RESUMO
O processo de reforma previdenciária na América Latina é tema recorrente, embora sobremaneira controverso. O objetivo deste artigo é, pois, analisar, à luz do neoliberalismo reinante, a implementação das reformas previdenciárias nos seguintes países: Chile, México, Uruguai e Brasil. Para tanto, utilizamo-nos de pesquisas bibliográficas fundadas em publicações especializadas sobre a matéria. Como resultado, constatamos que os países supracitados não concluíram a sua reforma, conquanto estejam vivenciando o longo processo de construção de um novo modelo de previdência. Igualmente, identificamos que cada uma destas nações detém suas especificidades, contudo, gozam de algumas semelhanças, sobretudo, no que concerne à dependência do capital estrangeiro e ao aumento da expectativa de vida da população, fatores que concorrem para a tomada de decisões sobre o sistema a ser adotado. Por derradeiro, expomos acerca da importância de uma reforma para o bem comum e em conjunto com a Sociedade Civil, como meio para a sustentabilidade do próprio sistema previdenciário.
Palavras-chave: Reforma Previdenciária. América Latina. Participação Popular
ABSTRACT
The process of previdenciary reform in Latin America is a recurrent theme, however very controversial. The objective of this article is to analyze the construction of this reform, enlightened by the neoliberalism reigning, in four Latin American countries, such as: Chile, Mexico, Uruguay and Brazil. Therefore, we had used bibliography researches founded in specialized publishing about the subject. As a result, we had verified that all of these countries had not finished their reform yet, however are dealing with this huge process of building a new previdenciary model. We had also identified that each one of these nations have its own specificity, however, lives in similar economical and social situation, particularly, in what concerns the dependency of foreign capital and the increase of life expectancy, facts that contribute to the decisions about the system to be chosen. Finally, we had explained the relevance of a reform built with the civil society, as an instrument for the sustentability of the previdenciary system itself.
Key Words: Previdenciary Reform. Latin America. Popular Activism.
INTRODUÇÃO
Antes de adentrarmos no tema proposto, entendemos por bem tecer algumas considerações com o propósito de apresentarmos, em linhas gerais, o assunto analisado, sua relevância para o cotidiano dos segurados latinos, além do escopo da presente pesquisa.
O primeiro comentário diz respeito ao termo "processo" contido no título do artigo, que fora aqui tomado como parâmetro para espaço de desenvolvimento, de construção, o qual é fruto da incompletude, porque diuturnamente renovado, daí porque acreditarmos que tal reforma esteja apenas em seu início.
No que tange a palavra "reforma", faz-se necessário identificar qual seja a sua espécie: se política, social ou econômica. Nesse sentido, esclarecemos ser tal reforma relativa à alteração do sistema previdenciário em sentido amplo, portanto, englobando todos os aspectos retro, mas com o propósito precípuo de verificarmos as recentes mudanças estruturais evidenciadas nos órgãos de Previdência Social da América Latina.
Convém destacarmos, também, que, em razão das limitações para uma análise aprofundada sobre cada país latino e suas peculiaridades, no contexto prévio e pós-reforma, delimitamos nosso estudo às seguintes nações: Chile, México, Uruguai e Brasil, mediante referenciais legais e teóricos, enfocando, especificamente, a implicação das tendências neoliberais neste processo e os movimentos de resistência e participação oriundos da sociedade civil.
Destarte, buscamos implementar, através de pesquisa bibliográfica especializada, uma breve apreciação do contexto, do processo e dos resultados da reforma previdenciária na América Latina.
1
O Estado Moderno concebido após a Revolução Francesa era eminentemente liberal, caracterizando-se pelo não-intervencionismo do Estado no espaço econômico e social dos cidadãos, sendo assim associado à idéia de mero garantidor da liberdade e da igualdade formal dos indivíduos.
Com o processo de aceleração industrial, no entanto, a omissão estatal foi obrigada a tomar rumos diversos. Segundo Correia e Correia (2002) citando Simões: "(...) O capitalismo passou a dominar como sistema, dirigindo à sua vontade a lei da oferta e da procura, criando um verdadeiro ‘mercado’ de trabalho humano, impondo aos operários e suas famílias insuportáveis condições de vida".
Desta feita, o Estado decide por, gradualmente, adotar políticas mais intervencionistas em favor dos cidadãos comuns, especialmente dos menos abastados, culminando por debutar sua participação como agente genuíno dentro da lógica econômica.
Tal prática se consolidou com as reivindicações dos trabalhadores por garantias e benefícios em razão de seu labor, bem como pela necessidade de reconstrução da economia mundial após a Primeira Grande Guerra. Naquela ocasião, conforme Correia e Correia (2002, p. 7):
(...) foi firmado o tratado de Paz de Versalhes (28-2-1919), verificando-se a expansão do seguro social obrigatório em todo o mundo e tendo como grande incentivo à assistência do antigo Bureau International du Travail (atual OIT), ficando excluídos apenas os Estados Unidos da América.
A partir de tais acontecimentos, firmou-se em 1941 um "triunfo da seguridade social-tal como é concebida atualmente – mediante o Plano Beveridge" (CORREIA e CORREIA, 2002, p. 7).
Corroborando com destacado, Martins (2006, p. 5) comenta que tal instrumento:
(...) veio a propor um programa de prosperidade política e social, garantindo ingressos suficientes para que o indivíduo ficasse acobertado por certas contingências sociais, como a indigência, ou quando, por qualquer motivo, não pudesse trabalhar. Lord Beveridge dizia que a segurança social deveria ser prestada do berço ao túmulo.
