Emergência e calamidade: controle e gestão municipal

Resumo: Este artigo analisa a decretação de estados de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira sob a perspectiva do controle externo, enfatizando os desafios e riscos associados ao uso inadequado desses instrumentos na gestão pública municipal. A pesquisa identifica lacunas técnicas e jurídicas, propõe diretrizes práticas para garantir a conformidade com os princípios da legalidade, publicidade e eficiência, e sugere medidas para promover a transparência, o planejamento e a responsabilização. Com base em uma revisão normativa e jurisprudencial, o estudo apresenta recomendações para prevenir abusos e consolidar boas práticas de governança.

Palavras-chave: Gestão pública, emergência administrativa, calamidade financeira, controle externo, governança, transparência, responsabilidade fiscal, licitações emergenciais.

INTRODUÇÃO

No campo da gestão pública, a decretação de estado de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira representa uma prerrogativa excepcional, concebida para permitir a adoção de medidas extraordinárias em situações de crise que demandem resposta urgente e eficaz. Contudo, o uso inadequado desses instrumentos, seja por ausência de fundamentação técnica adequada, seja por motivações não condizentes com o interesse público, pode comprometer seriamente a saúde financeira do ente público, gerar insegurança jurídica e fragilizar os pilares da transparência e do controle social.

O problema central reside na lacuna existente entre o propósito legal desses decretos e a prática observada em algumas gestões públicas, onde a falta de critérios objetivos e justificativas técnicas tem resultado em irregularidades, como contratações emergenciais sem licitação indevidamente fundamentadas, extrapolação de limites fiscais e uso político dessas medidas. Adicionalmente, a ausência de clareza na legislação sobre emergência e/ou calamidade administrativa/financeira e os critérios para seu reconhecimento contribui para interpretações equivocadas e decisões contestáveis.

Diante disso, questiona-se: como assegurar que os gestores municipais utilizem os decretos de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira de forma alinhada aos princípios da administração pública, mitigando riscos jurídicos e financeiros e promovendo a eficiência e a transparência na gestão dos recursos públicos?

Esse questionamento é de especial relevância para o ciclo de gestão municipal, considerando os desafios econômicos e administrativos enfrentados pelas municipalidades brasileiras e a necessidade de aprimorar as práticas de governança pública.

Os decretos de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira, previstos no ordenamento jurídico brasileiro, devem observar rigorosamente os princípios constitucionais da legalidade, publicidade e eficiência, conforme disposto no art. 37. da Constituição Federal. Não obstante, há recorrentes situações em que tais decretos são empregados de maneira indiscriminada ou sem o embasamento técnico e jurídico necessário, acarretando potenciais impactos negativos à administração pública e abrindo margem para questionamentos por parte dos órgãos de controle externo e da sociedade.

Este artigo propõe-se a realizar uma análise técnico-jurídica aprofundada sobre o tema, fundamentando-se no arcabouço normativo aplicável. Além disso, apresenta recomendações práticas voltadas aos gestores municipais, com vistas a prevenir abusos, promover a gestão responsável dos recursos públicos e assegurar a eficiência administrativa.

Ao final, evidencia-se que a decretação de estados de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira, quando realizada sem a devida justificativa e amparo técnico, pode não apenas enfraquecer os mecanismos de controle interno e externo, mas também criar precedentes para práticas potencialmente lesivas ao patrimônio público e contrárias ao interesse coletivo.

1. REVISÃO DAS NORMAS LEGAIS

1.1. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Constituição Federal de 1988 não prevê especificamente a "calamidade financeira" como uma categoria jurídica distinta. A Constituição aborda a calamidade pública em geral, como no Artigo 21, inciso XVIII, que atribui à União a competência para legislar sobre defesa territorial, segurança interna e calamidade pública. No entanto, a interpretação e aplicação da lei em relação à emergência e/ou calamidade administrativa/financeira tem sido objeto de debate e controvérsia.

Alguns argumentam que a ausência de uma definição específica de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira na Constituição não impede que os entes federativos a declarem, baseando-se em uma interpretação extensiva das disposições constitucionais existentes.

No contexto da administração pública, a decretação de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira é uma medida excepcional que visa enfrentar situações críticas que comprometem o funcionamento regular dos entes federativos. Qualquer ato da administração pública, incluindo a decretação, deve respeitar os princípios do art. 37. da CF/88:

Legalidade: O decreto deve estar fundamentado e delimitar claramente sua aplicação.
Impessoalidade: As medidas adotadas precisam beneficiar o interesse coletivo, não podendo haver favorecimento pessoal ou político.
Moralidade: As ações devem ser éticas e atender à finalidade pública.
Publicidade: A transparência é essencial, exigindo que o decreto seja amplamente divulgado e acessível à sociedade.
Eficiência: A solução do problema deve ser eficaz e realizada com celeridade.

