Resumo: O artigo examina o Decreto Rio nº 58.274/2026, que proibiu a publicidade exterior de plataformas de apostas de quota fixa no Município do Rio de Janeiro. Embora a medida persiga finalidades constitucionalmente relevantes, relacionadas à proteção da saúde, do consumidor, das famílias e de crianças e adolescentes, sua validade suscita dúvidas quanto aos limites do poder regulamentar, à legalidade administrativa, à separação dos Poderes e à competência privativa da União para legislar sobre propaganda comercial. A controvérsia não se desenvolve em espaço normativo vazio: a Lei nº 14.790/2023 e os atos regulamentares federais instituíram um modelo de publicidade permitida sob condições, distinguindo operadores autorizados e não autorizados, mensagens lícitas e práticas publicitárias abusivas. Propõe-se uma matriz bidimensional de controle judicial, que considera tanto a natureza pública ou privada do espaço atingido quanto a situação do anunciante e o conteúdo da mensagem. A partir desses critérios, as aplicações do decreto são divididas em três zonas de vulnerabilidade jurídica. Conclui-se que a proteção social pretendida não dispensa base legal suficiente, motivação qualificada, proporcionalidade e, quando cabível, regime de transição.
Palavras-chave: apostas de quota fixa; publicidade comercial; poder regulamentar; legalidade; separação dos Poderes; competência municipal.
Sumário: 1. Introdução; 2. O que o decreto realmente proibiu?; 3. O mundo fecha o cerco à publicidade das apostas; 4. Regulamentar ou legislar?; 5. Quando o detalhamento se transforma em inovação?; 6. O Município pode proibir o que a União admite sob condições?; 7. Sanção, motivação e transição; 8. Urbanismo, propaganda comercial e separação dos Poderes; 9. Três zonas para o controle judicial; 10. Conclusão; Referências.
1. Introdução
O Município do Rio de Janeiro publicou, em julho de 2026, o Decreto Rio nº 58.274, proibindo a veiculação de publicidade exterior e em espaços públicos de plataformas virtuais de apostas de quota fixa.
A medida alcança não apenas campanhas promocionais, mas marcas, nomes empresariais, páginas eletrônicas, aplicativos, campanhas institucionais, logotipos, símbolos, mascotes, slogans e outros elementos destinados à identificação direta ou indireta das empresas do setor. Também se projeta sobre contratos, concessões, permissões, licenças, autorizações e eventos realizados ou patrocinados pela Administração municipal. A própria Prefeitura declarou que a proibição incide sobre publicidade exterior, mobiliário urbano e locais cuja exploração dependa de autorização, licença, permissão ou concessão municipal.
A iniciativa possui finalidade socialmente relevante. A expansão das apostas digitais e a intensidade de sua publicidade suscitam preocupações relacionadas ao endividamento, ao transtorno do jogo, à saúde dos consumidores e à exposição de crianças e adolescentes. A Prefeitura justificou a medida pela proteção da paisagem urbana, pelo ordenamento da cidade e pela redução da exposição da população às mensagens do setor.
A legitimidade do propósito, entretanto, não encerra a discussão jurídica. Em um Estado de Direito, não basta saber se uma política pública é desejável. É igualmente necessário identificar quem pode instituí-la, mediante qual espécie normativa e dentro de quais limites.
O problema central pode ser formulado de maneira direta: a proibição legal de anúncios ofensivos à moral e aos bons costumes autoriza o prefeito a proscrever, por decreto, a publicidade exterior de todo um setor econômico?
A resposta não é evidente. O decreto pode ser defendido como ato de concretização de conceitos jurídicos indeterminados empregados pelo legislador. Sua abrangência, contudo, permite sustentar que o Executivo não apenas aplicou a lei, mas criou uma proibição setorial autônoma.
A controvérsia situa-se, portanto, na fronteira entre a legítima função regulamentar e a inovação normativa reservada ao processo legislativo.
2. O que o decreto realmente proibiu?
A Lei Complementar municipal nº 269/2023 disciplina a publicidade exterior em áreas públicas e em propriedades particulares expostas ao ar livre ou situadas em espaços de livre circulação. Seu campo de incidência compreende fachadas, mobiliário urbano, meios de transporte, áreas comuns de centros comerciais, estádios, clubes, espaços culturais e outras estruturas visíveis ou acessíveis ao público.