Posteriormente, a seguridade social foi disseminada pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, datada de 1948, que firmou a proteção previdenciária como um dos direitos fundamentais da pessoa humana (MARTINS, 2006, p. 5). Nesse sentido, transcrevemos o art. XXV da sobredita declaração:
Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive, alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito à seguridade no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice, ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle. (grifo nosso)
Assim, a responsabilidade estatal restou ampliada frente ao indivíduo-cidadão, o que lhe ensejou, num curto período, um acréscimo significativo nas suas despesas, de modo que três décadas depois de formalizada pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, a demanda era tamanha, que se tornou insuportável. Tal crise de financiamento estagnou o desenvolvimento das políticas públicas atinentes à previdência, rompendo materialmente com o que conhecemos por "Estado do bem estar social".
Esse novo Estado com discurso e interregno temporal distintos ficou conhecido como neoliberal, que se traduz num referencial mais autocentrado, mais auto-regulado, menos amplo, menos interventor, menos executor; mero interlocutor entre os poderes e simplório facilitador de ações cidadãs - não as detêm, nem o deseja fazer. Decide, assim, por supervisionar as práticas, ao invés de realizá-las, estando disposto a, inclusive, repassar todas as suas atribuições consideradas secundárias para terceiros.
Nesse sentido, assevera António José Avelãs Nunes (2003, p. 39-40):
(...) o neoliberalismo exclui da esfera da responsabilidade do estado as questões atinentes à justiça social, negando, por isso, toda a legitimidade das (ineficientes) políticas de redistribuição do rendimento, orientadas para o objectivo de reduzir as desigualdades de riqueza e de rendimento. (...) no que toca à obrigatoriedade dos descontos para a segurança social, os neoliberais consideram-na, como dissemos, um atentado contra a liberdade individual, cometido em nome do objectivo de garantir as pessoas contra determinadas situações (desemprego, doença, invalidez, velhice), e sustentam que esse atentado é tanto mais grave quanto e intolerável quanto é certo que, na sua perspectiva, esse objetivo ficará melhor acautelado (com menores custos financeiros e menores custos sociais), se cada pessoa (ou cada família) o assumir, como responsabilidade própria, tomando, em conformidade, as medidas adequadas.
Verificamos, então, que o neoliberalismo conduziu o Estado para um sentido histórico – regressivo, retroagindo ao conceito de liberal-minimalista, que desconsidera (em parte) as necessidades sociais do indivíduo, focalizando-se única e exclusivamente nas questões do aparato burocrático-administrativo, sob a justificativa de não sucumbir ante as demandas populares. Tal atitude gerou reflexos consideráveis na organização e na execução da política previdenciária, consoante o adiante narrado.
2 O SIGNIFICADO DO CONTEXTO NEOLIBERAL PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL
A partir da década de setenta, assim como vários outros programas e investimentos sociais financiados pelo Estado, a previdência social passa a ser alvo de diversas críticas, sobretudo, em razão de sua finalidade e da abrangência.
Alguns, a exemplo do afirmado por Nunes citando Friedman (2003, p. 40), questionam o princípio da responsabilidade social coletiva, que fundamenta as diretrizes previdenciárias, alegando ser esta uma doutrina subversiva em que:
O maior de todos os seus males é o efeito maligno que exercem sobre a estrutura da nossa sociedade. Eles enfraquecem os alicerces da família; reduzem o incentivo para o trabalho, a poupança e a inovação; diminuem a acumulação de capital; e limitam a nossa liberdade.
Para outros o próprio "welfare state" e os seus intentos devem ser questionados, visto que muito do propalado em sua defesa, reveste-se de finalidades escusas, como a perpetuação do capitalismo, consoante o fomentado por Keynes citado por Nunes (2003):
Na verdade estes novos agenda (sic) do estado não pretendiam subverter (nem subverteram) o sistema, nem visavam promover (nem promoveram) nenhuma revolução social (apesar de falar de "revolução keynesiana"), antes de se enquadrarem na lógica do capitalismo e da sua racionalidade intrínseca. Daí que eles não tenham resolvido o problema do ‘subdesenvolvimento’; não tenham impedido o alargamento do fosso entre ‘países desenvolvidos’; não tenham acabado com as crises cíclicas do capitalismo; não tenham posto cobro à desigualdade na distribuição do rendimento (...).
Por conseqüência de todo o narrado, a lógica neoliberal passa a interferir diretamente na definição e na execução da política previdenciária, advogando, em constância, pelo sobejamento ao Estado apenas dos casos de miséria extrema e desemprego contínuo. Nas demais circunstâncias o próprio indivíduo deveria se responsabilizar pelos malogros, ou então, esperar pela generosidade da assistência social.
Nesse sentido, Maria Isabel Pereira da Costa (2003, p. 26) combate a prática sugerida declarando que:
(...) isto é a minimização do Estado, fazendo com que os indivíduos sejam despojados da proteção das instituições, sucumbindo à força bruta do mercado. (...) Sob o pretexto da inviabilidade do sistema, destruir-se-á qualquer possibilidade de viabilização de um envelhecimento com dignidade.
As ingerências mencionadas, especialmente, as do Fundo Monetário Internacional (FMI), provocaram uma severa crise nos sistemas previdenciários latinos, que questionados na sua sustentabilidade e exeqüibilidade decidem por reavaliar seu perfil contributivo, cobertura e objetivos, resultando em diversas mudanças para a população segurada, conforme a seguir se disporá.
3.OS REGIMES PREVIDENCIÁRIOS E A LÓGICA NEOLIBERAL
Os cidadãos que trabalham contribuem para a previdência com o propósito de que, em alguns anos, possam reaver tais parcelas em forma de benefícios, reajustadas pelas diretrizes estabelecidas e limitadas pelo próprio Estado.
Ocorre, entretanto, que o que parecia ser lógico e plausível, como a proporcionalidade entre contribuição e benefício, tornou-se um verdadeiro enigma em solos latinos, considerando todas as alterações ultimadas nos regimes previdenciários.