Os princípios garantem que a decretação seja um instrumento técnico, não um artifício para driblar controles administrativos ou beneficiar interesses escusos.

Embora a CF/88 não trate diretamente da emergência e/ou calamidade administrativa/financeira, a matéria se vincula à gestão fiscal disciplinada pelos artigos 165 a 169. Estes artigos estabelecem o arcabouço jurídico para a elaboração e execução orçamentária:

Planejamento orçamentário: As medidas emergenciais devem ser compatíveis, tanto quanto possível, com o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Justificação técnica: O decreto deve apresentar fundamentos claros e embasados em estudos técnicos que demonstrem a gravidade da situação.
Excepcionalidade: O decreto deve ser temporário e direcionado exclusivamente à solução do problema identificado.

A transparência e o planejamento são indispensáveis para evitar abusos ou desvios na aplicação de recursos públicos.

A competência para editar decretos de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira é atribuída aos chefes do Executivo (governadores e prefeitos), no âmbito de suas respectivas jurisdições. Entretanto, o decreto está sujeito a mecanismos de controle:

Controle legislativo: O Legislativo pode solicitar informações detalhadas e exercer fiscalização sobre os atos decorrentes do decreto.
Controle judicial: Tribunais podem ser acionados para avaliar a legalidade e a legitimidade do decreto.
Controle externo: Tribunais de Contas avaliam o cumprimento das normas financeiras e a adequação das medidas adotadas.

Esses controles garantem que o uso do decreto seja criterioso e transparente, evitando prejuízos ao erário ou práticas incompatíveis com o interesse público.

O decreto de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira não pode:

Suspender direitos fundamentais: Essas medidas só são possíveis em estados de defesa ou sítio, nos termos dos artigos 136 e 137 da CF/88, e exigem decretação pelo Presidente da República com autorização do Congresso Nacional.
Violar a exigência de licitação: A CF/88, no art. 37, XXI, prevê a obrigatoriedade da licitação para contratações públicas, exceto nos casos de dispensa e inexigibilidade previstos em lei (como a Lei nº 14.133/2021).

Essas limitações reforçam a necessidade de planejamento adequado e o respeito ao ordenamento jurídico mesmo em situações de urgência.

1.2. LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL)

O Artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prevê a suspensão de algumas exigências fiscais em caso de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional (para a União) ou pelas Assembleias Legislativas (para estados e municípios). No entanto, a aplicação deste artigo a situações de emergência e/ou calamidade administrativa/financeira tem sido questionada.

Alguns especialistas argumentam que a emergência e/ou calamidade administrativa/financeira, muitas vezes resultante de má gestão, não se enquadra no conceito de calamidade pública previsto na LRF, que se destina a eventos imprevisíveis e incontroláveis.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por exemplo, já se manifestou no sentido de que a decretação não suspende os prazos e obrigações previstos na LRF.

A crise financeira enfrentada por alguns estados brasileiros nos últimos anos, como o Rio de Janeiro2, Minas Gerais3 e Rio Grande do Sul4, levou à decretação de calamidade financeira por esses entes. Essa medida, justificada pela grave crise econômica e pelo desequilíbrio fiscal, visava a obter maior flexibilidade na gestão das finanças e evitar o colapso dos serviços públicos. No entanto, a validade jurídica e a eficácia dessas declarações têm sido questionadas, gerando controvérsias e debates sobre a interpretação da Constituição e da LRF.

O orçamento público, cujas normas gerais foram previstas nos artigos 165 a 169 da Constituição da República de 1988, aumentou sua importância jurídica desde a publicação da Lei Complementar nº 101, em 4 de maio de 2000. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) deu caráter de austeridade, transparência, controle, responsabilidade e tecnicidade à gestão orçamentária, e exigiu dos gestores públicos adequações culturais e financeiras às exigências legais orçamentárias.

Não obstante, todo esse controle orçamentário é sensível às situações fáticas extraordinárias, que exigem da administração pública providências urgentes para evitar ou minimizar danos aos cidadãos. Nesse sentido, o art. 65. da Lei Complementar nº 101/2000 estabelece exceções à aplicação de algumas normas fiscais em caso de estado de calamidade pública.

