSTOS DE SAÚDE E HOSPITAL NO MUNICÍPIO DE FORMOSO DO ARAGUAIA/TO. CARÁTER DE EMERGÊNCIA CARACTERIZADO PELO DECRETO Nº 10/2005 (ART. 24. DA LEI Nº 8.666/93). DISPENSA DE LICITAÇÃO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO, DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E DE DOLO. AFASTADA A CONFIGURAÇÃO DE QUALQUER ATO ÍMPROBO. SENTENÇA MANTIDA. REEXAME NECESSÁRIO IMPROVIDO. 1. Ministério Público do Estado do Tocantins propôs ação civil pública imputando ato de improbidade aos requeridos, ao argumento de realizarem compra e venda de medicamentos com a dispensa do processo licitatório, contrário à previsão legal. 2. Vigora no ordenamento jurídico pátrio o princípio da obrigatoriedade de licitação (art. 37, XXI, da CF), sendo a desnecessidade de licitar a exceção, desde que especificada na legislação pertinente. A Lei nº 8.666/93 (LGL), disciplina as situações, dentro do regime geral, em que a Administração Pública pode contratar sem licitação (os casos de licitação dispensada - art. 17, de dispensa de licitação - art. 24. e de inexigibilidade de licitação - art. 25). Está inserida a hipótese de dispensa de licitação por situação emergencial ou de calamidade pública, estampada no inciso IV, do art. 24, da Lei nº 8.666/93. 3. Ocorrência de atos administrativos pelo cenário emergencial, amparados por decreto de emergência nº 10/2005, publicado em 0/01/2005, em razão da crise no atendimento de saúde pela ausência de medicamentos nos postos de saúde e hospital. Prática de atos necessários para conter os agravos na área da saúde, bem como dispensa de licitação autorizada pela Lei nº 8.666/1993 (art. 24, IV). 4. Ausente a comprovação da conduta dolosa dos requeridos em causar prejuízo ao erário, bem como inexistente a constatação de dano efetivo ao patrimônio material do Poder Público, não há que se falar em cometimento do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10. da Lei 8.429/92. 5. Ausente a prova de prejuízo ao erário, não há que se falar em improbidade administrativa, incumbindo ao autor comprovar o fato constitutivo de direito alegado (art. 373, I, CPC), não o fazendo, necessária a improcedência do pedido inicial. 6. Reexame necessário improvido. Sentença mantida.
(TJ-TO - Remessa Necessária Cível: 0004768-49.2017.8.27.0000, Relator: ETELVINA MARIA SAMPAIO FELIPE, Data de Julgamento: 29/04/2020, TURMAS DAS CAMARAS CIVEIS)
APELAÇÃO CÍVEL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DISPENSA DE LICITAÇÃO - ART. 24, IV, DA LEI Nº 8.666/93 - MAU PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - EMERGÊNCIA FABRICADA - DECRETO MUNICIPAL Nº 002/2013 - CONTRATAÇÃO DIREITA - ADMISSIBILIDADE - JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - MEDIDA EXCEPCIONAL - CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS - APURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE PELA FALHA ADMINISTRATIVA - NECESSIDADE - GESTÃO ANTERIOR - COMPROVAÇÃO - ATUAL PREFEITO MUNICIPAL - ATO ÍMPROBO NÃO CARACTERIZADO - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO. 1. Entende-se por "emergência fabricada" a situação criada pela administração púbica, por conta de mau planejamento, para contratar serviços sem o prévio certame licitatório. 2. Mesmo não se enquadrando na hipótese descrita no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93, para justificar a dispensa de licitação, em casos extremamente excepcionais e pontuais, é admitida a contratação direta em caráter emergencial, visando assegurar a continuidade dos serviços públicos. 3. Nada obstante, deve ser apurado o responsável pela omissão administrativa, para aplicação das penalidades cabíveis, conforme entendimento consolidado na jurisprudência do Tribunal de Contas da União. 4. Diante da situação caótica em que se encontrava a administração municipal, dado o prévio encerramento dos contratos administrativos, era imperiosa a contratação direta em caráter emergencial, para assegurar a continuidade dos serviços públicos essenciais, sendo certo que as contratações efetuadas atenderam ao interesse público. 5. Comprovado que a situação de "emergência fabricada" não pode ser atribuída ao requerido, haja vista que assumiu o mandato de Prefeito Municipal quando os contratos administrativos referentes a serviços essenciais já não estavam mais em vigor, não há que se falar em ato ímprobo. 6. Sentença reformada. 7. Recurso provido.
