Buscamos neste breve estudo, sem qualquer pretensão didática, analisar a possibilidade jurídica de revisão geral dos vencimentos dos servidores municipais ainda no presente exercício de 2008, à vista do período eleitoral e do término do mandato.
De plano, ressaltamos que qualquer revisão da remuneração e do subsídio dos servidores públicos é matéria exclusiva de lei específica (em sentido estrito), observada a competência privativa de cada Poder, nos termos do art. 37, X da Constituição Federal, com a redação alterada pela Emenda Constitucional n.º 19/98, bem como a existência de recursos orçamentários suficientes.
Não há, portanto, qualquer possibilidade de concessão de reajuste através de Decreto, Resolução, Decreto Legislativo ou ato normativo de outra natureza.
Quanto ao mérito da questão, dois aspectos são relevantes e devem ser considerados.
O primeiro diz respeito à vedação contida no parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar n.º 101 de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que assim dispõe:
"Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20."
Assim, a partir de 5 de julho do ano final do respectivo mandato, é defeso o incremento no gasto com servidores, ressalvado, por óbvio, o "crescimento vegetativo" da folha de pagamento (este decorrente da materialização de direitos legalmente assegurados aos servidores por força de norma constitucional ou legal anterior).
A interpretação literal do texto tem sido contestada em razão do sentido que norteia a LRF, que não tem nenhuma intenção moralizadora da Administração Pública, mas visa ao equilíbrio das receitas e despesas públicas.
Nesse sentido:
"É importante perceber que não está proibida a concessão de vantagens, está vedado o aumento de despesas de pessoal. Já vimos que um dos mecanismos básicos da lei é o da compensação. Assim, caso o Poder ou órgão conceda alguma vantagem e promova a imediata compensação, não haverá aumento de despesas de pessoal, portanto a atitude será legal. Mais uma vez, repetimos, a lei não visa a promover o "engessamento" da Administração, mas sim a incentivar a responsabilidade na gestão fiscal." [01]
Também:
"... o dispositivo não proíbe os atos de investidura ou os reajustes de vencimentos ou qualquer outro tipo de ato que acarrete aumento de despesa, mas veda que haja aumento de despesa com pessoal no período assinalado. Assim, nada impede que atos de investidura sejam praticados ou vantagens pecuniárias sejam outorgadas, desde que haja aumento da receita que permita manter o órgão ou Poder no limite estabelecido no art. 20 ou desde que o aumento da despesa seja compensado com atos de vacância ou outras formas de diminuição da despesa com pessoal. As proibições de atos de provimento em período eleitoral costumam constar de leis eleitorais, matéria que escapa aos objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal." [02]
A Nota Técnica n.º 15 (Março de 2006) do DIEESE [03], assim orienta:
"Em seu artigo 21, a Lei de Responsabilidade Fiscal restringe o crescimento da despesa de pessoal nos 180 dias que precedem o final do mandato. Isto significa dizer que a partir de julho do ano eleitoral não deve haver aumento na "rubrica" pessoal e encargos.
(...)
É relevante destacar que a lei acima citada proíbe o aumento de despesa de pessoal. Entretanto, não se aplica no caso de vantagens pessoais derivadas de legislação anterior aos 180 dias, que vão se traduzir, na prática, em crescimento vegetativo da folha salarial.
Outra exceção é o abono pago aos professores do ensino fundamental, uma vez que a Emenda Constitucional nº 14 e a Lei Federal nº 9.424, ambas de 1996, portanto anteriores, estabelecem, que a remuneração desses professores não fique abaixo dos 60% do Fundo do Ensino Fundamental – Fundef.
Aqui, a polêmica está no conceito de despesa com pessoal, qual seja: considerar os valores nominais (números absolutos) ou o valor proporcional à receita corrente líquida.
Em nota técnica, o Tribunal de Contas de São Paulo defende a linha do percentual da receita corrente líquida."
