Resumo
O artigo examina o Decreto Rio nº 58.274/2026, que proibiu a publicidade exterior de plataformas de apostas de quota fixa no Município do Rio de Janeiro. Embora a medida persiga finalidades constitucionalmente relevantes, relacionadas à proteção da saúde, do consumidor, das famílias e de crianças e adolescentes, sua validade suscita dúvidas quanto aos limites do poder regulamentar, à legalidade administrativa, à separação dos Poderes e à competência privativa da União para legislar sobre propaganda comercial. A controvérsia não se desenvolve em espaço normativo vazio: a Lei nº 14.790/2023 e os atos regulamentares federais instituíram um modelo de publicidade permitida sob condições, distinguindo operadores autorizados e não autorizados, mensagens lícitas e práticas publicitárias abusivas. Propõe-se uma matriz bidimensional de controle judicial, que considera tanto a natureza pública ou privada do espaço atingido quanto a situação do anunciante e o conteúdo da mensagem. A partir desses critérios, as aplicações do decreto são divididas em três zonas de vulnerabilidade jurídica. Conclui-se que a proteção social pretendida não dispensa base legal suficiente, motivação qualificada, proporcionalidade e, quando cabível, regime de transição.
Palavras-chave: apostas de quota fixa; publicidade comercial; poder regulamentar; legalidade; separação dos Poderes; competência municipal.
Can a City Ban Betting Advertising by Decree? Legality, Separation of Powers and Three Zones of Judicial Review
Abstract
This article examines Rio de Janeiro Municipal Decree No. 58,274/2026, which prohibited outdoor advertising by fixed-odds betting platforms. Although the measure pursues constitutionally relevant objectives, its validity raises questions concerning administrative legality, executive rulemaking, separation of powers and the Federal Government’s exclusive legislative authority over commercial advertising. The controversy does not arise in a regulatory vacuum: federal legislation has established a model in which advertising is permitted under specific conditions. The article proposes a two-dimensional judicial review framework that considers both the public or private nature of the affected space and the legal status of the advertiser and the content of the message. The decree’s applications are then divided into three zones of legal vulnerability. The article concludes that the legitimate purpose of protecting consumers and vulnerable groups does not dispense with sufficient statutory authority, qualified reasoning, proportionality and, where appropriate, transitional measures.
Keywords: fixed-odds betting; commercial advertising; regulatory authority; legality; separation of powers; municipal powers.
Sumário: 1. Introdução; 2. O que o decreto realmente proibiu?; 3. O mundo fecha o cerco à publicidade das apostas; 4. Regulamentar ou legislar?; 5. Quando o detalhamento se transforma em inovação?; 6. O Município pode proibir o que a União admite sob condições?; 7. Sanção, motivação e transição; 8. Urbanismo, propaganda comercial e separação dos Poderes; 9. Três zonas para o controle judicial; 10. Conclusão; Referências.
1. Introdução
O Município do Rio de Janeiro publicou, em julho de 2026, o Decreto Rio nº 58.274, proibindo a veiculação de publicidade exterior e em espaços públicos de plataformas virtuais de apostas de quota fixa.
A medida alcança não apenas campanhas promocionais, mas marcas, nomes empresariais, páginas eletrônicas, aplicativos, campanhas institucionais, logotipos, símbolos, mascotes, slogans e outros elementos destinados à identificação direta ou indireta das empresas do setor. Também se projeta sobre contratos, concessões, permissões, licenças, autorizações e eventos realizados ou patrocinados pela Administração municipal. A própria Prefeitura declarou que a proibição incide sobre publicidade exterior, mobiliário urbano e locais cuja exploração dependa de autorização, licença, permissão ou concessão municipal.
A iniciativa possui finalidade socialmente relevante. A expansão das apostas digitais e a intensidade de sua publicidade suscitam preocupações relacionadas ao endividamento, ao transtorno do jogo, à saúde dos consumidores e à exposição de crianças e adolescentes. A Prefeitura justificou a medida pela proteção da paisagem urbana, pelo ordenamento da cidade e pela redução da exposição da população às mensagens do setor.
A legitimidade do propósito, entretanto, não encerra a discussão jurídica. Em um Estado de Direito, não basta saber se uma política pública é desejável. É igualmente necessário identificar quem pode instituí-la, mediante qual espécie normativa e dentro de quais limites.