Durante muito tempo, os regimes latinos foram identificados tão somente como sendo de repartição simples, portanto, aqueles que, segundo Jorge (2005, p. 32 apud COIMBRA, 1999), tem fundamento no princípio de que:
volume das quantias arrecadadas em cada período servirá para o custeio das prestações que devidas forem no mesmo período. Esse sistema repousa na idéia de solidariedade entre indivíduos e gerações ".
Conhecido, igualmente, como "pay as you go" no exterior, contempla os princípios de universalidade e protetividade dos cidadãos, uma vez que "ampara contra a ocorrência de múltiplos riscos sociais e, ainda, essencialmente, a presença da solidariedade como norteadora do sistema": "num certo sentido, fortalece a noção de cidadania equânime ou direito social efetivo na medida em que todos têm acesso" (FORTES, 2005, p. 68).
Após as investidas do FMI, o Regime de Capitalização e os seus princípios individualistas passam a ter lugar de destaque nas discussões sobre o futuro da previdência. Alegam os seus defensores, que expressivamente maiores são as suas possibilidades de impulsionar ao êxito os sistemas previdenciários latinos, posto que as contribuições dos cidadãos seriam revertidas apenas em seu benefício, mediante sistemas ordinários de capitalização, no mais das vezes, administrados pela iniciativa privada, e com reservada intervenção estatal.
De outro modo, poderíamos defini-lo, segundo Jorge (2005), como sistema que "(...) operado por meio da capitalização implica na salvaguarda de reservas das contribuições no período inicial, até que tais reservas e seus frutos civis sejam necessários para o pagamento do respectivo benefício", embora prossiga concluindo que "a principal desvantagem da capitalização (sejam) as reservas por conta que é difícil manter o valor do patrimônio acumulado".
Assim, contrariando o defendido pelo regime de repartição, a capitalização do sistema não permite a solidariedade entre os próprios cidadãos ativos – contribuintes ou não – nem entre ativos e inativos. O processo de redistribuição aqui é inexistente e sua igualdade é limitada pela autonomia individual legal. Os cidadãos são apenas contribuintes para a sua própria história, independentemente da situação contributiva do seu vizinho. O que importa - sob esta lógica - é o próprio indivíduo e o seu bem estar social.
Partindo desses registros, diversos países tiveram seus modelos previdenciários alterados. Muitos partidários do regime de repartição, marcado pela solidariedade entre cidadãos, vincularam-se ao sistema de capitalização e ao seu ideário de autonomia individual, o que ocasionou, em curto prazo, instabilidade e insegurança ao sistema.
Nesse sentido, entendemos que se louvável fora a ousadia de mudar, não tanto o foram os rumos escolhidos, pois que ao analisarmos o histórico do pós-reforma de muitos países latinos, verificaremos que nenhum logrou o propagado pelo Banco Mundial e alguns outros atores do sistema financeiro.
O fato de se modificar o regime não se traduz no aporte de divisas extraordinárias ao Estado, pelo contrário, no mais das vezes, em muitos momentos, ao Erário tem cabido às dívidas dos particulares, visto que as supramencionadas mudanças impõem ao Estado um custo extremamente elevado durante o seu processo transitório. Designadamente quando nos referimos a uma mudança de regime previdenciário de repartição para um regime previdenciário de capitalização, a sociedade perde o vínculo de solidariedade entre si e entre gerações, e, conseqüentemente, a garantia da segurança social, constitucionalmente preconizada.
Desta feita, com o propósito de esclarecermos como se deram tais mudanças em cada um dos quatro países ícones, suas implicações e efeitos, comentamos os itens seguintes, em especial, a participação popular implementada durante tal processo.
3.1 Chile: O Protótipo da Reforma
O Chile foi o primeiro país a realizar uma reforma previdenciária de caráter paramétrico na América Latina, tendo modificado o seu sistema de repartição, que vigorava desde 1945, para um sistema de capitalização, sob a orientação e égide do Banco Mundial, a ser gerenciado por fundos de administração privada.
À época, o Fundo Mundial alegou que os sistemas latinos eram ineficientes devido às inúmeras tarefas impostas aos programas de seguridade social, às supostas dívidas impagáveis e à distribuição regressiva da renda.
Igualmente, consoante o narrado por Fortes (2005), defendeu-se que os sistemas tradicionais de repartição simples prejudicavam não apenas o indivíduo e o Estado propriamente dito, como também faziam frente ao mercado financeiro, por estagnarem a taxa de poupança agregada e os investimentos livres do país.
Ideal, portanto, seria a adequação dos países em desenvolvimento ao sistema de aposentadorias e pensões privado, o qual estabelecia que a contribuição deveria ser definida, a prestação a receber deveria ser indefinida, a capitalização deveria ser plena e individual e a administração poderia ser privada ou múltipla.
Em contrapartida, o FMI garantia que o Estado aumentaria o número de inscritos no sistema previdenciário e, consequentemente, se desoneraria de seus elevados gastos de manutenção; os empregadores lucrariam, posto que seriam isentos da contribuição patronal e, ainda, seriam beneficiados os trabalhadores, pelo impacto nominal em seus salários.
Em assim sendo, forçosamente, a reforma se deu mediante o Decreto – Lei nº. 3500/1981, quando o Chile estava sob o governo do presidente-ditador Augusto Pinochet. O regime se caracterizava por seu caráter compulsório desde sua origem para todos os trabalhadores, excetuando-se (curiosamente) os militares e policiais.
Observamos, porém, a completa ausência de legitimidade do novo regime concebido uma vez que todas as decisões foram tomadas unilateralmente pela ditadura posta, sem que houvesse qualquer discussão e avaliação acerca da sua efetividade junto à sociedade, de maneira a prejudicar o amparo e a confiança depositados no regime anterior.
