Resumo: O presente artigo analisa a crescente controvérsia jurídica entre os Municípios brasileiros e as concessionárias de distribuição de energia elétrica acerca da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP). O estudo investiga, sob a ótica do Direito Tributário e Administrativo, a legalidade de duas práticas recorrentes adotadas pelas companhias: a cobrança de uma tarifa ou comissão pela arrecadação da COSIP na fatura de energia do consumidor e a compensação unilateral dos valores arrecadados com débitos de energia do próprio ente municipal. A partir da análise normativa, com foco na Constituição Federal, no Código Tributário Nacional e nas resoluções da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), bem como nas diretrizes de eficiência e proteção ao usuário estabelecidas pelo Decreto Federal nº 12.068/2024, e por meio do estudo de caso da Ação nº 0800821-72.2023.8.20.5129, que resultou em sentença favorável ao Município de São Gonçalo do Amarante/RN, demonstra-se a manifesta ilegalidade de ambas as condutas. Conclui-se que tais práticas configuram enriquecimento sem causa da concessionária e apropriação indevida de receita tributária municipal, ensejando o dever de ressarcimento ao erário e a necessidade de uma fiscalização proativa por parte dos entes municipais.
Palavras-chave: COSIP; Concessionária de Energia Elétrica; Responsabilidade Tributária; Arrecadação Não Onerosa; Vedação à Compensação; Ressarcimento ao Erário; Decreto Federal nº 12.068/2024.
1. Introdução
A relação entre os Municípios e as concessionárias de distribuição de energia elétrica no Brasil é marcada por uma complexa intersecção de competências constitucionais, obrigações tributárias e deveres regulatórios. Um dos pontos de maior tensão e litigiosidade nessa seara diz respeito à gestão da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), tributo de competência municipal instituído pela Emenda Constitucional nº 39/2002. A despeito de a Constituição Federal facultar a cobrança deste tributo na fatura de consumo de energia elétrica, a natureza dessa incumbência e seus limites têm sido fonte de disputas que impactam diretamente o erário municipal.
Este artigo se debruça sobre duas práticas adotadas por concessionárias de energia, como a Companhia Energética do Rio Grande do Norte (COSERN), que se revelam manifestamente ilegais: a cobrança de uma "tarifa de arrecadação" ou percentual sobre o montante da COSIP recolhida e a compensação unilateral dos valores devidos ao Município com faturas de energia do próprio poder público. Tais condutas não apenas representam uma cobrança por um serviço que deveria ser prestado sem ônus direto, mas também violam a indisponibilidade da receita tributária, configurando uma apropriação indevida de recursos que deveriam ser geridos exclusivamente pela Fazenda Pública Municipal.
O cenário de proteção aos entes municipais e de rigor na prestação do serviço público de energia foi recentemente reforçado pelo Decreto Federal nº 12.068/2024, que impõe novas diretrizes de eficiência, transparência e responsabilidade às distribuidoras, consolidando o entendimento de que a atividade delegada deve pautar-se pelo estrito cumprimento das obrigações legais, sem margem para abusividades econômicas em face do poder concedente ou dos entes tributantes.
A análise parte da premissa de que a concessionária, ao arrecadar a COSIP, atua como mera agente arrecadadora por força de uma obrigação tributária acessória, e não como uma prestadora de serviços comerciais passível de livre negociação. Sustenta-se, com base na legislação de regência e na regulamentação setorial, que os custos operacionais dessa atividade já se encontram embutidos na estrutura tarifária do serviço de distribuição de energia, o que torna a cobrança direta ao Município um bis in idem remuneratório. Ademais, a compensação de ofício de créditos tributários com dívidas de natureza comercial ofende a ordem legal que rege a extinção do crédito tributário, prevista no Código Tributário Nacional (CTN).
Para aprofundar a discussão, será utilizado como estudo de caso a vitoriosa experiência do Município de São Gonçalo do Amarante, no Rio Grande do Norte, que, por meio da Ação Judicial nº 0800821-72.2023.8.20.5129, obteve, em 16 de janeiro de 2026, sentença que reconheceu as referidas ilegalidades e determinou não apenas a cessação das práticas, mas também a restituição dos valores indevidamente retidos pela concessionária.
Ao final, com base nos robustos fundamentos jurídicos expostos, recomendar-se-á uma postura vigilante e assertiva por parte de todos os Municípios potiguares, a fim de salvaguardar as receitas públicas e garantir a correta aplicação dos recursos da iluminação pública.