O problema central pode ser formulado de maneira direta: a proibição legal de anúncios ofensivos à moral e aos bons costumes autoriza o prefeito a proscrever, por decreto, a publicidade exterior de todo um setor econômico?
A resposta não é evidente. O decreto pode ser defendido como ato de concretização de conceitos jurídicos indeterminados empregados pelo legislador. Sua abrangência, contudo, permite sustentar que o Executivo não apenas aplicou a lei, mas criou uma proibição setorial autônoma.
A controvérsia situa-se, portanto, na fronteira entre a legítima função regulamentar e a inovação normativa reservada ao processo legislativo.
2. O que o decreto realmente proibiu?
A Lei Complementar municipal nº 269/2023 disciplina a publicidade exterior em áreas públicas e em propriedades particulares expostas ao ar livre ou situadas em espaços de livre circulação. Seu campo de incidência compreende fachadas, mobiliário urbano, meios de transporte, áreas comuns de centros comerciais, estádios, clubes, espaços culturais e outras estruturas visíveis ou acessíveis ao público.
O Decreto Rio nº 58.274/2026 vale-se desse amplo regime espacial para proibir a publicidade das plataformas de apostas. A vedação não é limitada a mensagens enganosas, dirigidas a menores ou que apresentem a aposta como investimento. Ela alcança a própria identificação institucional do anunciante, ainda que a mensagem não contenha oferta, promessa ou incentivo concreto.
O fundamento municipal encontra-se especialmente nos arts. 83, VIII, e 84, II, da Lei Complementar nº 269/2023:
Art. 83. Não será permitida, em todo o território do Município do Rio de Janeiro, a veiculação de publicidade:
[...]
VIII – ofensiva à moral e aos bons costumes ou a indivíduos, estabelecimentos, instituições ou crenças.
Art. 84. Nenhum anúncio poderá ser exibido se:
[...]
II – for ofensivo à moral e aos bons costumes ou contiver referências desprimorosas a indivíduos, estabelecimentos, instituições ou crenças.
A lei, portanto, não se limita às dimensões e à localização dos engenhos publicitários. Também contém proibições materiais formuladas mediante conceitos abertos.
A controvérsia surge da operação realizada pelo decreto. A lei afirma que não será admitida publicidade que seja ofensiva. O decreto considera ofensiva, em caráter geral e abstrato, a publicidade exterior de determinado setor.
Essa passagem de uma avaliação qualitativa da mensagem para uma proibição fundada na identidade do anunciante constitui o núcleo do problema.
3. O mundo fecha o cerco à publicidade das apostas
A iniciativa carioca não é isolada. A contenção da publicidade e do patrocínio de apostas constitui tendência internacional, embora os países adotem intensidades e instrumentos jurídicos distintos.
Na Itália, o art. 9 do Decreto-Lei nº 87, de 12 de julho de 2018, conhecido como Decreto Dignità, instituiu uma proibição abrangente da publicidade, inclusive indireta, de jogos e apostas com prêmios em dinheiro. O ato possuía força de lei e foi convertido, com modificações, na Lei nº 96, de 9 de agosto de 2018. A opção italiana, portanto, não decorreu de simples regulamento administrativo: foi submetida ao procedimento parlamentar.
Na Espanha, o Real Decreto nº 958/2020 estabeleceu restrições relevantes às comunicações comerciais das atividades de jogo. A Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo do Tribunal Supremo, entretanto, ao proferir a Sentencia nº 527/2024, em 2 de abril de 2024, no recurso contencioso-administrativo nº 1/3/2021, anulou parte das limitações por insuficiência de cobertura legislativa.
O acórdão, cujo ponente foi Diego Córdoba Castroverde, está registrado sob o ECLI:ES:TS:2024:1922 e foi publicado no BOE nº 127, de 25 de maio de 2024. A decisão anulou dispositivos relativos, entre outros pontos, a promoções, personalidades públicas, plataformas de compartilhamento de vídeos e redes sociais, preservando as demais disposições examinadas.
O precedente espanhol é especialmente valioso porque reconhece duas proposições simultâneas. A publicidade de apostas pode ser restringida em favor dos consumidores, dos menores e de outros interesses gerais. Isso não significa, porém, que o regulamento possa instituir livremente proibições desprovidas de critérios previamente fixados pelo legislador.