Apensar de não ser o escopo, é importante rememorar que a LC 173/2020 estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus (COVID-19) e alterou a LRF. Essa lei permitiu que estados e municípios recebessem recursos federais para combater a pandemia, mas impôs restrições ao aumento de despesas como contrapartida. Inserindo no arcabouço jurídico, as medidas implementadas visam mitigar os efeitos econômicos e sociais da crise sanitária, garantindo que os recursos sejam utilizados de forma eficiente no combate ao vírus e a quaisquer calamidades públicas.

O artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei Complementar (LC) 173/2020 estabelecem que, em caso de calamidade pública, são suspensos prazos e limites, e afastadas algumas vedações e sanções:

Suspensão de prazos para cumprimento de limites fiscais;
Dispensa de contingenciamentos para atingir a meta fiscal;
Suspensão de prazos para ajustar o montante da despesa com pessoal;
Dispensa de recondução do valor da dívida consolidada ao limite estipulado;
Dispensa de limites, condições e demais restrições para contratação e aditamento de operações de crédito;
Dispensa de limites, condições e demais restrições para concessão de garantias;
Dispensa de limites, condições e demais restrições para contratação entre entes da Federação;
Dispensa de limites, condições e demais restrições para recebimento de transferências voluntárias;

Havendo, portanto, o reconhecimento do estado de calamidade pública pelo legislativo, ficam suspensas, temporariamente, e na esfera de competência do respectivo decreto (federal, estadual ou municipal):

1) a contagem dos prazos de controle para adequação e recondução das despesas de pessoal (arts. 23. e 70) e dos limites do endividamento (art. 31);

2) o atingimento das metas de resultados fiscais previamente estabelecidos nas leis orçamentárias (LOA e LDO); e

3) a limitação de empenho e de movimentação financeira (art. 9º).

1.3. LEI Nº 14.133/2021 (NOVA LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS)

A Lei nº 14.133/2021 introduziu alterações significativas nas contratações diretas em casos de emergência ou calamidade pública. O artigo 75, inciso VIII, da referida lei, estabelece que a licitação é dispensável nos casos em que a urgência possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas e bens. Nessas situações, a contratação direta é permitida para a aquisição dos bens necessários ao atendimento da emergência ou calamidade, bem como para obras e serviços que possam ser concluídos no prazo máximo de um ano, contado da data de ocorrência do evento. É vedada a prorrogação desses contratos e a recontratação da mesma empresa com base nesse dispositivo. (Vide ADI 6890)

É importante ressaltar que, embora a contratação direta seja permitida em situações emergenciais, a administração pública deve seguir procedimentos formais para justificar a dispensa de licitação, conforme previsto no artigo 72 da Lei nº 14.133/2021. Além disso, a nova lei prevê a apuração de responsabilidade dos agentes públicos que derem causa à situação emergencial por desídia ou falta de planejamento, conforme o §6º do artigo 75.

É indispensável que os processos de dispensa de licitação sejam regularmente formalizados e que fique comprovado nos autos a existência da situação de emergência e o nexo causal entre essa situação e o objeto da contratação. A emergência deve ser demonstrada pelo Decreto do Poder Executivo que a reconhece e pela apresentação de motivo adequado pelo qual não se poderá esperar o procedimento licitatório regular.

A forma como se demonstrar o nexo causal variará a depender do objeto da contratação e dos fatos ocorridos no local afetado, podendo ser feito por meio de laudos, relatórios fotográficos, perícias, autos de constatação, relatórios de danos, entre vários outros.

O art. 73. da Lei nº 14.133/21 traduz que na hipótese de contratação direta indevida, tendo ocorrido dolo, fraude ou erro grosseiro, tanto o contratado quanto o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário, sem prejuízo de outras sanções legais.

A Nova Lei de Licitações ampliou o prazo máximo para contratações emergenciais de 180 dias para um ano e introduziu a vedação à recontratação da mesma empresa com base no dispositivo de emergência ou calamidade pública, visando aumentar a transparência e a eficiência nas contratações públicas em situações de urgência.

A Lei 14.133/2021 acertadamente inova ao prever contratação direta nos casos de emergência que possam comprometer a continuidade dos serviços públicos, reconhecida pela jurisprudência como "emergência fabricada", geralmente causada pela falta de planejamento da Administração ou pela desídia dos agentes envolvidos. Isso porque, o cidadão não poderá ser prejudicado duas vezes: uma pela má gestão ou inércia do administrador e outra pela ausência da contratação.