O Decreto Rio nº 58.274/2026 vale-se desse amplo regime espacial para proibir a publicidade das plataformas de apostas. A vedação não é limitada a mensagens enganosas, dirigidas a menores ou que apresentem a aposta como investimento. Ela alcança a própria identificação institucional do anunciante, ainda que a mensagem não contenha oferta, promessa ou incentivo concreto.
O fundamento municipal encontra-se especialmente nos arts. 83, VIII, e 84, II, da Lei Complementar nº 269/2023:
Art. 83. Não será permitida, em todo o território do Município do Rio de Janeiro, a veiculação de publicidade:
[...]
VIII – ofensiva à moral e aos bons costumes ou a indivíduos, estabelecimentos, instituições ou crenças.
Art. 84. Nenhum anúncio poderá ser exibido se:
[...]
II – for ofensivo à moral e aos bons costumes ou contiver referências desprimorosas a indivíduos, estabelecimentos, instituições ou crenças.
A lei, portanto, não se limita às dimensões e à localização dos engenhos publicitários. Também contém proibições materiais formuladas mediante conceitos abertos.
A controvérsia surge da operação realizada pelo decreto. A lei afirma que não será admitida publicidade que seja ofensiva. O decreto considera ofensiva, em caráter geral e abstrato, a publicidade exterior de determinado setor.
Essa passagem de uma avaliação qualitativa da mensagem para uma proibição fundada na identidade do anunciante constitui o núcleo do problema.
3. O mundo fecha o cerco à publicidade das apostas
A iniciativa carioca não é isolada. A contenção da publicidade e do patrocínio de apostas constitui tendência internacional, embora os países adotem intensidades e instrumentos jurídicos distintos.
Na Itália, o art. 9. do Decreto-Lei nº 87, de 12 de julho de 2018, conhecido como Decreto Dignità, instituiu uma proibição abrangente da publicidade, inclusive indireta, de jogos e apostas com prêmios em dinheiro. O ato possuía força de lei e foi convertido, com modificações, na Lei nº 96, de 9 de agosto de 2018. A opção italiana, portanto, não decorreu de simples regulamento administrativo: foi submetida ao procedimento parlamentar.
Na Espanha, o Real Decreto nº 958/2020 estabeleceu restrições relevantes às comunicações comerciais das atividades de jogo. A Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo, entretanto, ao proferir a Sentencia nº 527/2024, em 2 de abril de 2024, no recurso contencioso-administrativo nº 1/3/2021, anulou parte das limitações por insuficiência de cobertura legislativa.
O acórdão, cujo ponente foi Diego Córdoba Castroverde, está registrado sob o ECLI:ES:TS:2024:1922 e foi publicado no BOE nº 127, de 25 de maio de 2024. A decisão anulou dispositivos relativos, entre outros pontos, a promoções, personalidades públicas, plataformas de compartilhamento de vídeos e redes sociais, preservando as demais disposições examinadas.
O precedente espanhol é especialmente valioso porque reconhece duas proposições simultâneas. A publicidade de apostas pode ser restringida em favor dos consumidores, dos menores e de outros interesses gerais. Isso não significa, porém, que o regulamento possa instituir livremente proibições desprovidas de critérios previamente fixados pelo legislador.
No futebol inglês, os clubes da Premier League decidiram retirar os patrocínios de empresas de apostas da parte frontal das camisas utilizadas nas partidas a partir do final da temporada 2025–2026. Trata-se de medida voluntária, coletiva e setorial, e não de proibição legislativa geral de toda publicidade realizada por operadores licenciados.
Essas experiências revelam que não existe apenas uma resposta regulatória possível. A contenção pode ser instituída por lei, por regulamento suficientemente habilitado, por regras setoriais ou por autorregulação. Também pode ser geral ou limitada a determinados meios, públicos ou mensagens.
O direito comparado não comprova, por si só, a validade do decreto carioca. Ele reforça a legitimidade material da preocupação pública, mas igualmente demonstra que a base legal e o procedimento normativo são componentes essenciais da validade da restrição.
Em outros termos, não basta constatar que diferentes países fecharam o cerco à publicidade de apostas. É necessário verificar quem o fez, mediante qual instrumento e com qual fundamento legal.
4. Regulamentar ou legislar?
O decreto regulamentar não é mera repetição da lei. Sua função consiste em conferir concretude ao comando legislativo, organizar sua execução, uniformizar procedimentos e estabelecer critérios técnicos e operacionais.