À guisa de sugestão do Banco Mundial, foram indicados três pilares sobre os quais deveria se sedimentar a previdência nos países periféricos, e, especificamente, no Chile:
1. Primeiro Pilar – garantia de aposentadoria mínima, financiada por impostos, aos filiados com pelo menos vinte anos de contribuição e cujo saldo acumulado não garanta o financiamento de uma aposentadoria mínima. Trata-se, pois, do pilar público. 2. Segundo Pilar – é o núcleo do sistema previdenciário, sendo o pilar privado obrigatório. Trata-se da parte do regime organizada sob a forma da capitalização individual, no qual os filiados são obrigados ao recolhimento de contribuições, administrada por empresas privadas com fins lucrativos. 3. Terceiro Pilar – Trata-se do pilar privado facultativo, isto é, da previdência complementar, também privada e sob a forma de capitalização, porém com contribuições voluntárias. (FORTES, 2005,p.117)
É relevante salientar que, segundo Fortes (2005):
a vinculação previdenciária aos trabalhadores se dá de forma obrigatória ao sistema criado em 1981 (não há opção pelo Regime de Repartição) para os que se filiaram após a reforma, sendo facultativa para aqueles que ingressarem anteriormente (podem optar pelo novo regime ou permanecer no antigo).
Sendo, contudo, facultativa para os trabalhadores autônomos, ocasionou um enfraquecimento do sistema e dos princípios costumeiramente adotados, dentre os quais, cita-se, designadamente, a universalidade de cobertura, considerando a limitação para o alcance desta e para a futura concessão de benefícios.
Com o propósito de preservar a segurança dos cidadãos e dos investimentos aplicados nas Administradoras de Fundos de Pensão (AFP) - instituições privadas onde os segurados estariam depositando mensalmente parte da sua aposentadoria – seria, segundo Fortes (2005), exigido o preenchimento dos seguintes requisitos:
O capital do filiado deve ser, legal e financeiramente, separado do capital da AFP - Uma reserva de capital próprio da AFP equivalente a 1% dos ativos deve ser investida no mesmo portfólio de reservas pertencentes aos segurados; É garantida uma rentabilidade mínima em relação ao desempenho médio de todos os fundos de pensão; Rendimento excedente deve ser depositado em reserva de flutuação.
Portanto, considerando o impacto nas receitas bancárias e o potencial crédito vindouro, não é de se impressionar que os maiores elogios ao atual sistema de fundos de pensão chileno sejam logrados pelo setor financeiro, uma vez que foi – e continua sendo - esta a categoria privilegiada com a transformação de regimes, inclusive, com o aumento nas suas reservas e na abrangência de sua administração. O Estado, portanto, "continuou a desempenhar papel importante no novo sistema, fazendo cumprir a filiação obrigatória e (...) pagando o pesado ônus fiscal da transição e oferecendo garantias aos segurados e pensionistas". (JORGE, 2005, p. 52) (grifo nosso).
É importante entender, no entanto, que nem tudo ocorreu tal como o disposto pelo mercado financeiro, uma vez que a reforma previdenciária chilena findou, também, em vários problemas, tanto sociais como financeiros até então insanáveis, seja por falta de vontade política, seja pela própria experimentalidade do sistema no contexto da América Latina, dentre outros, destacamos:
a)Acréscimo nos gastos públicos e assistenciais durante o processo de transição;
b)Aumento no valor da contribuição do trabalhador, embora de cobertura menor;
c)Tendência à oligopolização das agências de controle;
d)Vulnerabilidade do valor dos benefícios às oscilações do mercado;
e)Falta de transparência do sistema;
f)Escassa legitimidade perante a população, fruto da imposição do Regime de Capitalização pela ditadura;
g)Preservação dos gastos públicos com o sistema, pois este "continua responsável pela garantia de renda mínima, além de arcar com os benefícios porventura devidos por AFPs ou seguradoras que venham a enfrentar dificuldades financeiras". (FORTES, 2005, p. 130)
Compreendemos, finalmente, que mesmo após vinte e seis anos de sua criação, o sistema chileno é frágil, oneroso ao Estado e desconectado com a vontade do povo. É frágil por não possuir limites firmes em face da atuação do mercado financeiro, tanto no que tange ao fator taxações ao contribuinte, como à transparência dos meios utilizados na prática mercantil. É oneroso porque, como já excessivamente dito, o Estado teve que suportar todos os gastos administrativos durante o processo de transição de regimes, e, findado esse período, coube, ainda, ao mesmo Estado, a responsabilidade pelo sustento de trabalhadores de baixa renda - que não alcançaram o patamar mínimo exigido para a aquisição de aposentadorias - além dos benefícios repassados por Administradoras de Fundos de Pensão que, porventura, faliram ou enfrentam problemas financeiros. Por último, é ilegítimo, e por esse mal, há de perecer, se não na forma, mas em seu objeto, posto ser impossível sedimentar um projeto perene, supostamente, direcionado ao povo, sem que este o aceite, acredite e lute pelos princípios que o norteiam.
Nesse sentido:
(...) só se pode falar enfaticamente de povo ativo quando vigem, se praticam e são respeitados os direitos fundamentais individuais e, por igual (nicht zuletzt), também os direitos fundamentais políticos. (...) Eles são normas, direitos iguais, habilitação dos homens, i. é, dos cidadãos, a uma participação ativa (aktive Ermächtigung). No que lhes diz respeito, fundamentam juridicamente uma sociedade libertária, um estado democrático. (MÜLLER, 2003, p. 63)
3.2 México: mudança no modelo, manutenção de direitos.
Segundo relata o artigo A Reforma do Sistema Previdenciário Mexicano de Genaro Borrego Estrada:
o Instituto Mexicano de Seguro Social, desde sua criação em 1943, foi uma instituição que buscou cumprir com o compromisso histórico do Estado mexicano de oferecer saúde, assistência médica, uma aposentadoria digna e os serviços indispensáveis para o bem-estar de seus trabalhadores e suas famílias.