No futebol inglês, os clubes da Premier League decidiram retirar os patrocínios de empresas de apostas da parte frontal das camisas utilizadas nas partidas a partir do final da temporada 2025–2026. Trata-se de medida voluntária, coletiva e setorial, e não de proibição legislativa geral de toda publicidade realizada por operadores licenciados.
Essas experiências revelam que não existe apenas uma resposta regulatória possível. A contenção pode ser instituída por lei, por regulamento suficientemente habilitado, por regras setoriais ou por autorregulação. Também pode ser geral ou limitada a determinados meios, públicos ou mensagens.
O direito comparado não comprova, por si só, a validade do decreto carioca. Ele reforça a legitimidade material da preocupação pública, mas igualmente demonstra que a base legal e o procedimento normativo são componentes essenciais da validade da restrição.
Em outros termos, não basta constatar que diferentes países fecharam o cerco à publicidade de apostas. É necessário verificar quem o fez, mediante qual instrumento e com qual fundamento legal.
4. Regulamentar ou legislar?
O decreto regulamentar não é mera repetição da lei. Sua função consiste em conferir concretude ao comando legislativo, organizar sua execução, uniformizar procedimentos e estabelecer critérios técnicos e operacionais.
A função regulamentar possui, portanto, conteúdo normativo. No HC nº 85.060/PR, julgado em 23 de setembro de 2008 e publicado no DJe de 13 de fevereiro de 2009, o Supremo Tribunal Federal distinguiu a função normativa da função legislativa propriamente dita.
Segundo o acórdão, quando o Executivo expede regulamentos, não exerce função legislativa delegada, mas desenvolve função normativa própria. Não há afronta à separação dos Poderes enquanto o ato permanecer voltado à execução da lei.
Essa compreensão fornece fundamento relevante à defesa do Decreto nº 58.274/2026. A Lei Complementar nº 269/2023 instituiu um amplo sistema de licenciamento e fiscalização da publicidade exterior e empregou conceitos jurídicos indeterminados, como “moral” e “bons costumes”.
Tais conceitos não possuem conteúdo inteiramente fechado. Dependem de interpretação administrativa e judicial, especialmente diante de transformações sociais, tecnológicas e mercadológicas que o legislador não poderia enumerar antecipadamente.
Sob a leitura favorável ao decreto, o prefeito não criou uma nova proibição. Apenas uniformizou a atuação dos órgãos municipais, esclarecendo que a exposição publicitária ostensiva das apostas, diante de seus riscos sociais e de seu alcance sobre públicos vulneráveis, enquadra-se em categoria já vedada pela lei.
Esse argumento não é artificioso. Exigir que a lei relacione previamente todas as manifestações abrangidas por uma cláusula aberta eliminaria parte considerável da função regulamentar.
O problema está em definir a intensidade admissível dessa concretização. Uma coisa é estabelecer critérios para reconhecer mensagens ofensivas. Outra é afirmar, sem exame individual, que qualquer exposição de marca pertencente ao setor é necessariamente ofensiva.
O regulamento pode revelar consequências contidas na lei. Não pode utilizar uma cláusula geral como porta de entrada para realizar escolhas políticas que o legislador não fez.
5. Quando o detalhamento se transforma em inovação?
A densificação regulamentar ocorre quando a lei já contém o núcleo da obrigação e o decreto apenas define os critérios necessários à sua aplicação. A inovação normativa surge quando os destinatários, as condutas ou o conteúdo essencial da proibição somente se tornam identificáveis após a edição do regulamento.
Um teste útil consiste em retirar mentalmente o decreto do ordenamento e perguntar: apenas com a leitura da Lei Complementar nº 269/2023 seria possível concluir, com segurança suficiente, que a simples exposição do nome ou do logotipo de uma empresa autorizada de apostas estava proibida em todos os espaços abrangidos?
A resposta está longe de ser evidente.
A lei proíbe publicidade ofensiva à moral e aos bons costumes. A formulação parece exigir, em princípio, uma avaliação da mensagem. Uma campanha dirigida a menores, que associe a aposta a sucesso pessoal ou que prometa enriquecimento pode ser enquadrada na vedação. Disso não decorre necessariamente que uma mensagem institucional neutra seja, por sua própria natureza, ilícita.
O decreto substitui essa avaliação concreta por uma classificação abstrata. O objeto da proibição deixa de ser o caráter da mensagem e passa a ser a atividade econômica do anunciante.
