A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 165 e 166, estabelece a elaboração de leis de iniciativa do Poder Executivo voltadas à gestão e fiscalização da implementação dos orçamentos públicos, com o objetivo de prever receitas e despesas de todos os entes federativos. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) complementa esse arcabouço ao definir, em sua estrutura normativa, os tipos de leis orçamentárias e as diretrizes para sua proposição e elaboração. O artigo 1º, §1º, da LRF, destaca a responsabilidade fiscal como instrumento essencial para controlar as ações e metas do governo no cenário econômico nacional.
Cabe ao presidente da República, governadores e prefeitos planejar as receitas provenientes de tributos (taxas, impostos e contribuições), bem como as respectivas fontes de despesas. A Constituição prevê três leis orçamentárias — o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Embora não sigam uma hierarquia formal, essas leis estão interligadas e dependem entre si para a efetiva gestão orçamentária.
O Plano Plurianual é elaborado a cada quatro anos e tem como função principal, a médio prazo, estabelecer metas e objetivos a serem executados ao longo dos mandatos presidenciais. Sua vigência se inicia no segundo ano do governo e se encerra no primeiro ano da gestão seguinte. Por abranger o planejamento de gastos e investimentos de todos os entes federativos, possui uma estrutura mais abrangente.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, prevista no §2º do artigo 165 da Constituição, tem como função selecionar as ações mais urgentes constantes no PPA, orientando a elaboração da LOA. Atua, assim, como elo entre o planejamento de médio prazo e o orçamento anual, servindo de guia para a execução das políticas públicas.
Já a Lei Orçamentária Anual tem como objetivo estimar as receitas e fixar as despesas para o exercício financeiro de um ano. Anualmente, o chefe do Executivo de cada ente federativo apresenta um projeto de lei ao Poder Legislativo competente, que o analisa e o delibera. Após aprovação, o projeto retorna ao Executivo para sanção. A LOA detalha, de forma prática, as metas estabelecidas pela LDO e previstas genericamente no PPA, funcionando como o instrumento de execução orçamentária para o curto prazo.
Para ilustrar o funcionamento integrado dessas leis, pode-se utilizar o exemplo da pavimentação de uma rua no município de Petrolina, Pernambuco. Primeiramente, o projeto é incluído no PPA como parte de um programa de infraestrutura. Em seguida, ao elaborar a LDO, o governo define essa obra como prioridade para o exercício seguinte, estabelecendo diretrizes para sua execução. Por fim, a LOA aloca os recursos necessários para a realização da obra no ano previsto. Em todas essas etapas, o prefeito encaminha os projetos à Câmara Municipal, responsável por analisá-los, fiscalizá-los e autorizar sua viabilidade, cumprindo seu papel dentro do processo legislativo.
Em suma, as leis orçamentárias são fundamentais para o equilíbrio econômico do país. Sem elas, não haveria legalidade nem planejamento adequado dos gastos e receitas públicas, o que poderia resultar em endividamento descontrolado e ausência de perspectivas de desenvolvimento. Esses instrumentos garantem que a gestão econômica ocorra nos termos estabelecidos pela Constituição e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