2. A Natureza Jurídica da Relação de Arrecadação da COSIP
A Emenda Constitucional nº 39/2002 inseriu o artigo 149-A no texto da Carta Magna, conferindo aos Municípios e ao Distrito Federal a competência para instituir contribuição destinada ao custeio do serviço de iluminação pública. O parágrafo único do referido dispositivo estabeleceu uma importante ferramenta de viabilização da cobrança: "É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica". Recentemente, a Emenda Constitucional nº 132/2023 ampliou o escopo do serviço, incluindo "a expansão e a melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos".
A constitucionalidade da COSIP e de seu método de arrecadação foi confirmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário 573.675, sob o regime da repercussão geral (Tema 44). Naquela oportunidade, a Suprema Corte definiu a contribuição como um tributo de caráter sui generis, que não se confunde com imposto, por ter receita vinculada, nem com taxa, por não exigir contraprestação individualizada.
A faculdade de cobrança na fatura de energia elétrica, quando exercida pelo Município por meio de lei própria, institui uma relação jurídico-tributária na qual a concessionária de energia assume a posição de responsável tributário, nos termos dos artigos 121, parágrafo único, II, e 128 do Código Tributário Nacional. A lei municipal, ao atribuir expressamente a responsabilidade pelo recolhimento do tributo a um terceiro vinculado ao fato gerador — a concessionária que emite a fatura onde o tributo é cobrado —, estabelece uma obrigação ex lege, de natureza pública, e não uma relação contratual de prestação de serviços. A concessionária não está prestando um serviço comercial ao Município, mas cumprindo um dever instrumental imposto pela legislação tributária, cuja finalidade é otimizar a eficiência arrecadatória.
Neste contexto, o ente tributante permanece como o único e exclusivo titular do crédito tributário, sendo o repasse dos valores arrecadados uma obrigação de natureza absoluta e integral, não comportando qualquer retenção por parte do agente responsável, sob pena de violação direta ao pacto federativo e à autonomia financeira municipal.
3. A Ilegalidade da Tarifa pela Arrecadação: Uma Obrigação Não Onerosa
A principal controvérsia reside na pretensão das concessionárias de serem remuneradas por essa atividade de arrecadação. Alegam que a incumbência gera custos operacionais que devem ser ressarcidos pelo Município. Contudo, tal argumento ignora a regulação específica do setor elétrico.
A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), ao editar a Resolução Normativa nº 1.000/2021, foi categórica ao disciplinar a matéria em seu artigo 476, § 1º: "A arrecadação disposta no caput deve ser realizada pela distribuidora de forma não onerosa ao poder público municipal, com os custos tratados pela metodologia de custos operacionais regulatórios definida nos Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET".
A norma regulatória é inequívoca e harmoniza-se com a natureza da obrigação. A ANEEL, no exercício de sua competência técnica, reconhece que os custos associados à atividade de arrecadação de tributos na fatura já compõem a planilha de custos operacionais da concessionária, sendo, portanto, considerados no cálculo das tarifas de energia elétrica pagas por todos os consumidores.
A esse arcabouço normativo soma-se, de forma decisiva, o advento do Decreto Federal nº 12.068, de 20 de junho de 2024, que regulamenta a prorrogação das concessões de distribuição de energia elétrica. O referido diploma legal reforça a obrigatoriedade de as distribuidoras observarem índices rigorosos de eficiência e satisfação dos usuários, estabelecendo em seu artigo 2º que a prestação do serviço deve ocorrer de forma a assegurar a modicidade tarifária e a transparência. Ao impor diretrizes que vedam abusos econômicos e exigem a demonstração clara de custos, o Decreto nº 12.068/2024 atua como um escudo protetivo aos Municípios, pois ratifica que qualquer custo operacional já deve estar devidamente equalizado na tarifa regulada, impedindo que as concessionárias criem gravames financeiros transversais ou cobranças paralelas sobre receitas tributárias alheias.
Permitir que a concessionária cobre uma tarifa específica do Município por esse mesmo serviço resultaria em uma dupla remuneração, configurando um enriquecimento sem causa vedado pelo ordenamento jurídico. O valor já está socializado na tarifa; cobrá-lo novamente do ente municipal é onerar duplamente o cidadão, que paga a COSIP e financia, via tarifa de energia, os custos da distribuidora.