Alcançando, para tanto, aproximadamente 40 milhões de mexicanos, mediante quatro categorias de contingências sociais, quais sejam: Doenças e Maternidade; Invalidez, Idade Avançada, Desemprego por Idade Avançada e Morte; Riscos do Trabalho e Creches, os quais, após a reforma, foram denominados por Doenças e Maternidade; Invalidez e Vida; Aposentadoria, Desemprego por Idade Avançada e Velhice, Riscos do Trabalho; Creches e Assistência Social.
É, pois, de se avaliar que tamanha cobertura restou ser, com o transcurso temporal, praticamente inexeqüível haja vista que, dentre outros fatores, acentuados aspectos sócio-financeiros começaram a estorvar à segurança e solidez do sistema, a saber: a potencial inviabilidade financeira do Instituto, o forte impacto suportado pelo crescimento populacional - este evidenciado pela ascendente taxa demográfica - e o grande problema atuarial do sistema para com os contribuintes.
Com base nessas questões, foi elaborado um diagnóstico sistemático sobre as dificuldades enfrentadas pelo Instituto, publicado no mês de março de 1995, e, após um "amplo processo de consulta e debate que se levou a cabo, integrou-se a Proposta de Aliança Trabalhador-Empresa para o Fortalecimento e Modernização da Seguridade Social", que serviu de norte para a iniciativa de lei apresentada pelo Poder Executivo ao Congresso da União e que passou a vigorar a partir de 1° de julho de 1997.
A partir de então, para recuperar a viabilidade do sistema de aposentadorias mexicano, bem como para corrigir a forma de atualização das aposentadorias no seguro anterior, e assim efetivar benefícios, o referido foi dividido, conforme Estrada (1999), em dois novos ramos de seguro, a saber:
1. O Seguro de Invalidez e Vida, seguro planejado para cobrir acidentes ou doenças dos trabalhadores, como a perda da capacidade de trabalho para trabalhar ou a morte, resultantes da atividade laboral e que permitirá ao trabalhador contar com um benefício ou proteger a seus beneficiários; 2. O Seguro de Aposentadoria, Desemprego por Idade Avançada e Velhice, de ordem previdenciária, busca assegurar ao trabalhador a obtenção de um benefício mais digno no momento da sua aposentadoria por velhice ou por desemprego, isto é, ao perder seu emprego pela idade avançada (60 anos em diante).
Tal seguro tornou-se proporcional às contribuições efetuadas previamente pelos próprios trabalhadores, pelos empregadores e pelo governo para o denominado Desemprego por Idade Avançada e Velhice. Deste modo, os aportes deveriam ser depositados em contas individuais para cada empregado, abertas na Administradora para Fundos de Aposentadoria (AFORE), conforme escolha do trabalhador.
A Atualização, consoante Estrada (1999), deveria ser feita da seguinte forma:
As AFOREs pagam juros para cada conta individual, isto é, oferecem lucros reais para os trabalhadores, fazendo com que seu patrimônio aumente. Além disso, incorporam-se outros mecanismos, como o da atualização das aposentadorias de acordo com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor, protegendo assim os recursos do trabalhador contra os efeitos da inflação.
No que concerne à carência para a aquisição do benefício, cabe mencionar que a nova lei estabeleceu a obrigação de 1.250 semanas de contribuição para que o trabalhador pudesse ter direito a um benefício mínimo garantido pelo Estado, entretanto o fato de não se cumprir integralmente tal requisito não implica diretamente na negativa ao benefício; contrariamente, sempre estão disponíveis ao trabalhador seus recursos acumulados, seja para sua utilização no cumprimento da idade contributiva, seja para prosseguir contribuindo até alcançar o prazo exigido por lei.
Com o novo sistema previdenciário, cada trabalhador pode escolher, também, a administradora para depósito de seu montante, que é disponibilizado quando do cumprimento dos requisitos etários pelo contribuinte/beneficiário. Ainda ao trabalhador é dada a oportunidade de uma vez por ano, se desejar, trocar de Administradora, para fins de ampliação em seus rendimentos.
Quando do ato de aposentadoria, o trabalhador tem a responsabilidade de contratar uma renda vitalícia ou uma aposentadoria programada por meio de uma instituição privada de seguros, a qual deverá prover-lhe rendimentos até a sua morte.
Diante de todas as mudanças relatadas percebe-se que o México, em meio à incapacidade de financiamento estatal do sistema previdenciário, adiantou-se à crise futura e inaugurou um regime dito substitutivo, que se não é ideal, pelo menos busca ingressar neste caminho, na medida em que manteve alguns dos direitos dos trabalhadores e o equilíbrio do regime, a saber:
a)Renda mínima dos trabalhadores;
b)Acesso ao benefício, apesar da impossibilidade de aquisição da carência integral;
c)Liberação do passivo herdado do sistema pretérito;
d)Ampliação do número de filiados ao sistema;
e)Aumento constante na rentabilidade de fundos.
Por fim, vale ser destacada a participação dos trabalhadores no processo de reforma previdenciária mexicano, o que, ao contrário do ocorrido no Chile, providenciou legitimidade e solidez ao sistema, comprovadas mediante sua longevidade, sua atual liquidez e o seu rol de direitos assegurados aos contribuintes, consoante os elencados supra.