O parecer cita o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo ("As despesas de pessoal e a nulidade das contratações nos 180 dias finais de mandato"), assim registrado:
"Ousamos nós, contudo, outra linha interpretativa, no sentido da relativização das cifras nominais, em fração da receita corrente líquida, vale dizer, o cotejo é percentual, baseado na taxa do mês que antecede o início de alcance da aludida regra. Dentro do período restringido e conforme as exceções admitidas na Lei Eleitoral (art.73, V "a" a "d") tornam-se possíveis aumentos nominais no gasto do pessoal, desde que isso não implique percentual maior que o registrado no período-base da regra, vale dizer de junho."
E o parecerista comenta:
"Esta interpretação abre a possibilidade de aumento da despesa com pessoal, mesmo nos 180 dias, desde que não ultrapasse o percentual da receita corrente líquida registrada no período anterior (junho) e atenda as restrições da lei eleitoral.
É preciso ter claro que a Lei de Responsabilidade Fiscal, diferentemente da Lei Eleitoral, não está preocupada com a questão moral. Objetiva, fundamentalmente, o equilíbrio financeiro entre as receitas e as despesas. Trata-se de uma lei estritamente financeira." [04]
Esse entendimento é corroborado por Flávio Toledo e Sérgio Rossi, Assessor Técnico e Secretário-Diretor Geral do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, que o reproduzem, praticamente, em sua obra "Lei de Responsabilidade Fiscal comentada artigo por artigo" [05], verbis:
"Para determinada corrente de intérpretes, afora majorações conquistadas em direito que precede os tais cento e oitenta dias (qüinqüênios, sexta-parte, abono dos professores do ensino fundamental, convênios, etc.), qualquer incremento no gasto com servidores está a contrariar a norma fiscal em comento, fato que enseja tipificação penal (art. 359-G do Código Penal alterado pela Lei n.º 10.028, de 2000). Designamos nominal tal linha de interpretação, vez que se baseia em números correntes, em valores absolutos, pois.
Ousamos nós, contudo, outra linha interpretativa, no sentido da relativização das cifras nominais, em fração da receita corrente líquida; vale dizer, o cotejo é percentual, baseado na taxa do mês que antecede o início de alcance da aludida regra (junho). Dentro do período restringido e conforme as exceções admitidas na Lei Eleitoral (art. 73, V, a a d), tornam-se possíveis aumentos nominais no gasto do pessoal, desde que isso não resulte percentual maior que o registrado em junho. Denominamos proporcional tal corrente de entendimento.
É bem assim porque, no contexto da LRF, a despesa de pessoal é, sempre, uma proporção da receita corrente líquida. (...)
Em suma, a apuração desse gasto relaciona sempre duas variáveis fazendárias: a despesa de pessoal de cada Poder e a receita corrente líquida de todo o ente federado; se é assim sempre, a barreira em debate não poderia ser observada de maneira diversa."
Aliando-nos à chamada corrente proporcional, entendemos que o reajuste dos vencimentos dos servidores públicos não está vedado no período de que trata o parágrafo único do art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, desde que respeitado o limite percentual entre o gasto de pessoal e a receita corrente líquida apurada em junho deste exercício.
O segundo aspecto relevante, na análise da questão em foco, refere-se à restrição contida no art. 73, inciso VIII, da Lei Eleitoral (Lei n.º 9.504/97), que dispõe sobre as condutas vedadas aos agentes públicos no período eleitoral.
Assim estabelece o texto legal:
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
...
VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos."
O artigo 7.º estabelece o prazo de 180 (cento e oitenta) dias antes das eleições (data limite para que sejam publicadas as normas para a escolha e substituição dos candidatos e para a formação de coligações em caso de omissão no estatuto do partido).
Assim, no período compreendido entre cento e oitenta dias antes da eleição e a posse dos eleitos (que no caso das eleições municipais é o dia 1.º de janeiro do ano seguinte) é vedada a conduta prevista no inciso VIII do art. 73 da Lei Eleitoral.