(TJ-MG - AC: 10511130018027001 MG, Relator: Raimundo Messias Júnior, Data de Julgamento: 23/01/2018, Data de Publicação: 01/02/2018)
3. DIRETRIZES PRÁTICAS E REFLEXÕES CRÍTICAS PARA A GESTÃO MUNICIPAL EM ESTADO DE EMERGÊNCIA E/OU CALAMIDADE ADMINISTRATIVA/FINANCEIRA
A decretação de estado de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira é um instrumento excepcional de gestão pública, cuja utilização inadequada pode gerar implicações severas no âmbito jurídico, financeiro e social. Este tópico final consolida diretrizes práticas, fundamentadas em análise crítica e confronto com boas práticas nacionais e internacionais, buscando fornecer uma abordagem robusta para os gestores municipais.
3.1. Fundamentação Técnica e Racionalidade na Decretação
Análise Crítica: Um dos principais desafios da gestão pública é a emissão de decretos com fundamentação insuficiente ou desvios de finalidade. A ausência de justificativas técnicas detalhadas mina a confiança nos gestores e abre precedentes para questionamentos jurídicos.
Diretriz: Instituir relatórios técnicos detalhados como anexos obrigatórios dos decretos, elaborados por equipes interdisciplinares que envolvam advogados, contadores, engenheiros, economistas e auditores internos. Estes relatórios devem apresentar métricas claras de impacto e prognósticos fundamentados em dados concretos.
3.2. Gestão Financeira e Controle Orçamentário Estrutural
Análise Crítica: A flexibilização das metas fiscais durante calamidades pode criar espaço para endividamento irresponsável e descontrole orçamentário, prejudicando a sustentabilidade financeira do ente público.
Diretriz: Vincular os decretos emergenciais a planos de recuperação fiscal que articulem soluções de curto prazo (crise) com estratégias de médio e longo prazo para reequilíbrio financeiro. Esses planos devem priorizar a responsabilidade fiscal, conter metas claras de ajuste orçamentário, e prever medidas para redução de despesas, aumento de receitas e controle da dívida, garantindo a sustentabilidade financeira do ente público mesmo após o término da situação emergencial.
3.3. Contratações Emergenciais e Rigor na Fiscalização
Análise Crítica: A dispensa de licitação, embora prevista legalmente, é frequentemente utilizada de maneira abusiva, especialmente em situações de "emergências fabricadas", onde a própria má gestão cria o contexto emergencial.
Diretriz: Adotar critérios objetivos e verificáveis para a dispensa de licitação, exigindo documentação técnica para comprovar o nexo causal entre a emergência e a contratação. A demonstração do nexo causal variará conforme o objeto da contratação e os fatos ocorridos no local afetado, podendo ser realizada por meio de laudos, relatórios fotográficos, perícias, autos de constatação, relatórios de danos, entre outros.
3.4. Transparência Ativa e Publicidade
Análise Crítica: A opacidade nos processos de decretação e execução das medidas emergenciais compromete não apenas o controle social, mas também a legitimidade das ações públicas. Muitos municípios ainda negligenciam os requisitos mínimos de transparência ativa.
Diretriz: Criar portais específicos para emergências e calamidades, integrados ao sistema de prestação de contas municipal, com informações detalhadas sobre recursos alocados, empresas contratadas, cronogramas de execução e relatórios de impacto. Esses portais devem adotar formatos acessíveis e amigáveis, como dashboards interativos, permitindo que a sociedade, os órgãos de controle e os gestores acompanhem em tempo real a aplicação dos recursos e os resultados obtidos, reforçando a legitimidade e o controle social.
3.5. Transição de Mandatos e Responsabilidade Institucional
Análise Crítica: O período de transição de mandatos frequentemente agrava situações de emergência devido à ausência de continuidade administrativa e à falta de compartilhamento de informações essenciais.
Diretriz: Institui comissões de transição obrigatórias, regulamentadas por normativas locais ou federais, para garantir a continuidade administrativa e evitar o agravamento de situações emergenciais, com responsabilização administrativa e penal em caso de omissão ou fraude. A equipe de transição do governo sucessor deve registrar formalmente, por meio de ofícios, relatórios e comunicados, todas as informações recebidas e eventuais lacunas identificadas. Essas ações comprovaram que não houve omissão ou desejo administrativo que pudesse causar, futuramente, uma situação emergencial fabricada.
3.6. Conformidade Legal e Proatividade nos Controles Externo e Interno
Análise Crítica: A ausência de integração entre os controles interno e externo, aliada à subutilização de ferramentas preventivas, aumenta a probabilidade de desvios de recursos em contextos emergenciais.
Diretriz: Implantar sistemas de controle preventivo em tempo real que automatizem a identificação de riscos financeiros e administrativos, integrados a auditorias contínuas conduzidas por Tribunais de Contas e controladorias municipais.
3.7. Accountability Pós-Emergência
Análise Crítica: A ausência de prestação de contas ao término das medidas emergenciais fragiliza a credibilidade institucional e impede o aprendizado organizacional.
Diretriz: Exigir relatórios finais detalhados que consolidem os resultados obtidos, recursos empregados e impactos mitigados. Esses relatórios devem ser submetidos ao Legislativo local e ao Tribunal de Contas, bem como amplamente divulgados à sociedade.