A função regulamentar possui, portanto, conteúdo normativo. No HC nº 85.060/PR, julgado em 23 de setembro de 2008 e publicado no DJe de 13 de fevereiro de 2009, o Supremo Tribunal Federal distinguiu a função normativa da função legislativa propriamente dita.
Segundo o acórdão, quando o Executivo expede regulamentos, não exerce função legislativa delegada, mas desenvolve função normativa própria. Não há afronta à separação dos Poderes enquanto o ato permanecer voltado à execução da lei.
Essa compreensão fornece fundamento relevante à defesa do Decreto nº 58.274/2026. A Lei Complementar nº 269/2023 instituiu um amplo sistema de licenciamento e fiscalização da publicidade exterior e empregou conceitos jurídicos indeterminados, como “moral” e “bons costumes”.
Tais conceitos não possuem conteúdo inteiramente fechado. Dependem de interpretação administrativa e judicial, especialmente diante de transformações sociais, tecnológicas e mercadológicas que o legislador não poderia enumerar antecipadamente.
Sob a leitura favorável ao decreto, o prefeito não criou uma nova proibição. Apenas uniformizou a atuação dos órgãos municipais, esclarecendo que a exposição publicitária ostensiva das apostas, diante de seus riscos sociais e de seu alcance sobre públicos vulneráveis, enquadra-se em categoria já vedada pela lei.
Esse argumento não é artificioso. Exigir que a lei relacione previamente todas as manifestações abrangidas por uma cláusula aberta eliminaria parte considerável da função regulamentar.
O problema está em definir a intensidade admissível dessa concretização. Uma coisa é estabelecer critérios para reconhecer mensagens ofensivas. Outra é afirmar, sem exame individual, que qualquer exposição de marca pertencente ao setor é necessariamente ofensiva.
O regulamento pode revelar consequências contidas na lei. Não pode utilizar uma cláusula geral como porta de entrada para realizar escolhas políticas que o legislador não fez.
5. Quando o detalhamento se transforma em inovação?
A densificação regulamentar ocorre quando a lei já contém o núcleo da obrigação e o decreto apenas define os critérios necessários à sua aplicação. A inovação normativa surge quando os destinatários, as condutas ou o conteúdo essencial da proibição somente se tornam identificáveis após a edição do regulamento.
Um teste útil consiste em retirar mentalmente o decreto do ordenamento e perguntar: apenas com a leitura da Lei Complementar nº 269/2023 seria possível concluir, com segurança suficiente, que a simples exposição do nome ou do logotipo de uma empresa autorizada de apostas estava proibida em todos os espaços abrangidos?
A resposta está longe de ser evidente.
A lei proíbe publicidade ofensiva à moral e aos bons costumes. A formulação parece exigir, em princípio, uma avaliação da mensagem. Uma campanha dirigida a menores, que associe a aposta a sucesso pessoal ou que prometa enriquecimento pode ser enquadrada na vedação. Disso não decorre necessariamente que uma mensagem institucional neutra seja, por sua própria natureza, ilícita.
O decreto substitui essa avaliação concreta por uma classificação abstrata. O objeto da proibição deixa de ser o caráter da mensagem e passa a ser a atividade econômica do anunciante.
Há um elemento textual que fragiliza a tese da simples densificação. Quando a Lei Complementar nº 269/2023 pretendeu proibir integralmente a publicidade de um produto determinado, fê-lo de modo expresso: o art. 83, XX, veda a publicidade relativa a fumo e seus derivados. Não existe disposição legislativa equivalente para as apostas.
O contraste sugere que o legislador sabia distinguir a proibição de mensagens ofensivas da proscrição integral da publicidade de determinado setor. Acrescentar outro setor mediante decreto pode representar ampliação da escolha legislativa.
A distinção pode ser sintetizada nos seguintes termos: na densificação, o regulamento responde como reconhecer a publicidade já proibida pela lei; na inovação, o Executivo decide qual nova categoria de publicidade será proibida.
O caso situa-se em uma zona cinzenta, mas não perfeitamente equilibrada. A existência de conceitos legais indeterminados ampara a defesa da concretização administrativa. A abrangência da medida, especialmente quando atinge mensagens institucionais neutras, fortalece a conclusão de que o decreto pode ter completado o próprio núcleo da vedação.
6. O Município pode proibir o que a União admite sob condições?
A controvérsia não se desenvolve em terreno normativo vazio. A União instituiu regime próprio para a exploração das apostas de quota fixa e para suas ações de publicidade, propaganda, comunicação e marketing.