A redação do dispositivo, por certo, não é das mais claras e tem gerado certa polêmica entre os intérpretes da lei:
"O problema aqui é definir qual o período a ser considerado no cálculo da inflação a título de recomposição salarial no ano da eleição.
Uma interpretação possível é de que se a lei veda o aumento a partir de 180 dias antes das eleições até a posse, após esse prazo, somente é possível a recomposição das perdas salariais de janeiro a abril do ano eleitoral.
Entretanto, para alguns especialistas, a emenda 19/98 da Constituição Federal estabeleceu o princípio da periodicidade para a remuneração dos servidores públicos, o que assegura a revisão geral anual da remuneração. Portanto, onde existe o estabelecimento de data-base para o reajuste do funcionalismo, a revisão deve considerar a inflação do ano anterior à data-base.
Embora haja argumentos jurídicos, é preciso cautela, principalmente onde não há o estabelecimento legal de data-base.
Assim, neste ano de 2006, a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, que vá além das perdas do ano (janeiro a abril de 2006) deve ser realizada até o dia 04 de abril de 2006, conforme calendário eleitoral (resolução nº 22.124).
O estabelecimento de severa punição pelo descumprimento deste artigo torna a discussão ainda mais urgente, uma vez que pode significar a impossibilidade de reajuste para os servidores públicos.
§ 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR.
§ 5º Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos I, II, III, IV e VI do caput, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma. (Redação dada pela Lei nº 9.840, de 28.9.1999).
Como o art. 77 da Constituição Federal e o art. 1.º da Lei Eleitoral estabelecem que as eleições ocorrerão sempre no primeiro domingo do mês de outubro (que este ano cairá no dia 1.º), o último dia para "revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição" será 04 de abril de 2006.
Observe-se, entretanto, que, pela Lei Eleitoral, o que está vedado é apenas o reajuste que "exceda a recomposição da perda de seu poder ao longo do ano da eleição". O que pressupõe que a recomposição da perda ocorrida ao longo do ano eleitoral é possível sem a obrigatoriedade de se obedecer o prazo de 180 dias nela fixado." [06]
A despeito de eventual entendimento contrário, não conseguimos visualizar a possibilidade de interpretar o dispositivo em comento de forma a restringir "a recomposição da perda do poder aquisitivo" ao período entre janeiro a abril do exercício corrente, como sugere inicialmente o texto retro.
Exegese nesse sentido seria desconsiderar regras comezinhas de hermenêutica, além de sacrificar o entendimento lógico e gramatical das sentenças constantes do referido inciso.
O texto, a nosso ver, é claro nesse sentido: o que é vedado nesse período é fazer revisão geral que exceda a recomposição salarial.
Esclareça-se que a recomposição do poder aquisitivo refere-se à recuperação do valor monetário dos vencimentos em face da inflação ocorrida no período. Assim como ocorre com a correção monetária, não se trata de ganho real ou de qualquer acréscimo efetivo da remuneração, mas de manutenção do poder de compra (valor monetário) da moeda [07].
A questão que se coloca, então, é sobre o alcance da expressão "ao longo do ano da eleição", referindo-se ao período em que a revisão de vencimentos estará limitada à recomposição da perda do poder aquisitivo.
O E. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais tratou do tema nos seguintes termos:
"... acerca da proibição da concessão de reajuste aos servidores em ano eleitoral (Lei nº 9.504/97), em face do inciso X do art. 37 da Constituição Federal/88, respondo louvando-me no parecer da douta Auditoria de fls. 05 a 08.
Em realidade, o Texto Constitucional de 1988 determina a revisão geral anual de vencimentos dos servidores públicos e a Lei nº 9.504/97 (Lei Eleitoral), por sua vez, determina ser defeso a "revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo" (art. 73, inc. VIII), vedando, destarte, somente o aumento real de vencimentos em ano de eleição.