3.3 Uruguai: exceção e inserção neoliberal
O sistema uruguaio, conforme Murro (2001), foi um dos predecessores da seguridade social na América Latina. É originalmente da década de 60, advindo de um regime de solidariedade, de repartição simples, em que as contribuições dos trabalhadores ativos financiavam as aposentadorias dos inativos com cobertura universal.
Como conseqüência do desenvolvimento histórico institucional, no ano de 1985, consoante o registrado por Murro (2001), o Uruguai já possuía um órgão autônomo, de origem constitucional, que apresenta as diretrizes da seguridade social no Uruguai, tendo por incumbência básica coordenar os serviços estatais de previdência social e a cobertura dos riscos e responsabilidades derivadas da maternidade, infância, família, idade avançada, invalidez e morte (IVS), os derivados das doenças profissionais e acidentes do trabalho, denominado Banco de Previdência Social (BPS), o qual no transcurso temporal acabou por perder sua eficácia, "por não se adequar às mudanças ocorridas na estrutura populacional do país.
Tornou-se, então, deficitário ao conceder aposentadorias sumariamente indevidas ao disposto em lei, como meio para privilegiar determinados grupos da sociedade, impondo ao sistema aumento de sonegação e de evasão nas contribuições, além de cálculos surreais que contemplavam, apenas, a média dos últimos três anos de atividade laboral, conceitos tão desproporcionais que, segundo Murro (2001), "uma elevadíssima porcentagem do PIB era destinada ao pagamento de aposentadorias".
Paralelamente, existiram, também, causas naturais que induziram o Uruguai a uma reforma no Sistema Previdenciário, a saber: o envelhecimento de sua população, a baixa taxa de natalidade, o aumento da expectativa de vida, "de maneira que se a relação entre ativo-inativo, era na década de 50, de 4 para 1, na década de 90 era de 1,40 ativo para 1 inativo". (MURRO, 2001, p.4)
Assim, em decorrência de um acordo político entre os partidos, passou a vigorar no mês de setembro de 1995 lei que modificou o sistema uruguaio convencional para o que conhecemos por modelo misto, o qual se dá pelo recebimento de contribuições e concessão de aposentadorias de maneira dúplice – parte pelo regime de solidariedade intergeracional, parte pelo regime de aposentadoria com poupança obrigatória.
Segundo Murro (2001), tal sistema está apoiado em três pilares, quais sejam:
1o) Solidariedade intergeracional - É administrado diretamente pelo Estado, pelo BPS, que continua sendo o organismo arrecadador. Este nível estabelece benefícios definidos, e os trabalhadores, com suas contribuições, financiam as aposentadorias dos inativos junto com as contribuições patronais, com os tributos destinados ao sistema e a assistência financeira estatal. Ampara um amplo setor da população estimado entre 87% e 92% até determinado nível de renda: 842 dólares. Esse primeiro nível é complementado por um modelo instrumental com objetivo redistributivo, dirigido para os setores da sociedade de menor renda, não integrados a setores estruturados do mercado de trabalho. Este complemento se consegue por meio de um modelo público seletivo, constituído pelos benefícios assistenciais não contributivos de idade avançada e invalidez. 2o) De poupança individual obrigatória - É administrado pelas Administradoras de Fundos de Aposentadoria (AFAP) que são entidades privadas. Há uma AFAP que é uma sociedade anônima, de propriedade do Estado (BPS, Banco República e Banco de Seguros do Estado); as outras 5 são de propriedade privada. Inclui os que percebem rendas superiores aos equivalentes 842 dólares e até 2.563 dólares. Também se permite a pessoas com menos de 40 anos, com rendas inferiores a 842 dólares, a possibilidade de optarem pelo 2o nível com 50% de sua renda, obtendo-se assim um incentivo de 50% no cálculo de seu salário base no 1o nível. 3o) De poupança voluntária - Compreende aquelas pessoas que tenham rendas superiores a 2.563 dólares, na parte que exceda esse valor. No que se refere à parcela superior a este nível de renda se tem a liberdade de contribuir ou não para o sistema. (...) Abrange obrigatoriamente todos os segurados que estejam com menos de 40 anos de idade à data de vigência da lei (1.4.96) e todas as pessoas que ingressaram no mercado de trabalho, qualquer que seja a sua idade, posteriormente a esta data. Foram estabelecidas regras de transição para os trabalhadores com mais de 40 anos de idade na data de entrada em vigor da lei, que não tinham direito à aposentadoria em 31.12.96. Este regime vigora entre 1o de janeiro de 1997 e 1o de janeiro de 2003 e estabelece uma progressividade de idade, no caso da mulher, e nos tempo de serviço (...)
O trabalhador alcança a sua carência, consoante "uma tabela que levará em conta os anos de contribuição e a idade do trabalhador" (MURRO, 2001, p.5). A aposentadoria tornou-se, pois, proporcional ao número de anos trabalhados e à idade do trabalhador. Entretanto todos os habitantes do Uruguai, independentemente de sua renda, ter-lhes-ão assegurada essa aposentadoria.
A contraprestação desta aposentadoria efetiva-se pela Administradora, através de uma empresa seguradora escolhida pelo trabalhador, devendo ser observada, no ato do recebimento, a rentabilidade inclusa no fundo, que jamais poderá ser inferior à média determinada pelo Banco Central do Uruguai, sendo, em caso de descumprimento, passível das penalidades legais.
O Estado, igualmente, intervém nos casos de liquidação da seguradora responsável pelo benefício, de forma a garantir a eficácia do pagamento.
Em assim sendo, parece-nos que o sistema misto adotado pelo Uruguai tem se mostrado, até então, legítimo, seguro e viável para sua demanda previdenciária. Legítimo por ter sido amplamente debatido pelas diversas facções políticas e por gozar de expressiva aceitação popular. Seguro por ter rentabilidade suficiente para médio prazo, considerando que 45% da população economicamente ativa está deliberadamente filiada ao sistema. E, por fim, pode ser considerado viável pelo programa estratégico transparente, inclusivo e não-deficitário implantado.
