9. Três zonas para o controle judicial
A validade do decreto não precisa ser examinada de maneira binária. A intensidade da competência municipal varia conforme a natureza do espaço, o vínculo com a Administração, a situação jurídica do anunciante e o conteúdo da mensagem.
O controle judicial deve operar em duas dimensões.
A primeira distingue bens e relações municipais de espaços privados. A segunda diferencia operadores autorizados e não autorizados, bem como mensagens abusivas e comunicações institucionais neutras.
A combinação desses eixos permite identificar três zonas de vulnerabilidade jurídica.
9.1. Zona verde: quando o Município administra o que é seu
A zona verde compreende bens públicos municipais, mobiliário urbano concedido, eventos promovidos ou patrocinados pela Prefeitura, contratos administrativos e espaços cuja exploração dependa diretamente de concessão, permissão ou autorização municipal.
Nessas hipóteses, o Município atua não apenas como autoridade reguladora, mas como proprietário, contratante, concedente ou organizador.
Não existe, em princípio, direito subjetivo de uma empresa utilizar patrimônio municipal ou evento público para divulgar sua marca. A Administração pode definir quais atividades deseja associar à sua imagem institucional e quais condições integrarão a exploração de seus bens.
A proibição também apresenta baixa vulnerabilidade quando recai sobre publicidade de atividade não autorizada ou sobre mensagens já vedadas pela legislação federal, especialmente aquelas dirigidas a menores, enganosas ou que apresentem a aposta como fonte de renda.
Isso não significa imunidade ao controle. Devem ser respeitados a impessoalidade, os contratos vigentes, o equilíbrio econômico-financeiro, o devido processo administrativo e o regime de transição.
Os elementos determinantes são a existência de vínculo patrimonial ou contratual direto com o Município e a correspondência da medida com deveres já estabelecidos em lei.
9.2. Zona amarela: quando a cidade regula efeitos locais
A zona amarela abrange limitações incidentes sobre publicidade instalada em propriedade privada, mas relacionadas à forma, ao horário, à luminosidade, às dimensões, à segurança e ao impacto visual.
O Município pode disciplinar fachadas, painéis e engenhos publicitários para proteger a paisagem, o trânsito, o patrimônio cultural e a ambiência urbana.
Quanto mais a medida incide sobre o suporte físico e seus efeitos locais, mais sólida é sua constitucionalidade. Quanto mais escolhe o conteúdo ou a identidade do anunciante, maior é sua aproximação da competência federal.
Podem situar-se nessa zona as restrições nas proximidades de escolas e equipamentos destinados predominantemente a crianças, desde que exista base legal e demonstração de adequação. Também podem ser admitidas advertências de jogo responsável quando o Município se limita a reproduzir ou operacionalizar obrigações federais.
A criação autônoma de novos conteúdos obrigatórios para a propaganda comercial, entretanto, exige cautela. Sem fundamento legislativo suficiente, a medida deixa de ser simples aplicação local e aproxima-se da zona vermelha.
A validade, portanto, é condicionada à presença cumulativa de suporte legal, conexão efetiva com uma atribuição municipal, compatibilidade com o regime federal e proporcionalidade.
9.3. Zona vermelha: quando a cidade escolhe quem pode anunciar
A zona vermelha compreende a proibição geral e absoluta da exposição neutra de marcas, nomes empresariais, logotipos, campanhas institucionais e patrocínios em espaços privados abertos ou expostos ao público.
Estádios privados, centros comerciais, clubes, espaços culturais e fachadas particulares ingressam nessa zona quando a vedação decorre exclusivamente da atividade exercida pelo anunciante, e não do formato, da localização ou do caráter concretamente abusivo da mensagem.
Nesse campo, o Município deixa de responder onde e de que maneira a publicidade pode ser exibida e passa a escolher quais setores econômicos podem se comunicar.
A vulnerabilidade resulta da combinação de três fatores. O primeiro é a competência privativa da União sobre propaganda comercial. O segundo é a ausência de proibição setorial expressa na Lei Complementar nº 269/2023. O terceiro é o contraste com o regime federal, que distingue publicidade permitida, condicionada e proibida.
A fragilidade torna-se maior quando o anúncio pertence a operador autorizado, possui conteúdo meramente institucional e é exibido em propriedade privada sem vínculo especial com o Município.
Nessas situações, o decreto se aproxima de uma decisão legislativa primária.
9.4. A proporcionalidade como critério de análise
A classificação em zonas de vulnerabilidade não esgota o exame da validade do decreto. Ainda que se reconheçam competência municipal e fundamento legal para determinada restrição, pode ser útil indagar se a medida mantém relação proporcional com as finalidades que pretende alcançar.
Esse exame deve ser conduzido com cautela. O texto do decreto e as informações atualmente disponíveis não permitem afirmar, por si sós, quais alternativas foram avaliadas pela Administração, quais estudos ampararam a escolha adotada ou qual será o impacto efetivo da proibição. A proporcionalidade funciona, portanto, menos como resposta previamente definida e mais como método para organizar as questões relevantes.