Há um elemento textual que fragiliza a tese da simples densificação. Quando a Lei Complementar nº 269/2023 pretendeu proibir integralmente a publicidade de um produto determinado, fê-lo de modo expresso: o art. 83, XX, veda a publicidade relativa a fumo e seus derivados. Não existe disposição legislativa equivalente para as apostas.
O contraste sugere que o legislador sabia distinguir a proibição de mensagens ofensivas da proscrição integral da publicidade de determinado setor. Acrescentar outro setor mediante decreto pode representar ampliação da escolha legislativa.
A distinção pode ser sintetizada nos seguintes termos: na densificação, o regulamento responde como reconhecer a publicidade já proibida pela lei; na inovação, o Executivo decide qual nova categoria de publicidade será proibida.
O caso situa-se em uma zona cinzenta, mas não perfeitamente equilibrada. A existência de conceitos legais indeterminados ampara a defesa da concretização administrativa. A abrangência da medida, especialmente quando atinge mensagens institucionais neutras, fortalece a conclusão de que o decreto pode ter completado o próprio núcleo da vedação.
6. O Município pode proibir o que a União admite sob condições?
A controvérsia não se desenvolve em terreno normativo vazio. A União instituiu regime próprio para a exploração das apostas de quota fixa e para suas ações de publicidade, propaganda, comunicação e marketing.
A Lei nº 14.790/2023 não consagrou liberdade publicitária irrestrita. Seus arts. 16 e 17 estabeleceram parâmetros de proteção ao consumidor, prevenção do transtorno do jogo, proteção de crianças e adolescentes e vedação de mensagens enganosas ou capazes de apresentar a aposta como solução financeira.
A Portaria SPA/MF nº 1.231/2024 desenvolveu esse modelo, disciplinando o jogo responsável e as ações publicitárias dos operadores autorizados. Em julho de 2026, a Portaria SPA/MF nº 1.964 reforçou as exigências relacionadas às advertências e à apresentação dos riscos da atividade.
Na mesma semana, foi editada a Portaria Interministerial MF/SECOM/MJSP nº 73, de 10 de julho de 2026, destinada especificamente à proteção do consumidor na publicidade, comunicação, marketing e oferta de apostas de quota fixa. A norma reforçou a proteção dos menores, a responsabilidade dos participantes da cadeia publicitária e a vedação da divulgação de operadores não autorizados.
O modelo federal pode ser qualificado como um regime de publicidade condicionada. A publicidade não é integralmente livre, nem inteiramente proibida. Sua licitude depende da situação do operador, do público atingido, do conteúdo da mensagem e do cumprimento das advertências e vedações estabelecidas.
O Decreto Rio nº 58.274/2026 sobrepõe a esse regime uma proibição territorial abrangente da publicidade exterior, alcançando inclusive marcas e campanhas institucionais. A tensão jurídica passa a envolver não apenas a relação entre o decreto e a lei municipal, mas também o encontro entre duas opções regulatórias distintas.
A pergunta torna-se mais precisa:
Pode o Município converter em absolutamente proibida, no espaço privado exposto ao público, uma comunicação comercial que o regime federal admite sob condições?
A resposta não deve ser automática. A autorização federal para exercer determinada atividade não confere direito de utilizar patrimônio municipal, mobiliário urbano, concessões ou eventos públicos. Tampouco impede que o Município estabeleça regras gerais de luminosidade, dimensão, segurança, localização e impacto sobre a paisagem.
A dificuldade surge quando a restrição deixa de recair sobre a forma e o lugar da publicidade e passa a impedir a própria comunicação institucional de empresas submetidas ao regime federal.
Uma divisão funcional parece mais adequada. À União cabe definir a licitude material da atividade e o regime nacional da propaganda comercial. Ao Município compete administrar seus bens e disciplinar os efeitos urbanísticos locais da publicidade.
Quanto mais o decreto se concentra no suporte físico e no patrimônio municipal, mais forte é sua defesa. Quanto mais seleciona setores econômicos e proíbe mensagens neutras em espaços privados, maior é sua colisão com o modelo federal.
Também é indispensável distinguir operadores autorizados de atividades não autorizadas. A publicidade de atividade clandestina não recebe a mesma proteção jurídica que a comunicação de empresa submetida à autorização e à fiscalização federais.
A análise, portanto, não pode depender apenas de saber onde o anúncio foi instalado. Deve considerar simultaneamente quem anuncia, o que anuncia, onde anuncia, como anuncia e qual ente federativo já disciplinou aquela manifestação.