3.4 Brasil: Resistente Voraz
É inquestionável que toda a lógica neoliberal, excludente e individualista, vem influenciando a práxis previdenciária brasileira – seja por questões de necessidade interna, seja por ingerências externas.
O Brasil, como todo o restante do mundo, passou – e vem passando – por inúmeras reformas no âmbito previdenciário-administrativo em razão, principalmente, da crise de financiamento e do aumento da expectativa de vida populacional.
Igualmente é fato que o Fundo Monetário Internacional (FMI) tem constantemente questionado o Brasil acerca da liquidez e robustez de seu sistema em face das gerações futuras, sugerindo-lhe modificações estruturais, com o fim de proporcionar uma ampla abertura ao mercado financeiro de fundos previdenciários (FABRÍCIO, 2003, p. 25).
As reformas paramétricas realizadas no Sistema Previdenciário brasileiro têm causado um impacto sócio-econômico significativo para os segurados, pois carrega consigo dezenas de garantias historicamente asseguradas, dentre as quais, fundados em Jorge (2005, p. 57), destacamos:
Não somente as modificações do critério de cálculo para os benefícios – modificação para 80% do tempo contributivo – como o aumento da idade mínima de aposentadoria, ainda a modificação de tempo de serviço para tempo de contribuição e mesmo a contribuição previdenciária dos inativos.
Numa breve análise observamos que sob certos aspectos o Brasil tem cedido às pressões internacionais e mercantis, principalmente no que concerne à limitação na concessão de benefícios pela modificação da legislação pátria. Para fins exemplificativos citamos: a reforma inaugural com a Emenda Constitucional nº. 20/1998, a complementação exercida pela Emenda Constitucional n°. 41/2003 e o arremate pela Emenda Constitucional n°. 47/2005, todas com propósito meramente restritivo de direitos, sobretudo para servidores públicos.
A Emenda Constitucional n°. 20/1998 teve como mudança paradigmática a criação da previdência social dos servidores públicos, que "até então, como regra, eram assistidos pelo Estado nas situações de eliminação ou redução de rendimentos, não sendo obrigados a contribuir para o financiamento das prestações estatais" (DIAS e MACÊDO, 2006, p. 62).
Ademais, conforme Dias e Macêdo in Nova Previdência Social do Servidor Público, devem ser destacadas as seguintes alterações propiciadas pela emenda em comento:
Extinguiu a aposentadoria proporcional por tempo de serviço e instituiu a aposentadoria por tempo de contribuição, vinculada a requisitos de tempo de contribuição e idade mínimos. Aproximou o regime dos servidores do regime geral, pela cláusula de remissão do § 12 do art. 40, e pela previsão da possibilidade de instituir uma previdência complementar, hipótese em que os servidores poderiam ser sujeitos ao mesmo teto do regime geral de previdência. Manteve-se, porém, a integralidade e a paridade entre ativos e inativos. Estas são as chamadas regras permanentes, válidas a princípio para os que ingressaram no sistema a partir da publicação da Emenda Constitucional 20/1998.
À época, várias entidades associativas iniciaram um movimento de contra-reforma, exigindo que os direitos adquiridos de outrora fossem respeitados, o que ensejou, inclusive, como assevera CUNHA (1999) "a manifestação do Supremo Tribunal Federal nos casos julgados por ações diretas de inconstitucionalidade (ADIn)", de maneira que, se não estagnou completamente o processo iniciado, possibilitou à sociedade demonstrar sua insatisfação com o propugnado.
Cinco anos depois, olvidada a sociedade, aprovou-se a Emenda Constitucional n°. 41/2003, que recrudesceu e sistematizou algumas das alterações já realizadas em face dos servidores públicos, dentre as quais, Dias e Macedo (2006, p.114) destacam:
quebra da integralidade como critério de cálculo dos proventos de aposentadoria (a remuneração integral do cargo efetivo deixa de ser a base de cálculo do valor da aposentadoria) e da paridade como parâmetro de reajuste das aposentadorias e pensões (repasse automático dos aumentos dos servidores ativos para os aposentados e pensionistas), alteração do critério de cálculo do valor da pensão por morte, fixação de modo mais rigoroso do teto de remuneração, proventos e pensões, detalhamento das regras para a criação da previdência complementar e conseqüente aplicação do teto do Regime geral de Previdência Social e previsão de instituição de contribuição previdenciária sobre proventos de aposentadoria e pensões. (...) e acrescentou a este a roupagem solidária.
A Emenda Constitucional n°. 47/2005 veio, paulatinamente, concluir o primeiro grande ciclo de reformas na Previdência Brasileira. Muitos dizem que em razão de seu trâmite paralelo com a emenda anterior, o que lhe fez conhecida como "PEC Paralela", teve apenas o caráter de aperfeiçoamento das modificações primárias, além de firmar data retroativa de edição daquela, como que, para assegurar os efeitos posteriormente vinculados. No mais, segundo Dias e Macedo (2006, p. 116), veiculou as seguintes temáticas:
(...) não inovou muito quanto à previdência funcional: determinou, de maneira expressa, que as parcelas de caráter indenizatório não serão computadas para efeito do teto previsto no art. 37, XI, da CF ( art. 37, § 11), facultou aos Estados e Distrito Federal, mediante emendas às respectivas Constituições e Lei Orgânica, fixar como limite único, para fins de teto remuneratório e de proventos, o subsídio mensal dos desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitando a 90,25% do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 37, § 12), estendeu a possibilidade de aposentadoria especial para os servidores portadores de deficiência e que exerçam atividade de risco (art. 40, § 4º.), elevou a faixa de imunidade dos aposentados e pensionistas portadores de doença incapacitante para o dobro do teto do Regime Geral de Previdência Social (art. 40, § 21), trouxe regra transitória para quem era servidor na data da Emenda Constitucional 20/1998 aposentar-se voluntariamente com base na remuneração integral e mantendo a paridade de reajuste com idades inferiores às previstas nas regras permanentes ( 60 anos, se homem, e 55 anos, se mulher).