Sob o aspecto da adequação, parece razoável admitir que a redução da publicidade exterior possa contribuir para diminuir a exposição cotidiana da população às marcas e mensagens associadas às apostas. A retirada de anúncios de vias públicas, fachadas, transportes e mobiliário urbano guarda relação compreensível com o objetivo de limitar a presença social dessa atividade. Essa constatação, entretanto, não permite antecipar a intensidade dos resultados nem dispensa a consideração das particularidades de cada espaço atingido.
A análise da necessidade é mais delicada. Caberia verificar se medidas menos abrangentes poderiam oferecer grau semelhante de proteção. Entre as possibilidades estão a fiscalização prioritária de operadores não autorizados, a restrição de anúncios nas proximidades de escolas, a repressão a campanhas dirigidas a menores, a exigência das advertências previstas na disciplina federal e a proibição de mensagens que apresentem a aposta como investimento, fonte de renda ou solução financeira.
A existência dessas alternativas não demonstra automaticamente que a proibição municipal seja desnecessária. Tampouco se pode presumir, sem elementos empíricos, que produziriam os mesmos resultados. Elas indicam, porém, questões que podem merecer consideração na motivação administrativa e em eventual controle judicial, sobretudo quando a vedação alcança operadores autorizados, mensagens institucionais neutras e propriedades privadas.
Na proporcionalidade em sentido estrito, o exame deve levar em conta os valores constitucionais situados em ambos os lados da controvérsia. A proteção da saúde, dos consumidores, das famílias e de crianças e adolescentes possui inegável relevância. De outro lado, a medida interfere na comunicação comercial, em contratos regularmente celebrados, no uso de propriedades privadas e na atividade de empresas cuja operação é admitida e regulada pela União.
Não parece adequado atribuir antecipadamente peso absoluto a qualquer desses interesses. A solução pode variar conforme a natureza do espaço, o conteúdo da mensagem, a situação jurídica do operador e a intensidade da restrição. A proibição em um evento organizado pelo Município não produz necessariamente o mesmo conflito jurídico que a retirada de uma marca neutra de um estádio privado. Do mesmo modo, a divulgação de operador clandestino não se equipara à comunicação institucional de empresa autorizada.
10. Conclusão
A restrição à publicidade de apostas responde a preocupação social legítima e acompanha tendência observada em diferentes países. A expansão das plataformas digitais, a exposição publicitária e os riscos impostos a consumidores vulneráveis justificam atuação firme do poder público.
A legitimidade da finalidade, contudo, não elimina a legalidade. Políticas públicas relevantes precisam apoiar-se em instrumentos normativos sólidos, capazes de assegurar legitimidade democrática, segurança jurídica e resistência ao controle judicial.
O Decreto Rio nº 58.274/2026 pode ser defendido como ato destinado a concretizar as cláusulas da Lei Complementar nº 269/2023 que proíbem publicidade ofensiva à moral e aos bons costumes. A existência de conceitos indeterminados confere algum espaço interpretativo à Administração.
A amplitude da medida fragiliza essa defesa. Ao alcançar indistintamente marcas, nomes empresariais, aplicativos e campanhas institucionais, o decreto substitui a análise concreta da mensagem por uma presunção geral de ilicitude aplicável ao setor.
A controvérsia é agravada pela existência de disciplina federal detalhada. A União não permaneceu silenciosa: instituiu modelo de publicidade condicionada, diferenciando operadores, mensagens e práticas publicitárias. O Município conserva poder para administrar seus bens e regular os efeitos urbanísticos locais, mas encontra maiores dificuldades quando transforma o regime federal de condicionamento em proibição absoluta sobre espaços privados.
A solução judicial mais adequada talvez não seja a validação ou a invalidação integral do decreto. A proibição incidente sobre bens, contratos e eventos municipais situa-se em zona de baixa vulnerabilidade. Restrições urbanísticas sobre imóveis privados dependem de base legal e proporcionalidade. Já a vedação neutra de marcas em espaços particulares encontra-se na zona de maior fragilidade.
A proteção contra os efeitos nocivos das apostas não se enfraquece quando submetida à legalidade. Ao contrário, torna-se mais democrática, previsível e juridicamente duradoura.
Referências
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Can a City Ban Betting Advertising by Decree? Legality, Separation of Powers and Three Zones of Judicial Review
Abstract: This article examines Rio de Janeiro Municipal Decree No. 58,274/2026, which prohibited outdoor advertising by fixed-odds betting platforms. Although the measure pursues constitutionally relevant objectives, its validity raises questions concerning administrative legality, executive rulemaking, separation of powers and the Federal Government’s exclusive legislative authority over commercial advertising. The controversy does not arise in a regulatory vacuum: federal legislation has established a model in which advertising is permitted under specific conditions. The article proposes a two-dimensional judicial review framework that considers both the public or private nature of the affected space and the legal status of the advertiser and the content of the message. The decree’s applications are then divided into three zones of legal vulnerability. The article concludes that the legitimate purpose of protecting consumers and vulnerable groups does not dispense with sufficient statutory authority, qualified reasoning, proportionality and, where appropriate, transitional measures.
Key words : fixed-odds betting; commercial advertising; regulatory authority; legality; separation of powers; municipal powers.