7. Sanção, motivação e transição
A controvérsia adquire intensidade especial quando a proibição regulamentar passa a servir de fundamento para multas, cassações e retirada coercitiva de anúncios.
O art. 5º, II, da Constituição determina que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O art. 37, caput, submete a Administração Pública à legalidade.
Em matéria sancionadora, não basta que a lei preveja genericamente multas para o descumprimento de suas normas. A conduta considerada ilícita deve possuir correspondência suficientemente determinada com uma proibição legal.
Caso toda publicidade exterior de apostas já estivesse compreendida na cláusula que veda mensagens ofensivas, o decreto apenas organizaria a fiscalização de uma infração preexistente. Caso a proibição setorial tenha surgido com o próprio decreto, o Executivo terá criado simultaneamente a obrigação negativa e o pressuposto material da sanção.
Quanto mais grave for a consequência — multa, cassação, retirada de estruturas ou restrição contratual —, maior deve ser a densidade da base legislativa.
Há ainda um problema de motivação. Reconhecer os riscos associados à publicidade das apostas não é o mesmo que demonstrar a necessidade de proibir qualquer exposição institucional do setor.
Uma motivação qualificada deveria explicar por que seriam insuficientes alternativas menos restritivas, como limitações no entorno de escolas, vedação de mensagens dirigidas a menores, repressão à publicidade de operadores não autorizados, exigência das advertências federais e proibição de anúncios que apresentem apostas como investimento ou solução econômica.
A finalidade legítima sustenta a adequação da medida, mas não prova automaticamente sua necessidade.
Outro ponto relevante decorre do art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:
Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
A aplicação direta do dispositivo a um decreto normativo pode ser debatida. Há, contudo, argumento consistente para invocá-lo quando o ato fixa orientação administrativa nova sobre conceitos indeterminados e dela extrai obrigações para contratos, licenças e campanhas anteriormente admitidos.
“Moral” e “bons costumes” são conceitos abertos. Ao declarar que toda publicidade exterior de apostas se enquadra nessas categorias, o Executivo estabelece interpretação geral que impõe novo condicionamento a direitos e relações jurídicas.
Mesmo que se reconheça a legitimidade dessa densificação, será necessário avaliar se o regime de adaptação previsto é materialmente suficiente. A mera concessão de algum prazo não encerra o exame. A transição deve levar em conta investimentos realizados, contratos em curso, licenças regularmente expedidas, equilíbrio econômico-financeiro e a possibilidade efetiva de cumprimento da nova orientação.
O art. 23 da LINDB oferece, assim, uma solução intermediária. O Judiciário pode não reconhecer invalidade integral do decreto e, ainda assim, afastar sua aplicação imediata ou retroativa sobre situações constituídas, quando inexistente transição adequada.
8. Urbanismo, propaganda comercial e separação dos Poderes
O caso envolve duas fronteiras constitucionais relacionadas: a divisão entre União e Município e a separação entre Legislativo e Executivo.
Quanto à repartição federativa, a Constituição é expressa:
Quanto à repartição federativa, a Constituição é expressa:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XXIX – propaganda comercial.
No julgamento da ADI nº 5.424/SC, realizado em 19 de setembro de 2018 e publicado no DJe de 3 de dezembro de 2018, o STF declarou inconstitucional lei estadual que proibira a propaganda de medicamentos. O Tribunal considerou que o Estado invadira a competência privativa da União e contrariara o regime federal, que admitia a publicidade de determinados medicamentos sob condições.
O paralelo não é absoluto, mas é significativo. Também no setor de apostas existe disciplina federal que admite publicidade sob requisitos e proíbe determinadas práticas. A norma municipal, por sua vez, aproxima-se de uma vedação geral no âmbito da publicidade exterior.
O Município conserva competência para legislar sobre interesse local, ordenar o território e proteger a paisagem urbana. No AI nº 799.690 AgR/SP, julgado em 10 de dezembro de 2013 e publicado no DJe de 3 de fevereiro de 2014, o STF reconheceu a competência municipal relacionada à Lei Cidade Limpa de São Paulo, voltada à ordenação dos elementos da paisagem urbana e à prevenção da poluição visual.
A distinção está entre duas perguntas. A primeira é: onde e de que forma a publicidade pode ser instalada? A segunda é: quais empresas, produtos e serviços podem ser anunciados?