Assim, tais dispositivos legais convergem no sentido de que nem a Constituição Federal/88 e nem a Lei citada vedam a recomposição da perda do valor aquisitivo da moeda." [08]
Pode parecer, assim, que a revisão geral poderia ser concedida, em face do preceito constitucional, mesmo para recomposição de índice inflacionário do período anual anterior à data-base, vedando-se apenas o aumento real da remuneração.
É o entendimento acolhido no parecer retro citado, do advogado brasiliense Alexandre Maimoni, especialmente quando há data-base estabelecida na legislação local.
Nesse aspecto, o Tribunal Superior Eleitoral, respondendo consulta formulada sobre a matéria, manifestou-se, data venia, de forma pouco esclarecedora:
"Revisão geral de remuneração de servidores públicos – Circunscrição do pleito – Art. 73, inciso VIII, da Lei n.º 9.504/97 – Perda do poder aquisitivo – Recomposição – Projeto de lei – Encaminhamento – Aprovação.
1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei n.º 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional.
2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei n.º 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução/TSE n.º 20.890, de 9.10.2001.
3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela lei eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral.
4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas." [09]
A nosso ver, contudo, o texto legal não deixa margem para interpretações extensivas, consignando de forma contundente que a recomposição inflacionária deve limitar-se à variação ocorrida no ano da eleição, independente de haver ou não previsão de data-base para a revisão geral anual.
Ou seja, ultrapassado o limite temporal previsto no art. 73, VIII, da Lei de Eleições, qualquer revisão geral de vencimentos dos servidores públicos não poderá exceder à variação inflacionária no período compreendido entre janeiro do mesmo ano e o mês de aprovação da respectiva lei.
Se em determinado Município o último reajuste geral foi concedido a partir de 1.º de outubro de 2007, por exemplo, independente da existência de lei definindo a data-base para a revisão geral anual de que trata o art. 37, X, da Constituição da República, entendemos que eventual perda do poder aquisitivo entre aquela data e 1.º de janeiro de 2008 não poderá ser recomposta no presente exercício.
Entendemos, contudo, que a Administração Pública municipal poderá conceder reajuste geral aos seus servidores ainda neste ano, desde que limitado à variação de índice de inflação oficialmente reconhecido ocorrida entre 1.º de janeiro de 2008 e a data da vigência da respectiva lei.
Notas
- Carlos Maurício Figueiredo e Outros. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, São Paulo, Ed. RT, 2001, p. 160
- Maria Sylvia Zanella Di Pietro in Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal/Ives Gandra da Silva Martins, Carlos Valder do Nascimento, organizadores. São Paulo, Ed. Saraiva, 2001, p. 155/156
- http://www.dieese.org.br/notatecnica/notatecServidores.pdf
- Idem, ibidem.
- São Paulo, Ed. NDJ, 2.ª ed., 2002, p. 150/151
- Alexandre Brandão Henriques Maimoni, OAB/DF 16.022. Parecer publicado in http://www.sinal.org.br/cs_2005/menu_2.asp?codigo=766&tipo=documentos
- Exemplificamos: se o servidor, em determinada data, recebia a título de vencimentos o valor de R$ 600,00 (seiscentos reais), que lhe permitia adquirir uma quantidade de produtos, e, depois de decorrido certo período, tais produtos passaram a custar R$ 630,00 (seiscentos e trinta reais) –– verificando-se portanto uma inflação de 5% (cinco por cento) –– esse acréscimo de R$ 30,00 (trinta reais) em sua remuneração não representará qualquer ganho real, mas apenas terá recomposto seu poder aquisitivo
- Resposta à Consulta n.º 643.178. Sessão do dia 12.02.2003, Relator Conselheiro Eduardo Carone Costa, in http://www.tce.mg.gov.br/Biblioteca/htms/643178.htm
- TSE, CTA n.º 782, Res. n.º 21.296, de 12.11.2002, Rel. Min. Fernando Neves