Assim, ao invés de sanar um problema, as reformas ampliaram-no, o que pode ser facilmente verificado pelo atual índice de exclusão previdenciária: 51,2% da população ocupada não é filiada a um sistema previdenciário, consoante o divulgado pelo PNAD-2006. O referido fenômeno revela um outro dado alarmante: em médio prazo, a cobertura tende a ser polarizada, ou seja, somente seriam alcançados os mais abastados ou os mais vulneráveis - e estes por meio da assistência social.
Desta feita, essencial é nos atermos às propostas de reformas vindouras, como a ampliação da idade para concessão de benefícios previdenciários, as limitações de direitos e, especialmente, a ingerência do sistema financeiro sob o nosso regime previdenciário, haja vista que, globalmente, nenhuma das reformas paramétricas findou por conceder estabilidade à previdência local - no mais das vezes somente aumentou o fluxo de reservas, o que não implica, necessariamente, em distribuição de renda equânime, princípio basilar da Previdência.
Não podemos desconsiderar, para tanto, a relevância da resistência e da pressão popular nesse processo de concretização dos direitos já adquiridos e concedidos por uma integral gama de segurados, inclusive, para aperfeiçoar o modelo de repartição simples e para propor meios de fomentar a inclusão previdenciária como única forma de asseguramos a fidedignidade da universalidade e da solidariedade apregoadas pela Constituição Federal e pelas leis específicas 8.212/91 e 8.213/91.
Imperioso é destacar, também, a lacuna das reformas acerca do tema evasão e sonegação de contribuições previdenciárias, pois que, após quase uma década de reformas constantes da legislação, pouco foi escrito ou implementado no sentido de controlar e, por consequência, restringir a sonegação previdenciária que certamente é um dos maiores causadores do suposto déficit previdenciário.
Por fim, sublinhamos a proposta concretizada pelo Ministério da Previdência, ainda no início do ano de 2007, quando conclamou a sociedade civil a participar da discussão e elaboração de novos planos para a Previdência Social Brasileira, através do Fórum Nacional da Previdência Social, que objetiva justamente assegurar a legitimidade propalada alhures, já tendo apresentado resultados exitosos, sobretudo na democratização das informações ali formuladas.
Constatamos, pois, que o caminho se mostra extenso, mas, indiscutivelmente, esse se configura num dos mais acertados passos rumo à Previdência que queremos. Sem tais mecanismos, não há solução de continuidade legítima da previdência, pois estará ela apartada dos anseios do povo, para o qual foi diretamente idealizada.
CONCLUSÃO
Não há como nos esquivarmos ante a idéia de que a América Latina é uma verdadeira colcha de retalhos. Apesar de amparada por idiomas assemelhados e limitada, nos mais das vezes, pelos mesmos problemas, advém de circunstâncias diferenciadas, graus de desenvolvimento díspares e potenciais sociais desiguais.
Em meio aos mais distintos fatores, surgem as questões previdenciárias, sua crise, suas ingerências e suas soluções, consolidadas por nações diferentes, mas com situações econômicas e sociais indubitavelmente semelhantes, especialmente no que concerne à dependência do capital estrangeiro, ao aumento da expectativa de vida populacional e, em sua maioria, à democracia recente.
Somadas essas circunstâncias aos apelos neoliberais teremos um ambiente propício a qualquer espécie de reforma, principalmente, se atendida a alegativa estrangeira de que o sistema previdenciário sofre as conseqüências da instabilidade gerencial e da incapacidade financeira há muito reinantes.
É importante esclarecermos que a posição ora firmada não é contrária a todas as mudanças previdenciárias perpetradas. O que se defende, com fundamento no que fora aqui dissertado, é uma ampla discussão entre Sociedade e Estado acerca dos direcionamentos a serem estabelecidos frente à problemática e, sobretudo, à efetivação das garantias constitucionalmente postas e extremamente relevantes para a inclusão dos excluídos do sistema.
De igual modo, acreditamos ser relevante uma análise crítica dos modelos firmados nos diversos países latinos, a fim de que possam ser identificados os seus efeitos negativos, que trouxeram prejuízos à Justiça Social e às reservas estatais, bem como os seus efeitos positivos, ou seja, aqueles que agregaram valor ao sistema como um todo e, que, possivelmente, se adaptariam e complementariam o paradigma brasileiro.
Ainda, imperioso é afirmarmos que todos os países aqui citados, como tantos outros, não concluíram sua reforma, mas estão no diligente processo de construção de novos paradigmas. Não há como estabelecermos um prazo para o término deste processo, posto que cada nação tem se deparado com suas particularidades e conseqüentes ajustes. Entretanto, podemos garantir que a agilidade e a eficácia do processo são diretamente proporcionais à participação da sociedade civil neste movimento.
Por fim, defendemos a tese de que as reformas previdenciárias, e a brasileira especificamente, tragam à baila instrumentais de controle à sonegação das contribuições e de resgate aos créditos, haja visto ser esta a razão maior do tão propalado, se é que existente, déficit previdenciário. Sem tais mecanismos de defesa e sem a participação efetiva da sociedade civil, entendemos que não há como o sistema se sustentar, independentemente do regime que decida adotar.
REFERÊNCIAS
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