A Lei nº 14.790/2023 não consagrou liberdade publicitária irrestrita. Seus arts. 16. e 17 estabeleceram parâmetros de proteção ao consumidor, prevenção do transtorno do jogo, proteção de crianças e adolescentes e vedação de mensagens enganosas ou capazes de apresentar a aposta como solução financeira.
A Portaria SPA/MF nº 1.231/2024 desenvolveu esse modelo, disciplinando o jogo responsável e as ações publicitárias dos operadores autorizados. Em julho de 2026, a Portaria SPA/MF nº 1.964 reforçou as exigências relacionadas às advertências e à apresentação dos riscos da atividade.
Na mesma semana, foi editada a Portaria Interministerial MF/SECOM/MJSP nº 73, de 10 de julho de 2026, destinada especificamente à proteção do consumidor na publicidade, comunicação, marketing e oferta de apostas de quota fixa. A norma reforçou a proteção dos menores, a responsabilidade dos participantes da cadeia publicitária e a vedação da divulgação de operadores não autorizados.
O modelo federal pode ser qualificado como um regime de publicidade condicionada. A publicidade não é integralmente livre, nem inteiramente proibida. Sua licitude depende da situação do operador, do público atingido, do conteúdo da mensagem e do cumprimento das advertências e vedações estabelecidas.
O Decreto Rio nº 58.274/2026 sobrepõe a esse regime uma proibição territorial abrangente da publicidade exterior, alcançando inclusive marcas e campanhas institucionais. A tensão jurídica passa a envolver não apenas a relação entre o decreto e a lei municipal, mas também o encontro entre duas opções regulatórias distintas.
A pergunta torna-se mais precisa:
Pode o Município converter em absolutamente proibida, no espaço privado exposto ao público, uma comunicação comercial que o regime federal admite sob condições?
A resposta não deve ser automática. A autorização federal para exercer determinada atividade não confere direito de utilizar patrimônio municipal, mobiliário urbano, concessões ou eventos públicos. Tampouco impede que o Município estabeleça regras gerais de luminosidade, dimensão, segurança, localização e impacto sobre a paisagem.
A dificuldade surge quando a restrição deixa de recair sobre a forma e o lugar da publicidade e passa a impedir a própria comunicação institucional de empresas submetidas ao regime federal.
Uma divisão funcional parece mais adequada. À União cabe definir a licitude material da atividade e o regime nacional da propaganda comercial. Ao Município compete administrar seus bens e disciplinar os efeitos urbanísticos locais da publicidade.
Quanto mais o decreto se concentra no suporte físico e no patrimônio municipal, mais forte é sua defesa. Quanto mais seleciona setores econômicos e proíbe mensagens neutras em espaços privados, maior é sua colisão com o modelo federal.
Também é indispensável distinguir operadores autorizados de atividades não autorizadas. A publicidade de atividade clandestina não recebe a mesma proteção jurídica que a comunicação de empresa submetida à autorização e à fiscalização federais.
A análise, portanto, não pode depender apenas de saber onde o anúncio foi instalado. Deve considerar simultaneamente quem anuncia, o que anuncia, onde anuncia, como anuncia e qual ente federativo já disciplinou aquela manifestação.
7. Sanção, motivação e transição
A controvérsia adquire intensidade especial quando a proibição regulamentar passa a servir de fundamento para multas, cassações e retirada coercitiva de anúncios.
O art. 5º, II, da Constituição determina que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O art. 37, caput, submete a Administração Pública à legalidade.
Em matéria sancionadora, não basta que a lei preveja genericamente multas para o descumprimento de suas normas. A conduta considerada ilícita deve possuir correspondência suficientemente determinada com uma proibição legal.
Caso toda publicidade exterior de apostas já estivesse compreendida na cláusula que veda mensagens ofensivas, o decreto apenas organizaria a fiscalização de uma infração preexistente. Caso a proibição setorial tenha surgido com o próprio decreto, o Executivo terá criado simultaneamente a obrigação negativa e o pressuposto material da sanção.
Quanto mais grave for a consequência — multa, cassação, retirada de estruturas ou restrição contratual —, maior deve ser a densidade da base legislativa.
Há ainda um problema de motivação. Reconhecer os riscos associados à publicidade das apostas não é o mesmo que demonstrar a necessidade de proibir qualquer exposição institucional do setor.
Uma motivação qualificada deveria explicar por que seriam insuficientes alternativas menos restritivas, como limitações no entorno de escolas, vedação de mensagens dirigidas a menores, repressão à publicidade de operadores não autorizados, exigência das advertências federais e proibição de anúncios que apresentem apostas como investimento ou solução econômica.