A emergência fabricada decorre do fato, da Administração deixar de tomar medidas necessárias tempestivamente para a realização do procedimento licitatório. Sendo assim, a Administração busca atingir o prazo final do contrato sem que ocorra em tempo hábil nova licitação para futura contratação.

Vale ressaltar que a ausência da licitação adequada e tempestiva não impede a contratação emergencial, se ela for indispensável para evitar o risco de danos irreparáveis, tão pouco a responsabilização do agente que omitiu as providências quanto a realização do certame. Assim, sendo comprovada a desídia administrativa e o prejuízo causado ao erário, deverá ser indenizado pelo agente público que fabricou a situação de emergência.

A Nova Lei de Licitações através do seu art. 178, altera ainda o Código Penal, incluindo sobre o tema contratação direta, dentre outros, os dispositivos previstos no art. 337-E, que trata do crime quanto a contratação direta ilegal e no art. 337-P, quanto a aplicação da pena de multa que não poderá ser inferior a 2% do valor do contrato celebrado com contratação direta.

Neste cenário, a legislação não distingue a emergência real da fabricada, na forma do art. 75, VIII, da Lei 14.133/21, em que trata-se apenas dentre o rol, a hipótese de contratação direta por emergência ou calamidade pública, em mesmo entendimento o trazido pelo do Relator Ministro Benjamin Zymler, através do Acórdão nº 1122/20175, Plenário do TCU.

1.4. ENCERRAMENTO E TRANSIÇÃO DE MANDATO

A transição de mandato é um processo fundamental para garantir a continuidade administrativa e a transparência na gestão pública.

Com o término do processo eleitoral e a proclamação oficial dos resultados pelo TSE, inicia-se formalmente o período de transição de governo, um momento de extrema importância dentro da administração pública brasileira6.

Em âmbito federal, por exemplo, a lei 10.609/02 e o decreto 7.221/10 disciplinam a estruturação da equipe de transição para a presidência da república, especificando a metodologia para acesso às informações estratégicas e operacionais necessárias ao planejamento do novo governo. Nos estados e municípios, essas diretrizes podem ser complementadas por legislações locais, decretos e resoluções, que estabelecem parâmetros específicos para cada esfera de governo.

Esse período é orientado por um conjunto de diretrizes normativas e dispositivos legais que visam assegurar a continuidade dos serviços públicos e garantir que a transferência de responsabilidades entre a gestão atual e o novo governo ocorra de forma organizada, transparente e em conformidade com os princípios constitucionais. Seu principal objetivo é garantir que a nova administração tenha pleno conhecimento das condições financeiras, patrimoniais e de pessoal do ente público, facilitando assim a definição de políticas e a execução de metas com base em dados concretos e atualizados.

Cabe ao gestor atual disponibilizar todas as informações solicitadas, sob pena de violar os princípios da publicidade e da transparência, conforme disposto no art. 11. da lei 8.429/92 (lei de improbidade administrativa). O acesso a essas informações deve ser formalizado por meio de solicitações documentadas, com protocolo específico, garantindo assim a rastreabilidade e a transparência no fluxo de dados. O processo está amparado no princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF/88) e na lei de acesso à informação (lei 12.527/11), reforçando a obrigatoriedade de compartilhamento de dados relevantes entre a gestão cessante e a nova administração.

A instrumentalização do processo de transição é essencial para assegurar a integridade das informações e criar um histórico documental que poderá servir de base para auditorias futuras ou eventuais litígios. Relatórios gerenciais e atas de reuniões formalizam a entrega e o recebimento dos documentos, conferindo respaldo jurídico e técnico a todo o procedimento. A adoção de tais práticas reforça os princípios da accountability e do controle interno, evitando problemas de conformidade e garantindo que a nova gestão inicie suas atividades com total clareza acerca das condições do ente público.

O novo gestor deve participar ativamente da Comissão de Transição, acompanhando de perto a situação fiscal e orçamentária do município. Ele precisa avaliar cuidadosamente os contratos vigentes, as dívidas e a execução orçamentária para planejar sua administração de maneira sustentável. A omissão nesse período pode gerar complicações jurídicas e financeiras que afetarão sua gestão.

Ademais, o prefeito eleito deve ter em mente o princípio da responsabilidade fiscal, pois, a partir de sua posse, ele será o responsável por todos os atos administrativos, inclusive aqueles deixados pela gestão anterior. O planejamento correto nesse período é crucial para evitar dificuldades na implementação de políticas públicas ou o acúmulo de dívidas imprevistas.