Corrobora essa tese o parecer do Ministério Público Federal no Mandado de Segurança Coletivo nº 1052154-94.2020.4.01.3400, impetrado pela Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (ABRADEE) contra a ANEEL. O MPF rechaçou a tese de prejuízo das concessionárias, classificando a tentativa de cobrança como uma forma de "venda casada", na qual as empresas impõem o pagamento de um valor como condição para cumprir uma obrigação que lhes é atribuída por norma de ordem pública.
4. A Vedação à Compensação Unilateral e a Indisponibilidade da Receita Pública
A segunda prática ilegal consiste na retenção dos valores arrecadados a título de COSIP para quitar, por "encontro de contas", faturas de energia elétrica emitidas contra o próprio Município (referentes a prédios públicos, iluminação de praças, etc.). Tal procedimento viola frontalmente o regime jurídico do crédito tributário.
O artigo 170 do Código Tributário Nacional estabelece que a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, da Fazenda Pública, depende de autorização legal. A compensação não é um ato discricionário do devedor do tributo; é uma modalidade de extinção do crédito tributário que exige lei específica que a autorize e discipline.
Esta conduta fere o princípio da indisponibilidade do interesse público, uma vez que a receita da COSIP possui vinculação constitucional específica ao custeio do serviço de iluminação pública, não podendo ser desviada pela concessionária para satisfação de débitos de consumo sem que haja prévio processo administrativo de empenho, liquidação e pagamento, respeitando a ordem cronológica e a dotação orçamentária do ente municipal.
No caso da COSIP, a concessionária figura como devedora da obrigação de repassar o tributo arrecadado. A decisão de reter esses valores para satisfazer um crédito próprio, de natureza comercial, representa uma forma de autotutela privada sobre receita pública, o que é inadmissível no Direito Administrativo e Tributário.
A Resolução Normativa nº 1.000/2021 da ANEEL, em seu artigo 476, § 2º, reforça essa premissa ao prever que a compensação dos valores da COSIP com créditos devidos pelo poder público municipal só é permitida "se houver autorização para tanto na legislação municipal". Portanto, a própria agência reguladora submete a possibilidade de compensação a uma condição peremptória: a existência de lei municipal autorizativa. Na ausência desta, ou, como no caso de São Gonçalo do Amarante/RN, na presença de lei que expressamente veda tal prática (Lei Complementar Municipal nº 104/2022), a compensação é flagrantemente ilegal.
5. O Dever de Restituir e o Precedente de São Gonçalo do Amarante/RN
A consequência jurídica direta da cobrança indevida da tarifa de arrecadação e da compensação ilegal é o surgimento do direito do Município à repetição do indébito, ou seja, à restituição de todos os valores indevidamente retidos ou compensados pela concessionária, devidamente corrigidos.
O caso do Município de São Gonçalo do Amarante/RN, no âmbito da Ação nº 0800821-72.2023.8.20.5129, é emblemático. A COSERN moveu ação contra o Município buscando, entre outros, o direito de ser remunerada pela arrecadação da COSIP. O Município, em sede de reconvenção, não apenas se defendeu, mas contra-atacou, pleiteando que a concessionária fosse compelida a cessar a cobrança da tarifa de arrecadação, a abster-se de realizar as compensações unilaterais e a devolver todos os valores retidos a esse título. A tese reconvencional fundamentou-se na premissa de que o repasse do montante arrecadado deve ser integral e automático, não cabendo à concessionária o papel de gestora das receitas públicas ou de detentora de direito de retenção sobre valores que pertencem à municipalidade.
Em decisão proferida em 16 de janeiro de 2026, o Poder Judiciário potiguar acolheu integralmente os pedidos da reconvenção municipal. Na sentença, o juízo reconheceu a ilegalidade da cobrança da tarifa com base no caráter não oneroso do serviço, conforme a Resolução nº 1.000/2021 da ANEEL. Reconheceu, igualmente, a ilicitude da compensação por ausência de lei municipal autorizativa, em conformidade com o CTN e a mesma resolução. A parte dispositiva da decisão, após o julgamento de embargos de declaração, determinou:
“julgo a reconvenção procedente para determinar que a COSERN deixe de efetuar cobrança de tarifa pela arrecadação da COSIP, e proibir as compensações do valor arrecadado de COSIP com o valor de despesa de energia elétrica do Município de São Gonçalo. Por consequência, determino que a COSERN restitua ao município os valores cobrados a título de tarifa pela arrecadação da COSIP, com correção monetária pelo IPCA e juros moratórios na forma do art. 406. do CPC desde a citação.”