A finalidade legítima sustenta a adequação da medida, mas não prova automaticamente sua necessidade.
Outro ponto relevante decorre do art. 23. da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
A aplicação direta do dispositivo a um decreto normativo pode ser debatida. Há, contudo, argumento consistente para invocá-lo quando o ato fixa orientação administrativa nova sobre conceitos indeterminados e dela extrai obrigações para contratos, licenças e campanhas anteriormente admitidos.
“Moral” e “bons costumes” são conceitos abertos. Ao declarar que toda publicidade exterior de apostas se enquadra nessas categorias, o Executivo estabelece interpretação geral que impõe novo condicionamento a direitos e relações jurídicas.
Mesmo que se reconheça a legitimidade dessa densificação, será necessário avaliar se o regime de adaptação previsto é materialmente suficiente. A mera concessão de algum prazo não encerra o exame. A transição deve levar em conta investimentos realizados, contratos em curso, licenças regularmente expedidas, equilíbrio econômico-financeiro e a possibilidade efetiva de cumprimento da nova orientação.
O art. 23. da LINDB oferece, assim, uma solução intermediária. O Judiciário pode não reconhecer invalidade integral do decreto e, ainda assim, afastar sua aplicação imediata ou retroativa sobre situações constituídas, quando inexistente transição adequada.
8. Urbanismo, propaganda comercial e separação dos Poderes
O caso envolve duas fronteiras constitucionais relacionadas: a divisão entre União e Município e a separação entre Legislativo e Executivo.
Quanto à repartição federativa, a Constituição é expressa:
Quanto à repartição federativa, a Constituição é expressa:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XXIX – propaganda comercial.
No julgamento da ADI nº 5.424/SC, realizado em 19 de setembro de 2018 e publicado no DJe de 3 de dezembro de 2018, o STF declarou inconstitucional lei estadual que proibira a propaganda de medicamentos. O Tribunal considerou que o Estado invadira a competência privativa da União e contrariara o regime federal, que admitia a publicidade de determinados medicamentos sob condições.
O paralelo não é absoluto, mas é significativo. Também no setor de apostas existe disciplina federal que admite publicidade sob requisitos e proíbe determinadas práticas. A norma municipal, por sua vez, aproxima-se de uma vedação geral no âmbito da publicidade exterior.
O Município conserva competência para legislar sobre interesse local, ordenar o território e proteger a paisagem urbana. No AI nº 799.690 AgR/SP, julgado em 10 de dezembro de 2013 e publicado no DJe de 3 de fevereiro de 2014, o STF reconheceu a competência municipal relacionada à Lei Cidade Limpa de São Paulo, voltada à ordenação dos elementos da paisagem urbana e à prevenção da poluição visual.
A distinção está entre duas perguntas. A primeira é: onde e de que forma a publicidade pode ser instalada? A segunda é: quais empresas, produtos e serviços podem ser anunciados?
A primeira se aproxima do poder de polícia urbanístico. A segunda ingressa no regime material da propaganda comercial.
A Lei Cidade Limpa estabeleceu regras gerais sobre suportes, dimensões e localização, aplicáveis independentemente do setor econômico. O Decreto nº 58.274/2026 seleciona um ramo específico e proíbe seus elementos identificadores. Isso impede a transposição automática do precedente paulistano.
A mesma distinção revela o problema da separação dos Poderes. O Executivo pode definir como a lei será executada. Não pode assumir, sem suporte suficiente, a decisão legislativa primária sobre qual setor será excluído da publicidade exterior.
A pergunta institucional é simples: a proibição integral foi estabelecida pela Câmara Municipal ou surgiu da interpretação adotada pelo prefeito?
Caso a Câmara já tenha tomado essa decisão ao vedar publicidade ofensiva, o decreto apenas concretizou a escolha legislativa. Caso a lei dependesse da análise de cada mensagem e não proibisse o setor como um todo, a decisão política terá sido tomada originariamente pelo Executivo.
O processo legislativo não é formalidade desprovida de conteúdo. Ele permite debate público, emendas, delimitação de exceções, avaliação dos contratos existentes, definição de períodos de adaptação e participação das diferentes forças políticas.
A finalidade meritória não elimina essa exigência. Uma política pode ser materialmente legítima e, ainda assim, ter sido instituída pelo veículo normativo inadequado.