Esta decisão judicial constitui um precedente de extrema relevância, pois materializa em um caso concreto a aplicação dos fundamentos jurídicos aqui expostos, confirmando a tese de que os Municípios não só podem como devem resistir a essas práticas abusivas e buscar a reparação integral do dano ao erário.
6. Conclusão
A análise jurídica da relação entre Municípios e concessionárias de energia no que tange à COSIP revela um cenário de flagrante desrespeito à ordem tributária e regulatória por parte de algumas companhias. A cobrança de tarifas pela arrecadação de um tributo, cuja obrigação de recolhimento é imposta por lei e cujos custos já são remunerados pela tarifa de energia, representa um enriquecimento ilícito que onera indevidamente os cofres municipais.
Da mesma forma, a compensação unilateral dos valores arrecadados com débitos comerciais do Município configura uma usurpação da gestão da receita tributária, em clara afronta ao Código Tributário Nacional.
A legislação federal, a regulamentação da ANEEL, as novas diretrizes de eficiência e proteção contidas no Decreto Federal nº 12.068/2024 e, agora, decisões judiciais como a proferida em favor do Município de São Gonçalo do Amarante/RN, formam um corpo coeso de fundamentos que blindam os Municípios contra tais abusos. Resta claro que a concessionária atua como responsável tributário, sujeita às normas de Direito Público, e não como uma parceira comercial com liberdade para impor condições onerosas para o cumprimento de seus deveres.
Diante do exposto, recomenda-se enfaticamente que todos os Municípios do Estado do Rio Grande do Norte, e de todo o Brasil, fiscalizem com rigor a atuação da COSERN e das demais concessionárias de energia. É imperativo que as procuradorias municipais e os gestores públicos verifiquem os convênios e os repasses mensais, e, constatada a cobrança de tarifas ou a realização de compensações indevidas, adotem imediatamente as medidas judiciais cabíveis para cessar as ilegalidades e pleitear o ressarcimento dos valores subtraídos do erário, garantindo que a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública cumpra integralmente sua finalidade constitucional.
Referências
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BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm. Acesso em: 21 jan. 2026.
BRASIL. Decreto nº 12.068, de 20 de junho de 2024. Regulamenta a prorrogação das concessões de distribuição de energia elétrica e dispõe sobre diretrizes de eficiência e modicidade tarifária. Brasília, DF: Presidência da República.
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RIO GRANDE DO NORTE. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte. 3ª Vara da Comarca de São Gonçalo do Amarante. Processo nº 0800821-72.2023.8.20.5129. Sentença proferida em 16 de janeiro de 2026.
SÃO GONÇALO DO AMARANTE. Lei Complementar nº 104, de 20 de dezembro de 2022. Altera os arts. 5º, 6º e 7º da Lei Complementar nº 70/2015.
ABSTRACT: This scientific article analyzes the growing legal controversy between Brazilian Municipalities and electric energy distribution concessionaires regarding the Contribution for the Cost of Public Lighting Service (COSIP). The study investigates, from the perspective of Tax and Administrative Law, the legality of two recurrent practices adopted by these companies: the charging of a fee or commission for the collection of COSIP on the consumer's energy bill and the unilateral offsetting of the collected amounts against the municipality's own energy debts. Based on a normative analysis, focusing on the Federal Constitution, the National Tax Code, and resolutions from the National Electric Energy Agency (ANEEL), as well as the guidelines for efficiency and user protection established by Federal Decree No. 12,068/2024, and through the case study of Action No. 0800821-72.2023.8.20.5129, which resulted in a favorable ruling for the Municipality of São Gonçalo do Amarante/RN, the manifest illegality of both conducts is demonstrated. It is concluded that such practices constitute unjust enrichment for the concessionaire and misappropriation of municipal tax revenue, giving rise to the duty of reimbursement to the public treasury and the need for proactive oversight by municipal entities.
Key words : COSIP; Electric Utility Company; Tax Liability; Non-Onerous Collection; Prohibition of Offsetting; Reimbursement to Public Treasury; Federal Decree No. 12,068/2024.