A primeira se aproxima do poder de polícia urbanístico. A segunda ingressa no regime material da propaganda comercial.
A Lei Cidade Limpa estabeleceu regras gerais sobre suportes, dimensões e localização, aplicáveis independentemente do setor econômico. O Decreto nº 58.274/2026 seleciona um ramo específico e proíbe seus elementos identificadores. Isso impede a transposição automática do precedente paulistano.
A mesma distinção revela o problema da separação dos Poderes. O Executivo pode definir como a lei será executada. Não pode assumir, sem suporte suficiente, a decisão legislativa primária sobre qual setor será excluído da publicidade exterior.
A pergunta institucional é simples: a proibição integral foi estabelecida pela Câmara Municipal ou surgiu da interpretação adotada pelo prefeito?
Caso a Câmara já tenha tomado essa decisão ao vedar publicidade ofensiva, o decreto apenas concretizou a escolha legislativa. Caso a lei dependesse da análise de cada mensagem e não proibisse o setor como um todo, a decisão política terá sido tomada originariamente pelo Executivo.
O processo legislativo não é formalidade desprovida de conteúdo. Ele permite debate público, emendas, delimitação de exceções, avaliação dos contratos existentes, definição de períodos de adaptação e participação das diferentes forças políticas.
A finalidade meritória não elimina essa exigência. Uma política pode ser materialmente legítima e, ainda assim, ter sido instituída pelo veículo normativo inadequado.
9. Três zonas para o controle judicial
A validade do decreto não precisa ser examinada de maneira binária. A intensidade da competência municipal varia conforme a natureza do espaço, o vínculo com a Administração, a situação jurídica do anunciante e o conteúdo da mensagem.
O controle judicial deve operar em duas dimensões.
A primeira distingue bens e relações municipais de espaços privados. A segunda diferencia operadores autorizados e não autorizados, bem como mensagens abusivas e comunicações institucionais neutras.
A combinação desses eixos permite identificar três zonas de vulnerabilidade jurídica.
9.1. Zona verde: quando o Município administra o que é seu
A zona verde compreende bens públicos municipais, mobiliário urbano concedido, eventos promovidos ou patrocinados pela Prefeitura, contratos administrativos e espaços cuja exploração dependa diretamente de concessão, permissão ou autorização municipal.
Nessas hipóteses, o Município atua não apenas como autoridade reguladora, mas como proprietário, contratante, concedente ou organizador.
Não existe, em princípio, direito subjetivo de uma empresa utilizar patrimônio municipal ou evento público para divulgar sua marca. A Administração pode definir quais atividades deseja associar à sua imagem institucional e quais condições integrarão a exploração de seus bens.
A proibição também apresenta baixa vulnerabilidade quando recai sobre publicidade de atividade não autorizada ou sobre mensagens já vedadas pela legislação federal, especialmente aquelas dirigidas a menores, enganosas ou que apresentem a aposta como fonte de renda.
Isso não significa imunidade ao controle. Devem ser respeitados a impessoalidade, os contratos vigentes, o equilíbrio econômico-financeiro, o devido processo administrativo e o regime de transição.
Os elementos determinantes são a existência de vínculo patrimonial ou contratual direto com o Município e a correspondência da medida com deveres já estabelecidos em lei.
9.2. Zona amarela: quando a cidade regula efeitos locais
A zona amarela abrange limitações incidentes sobre publicidade instalada em propriedade privada, mas relacionadas à forma, ao horário, à luminosidade, às dimensões, à segurança e ao impacto visual.
O Município pode disciplinar fachadas, painéis e engenhos publicitários para proteger a paisagem, o trânsito, o patrimônio cultural e a ambiência urbana.
Quanto mais a medida incide sobre o suporte físico e seus efeitos locais, mais sólida é sua constitucionalidade. Quanto mais escolhe o conteúdo ou a identidade do anunciante, maior é sua aproximação da competência federal.
Podem situar-se nessa zona as restrições nas proximidades de escolas e equipamentos destinados predominantemente a crianças, desde que exista base legal e demonstração de adequação. Também podem ser admitidas advertências de jogo responsável quando o Município se limita a reproduzir ou operacionalizar obrigações federais.
A criação autônoma de novos conteúdos obrigatórios para a propaganda comercial, entretanto, exige cautela. Sem fundamento legislativo suficiente, a medida deixa de ser simples aplicação local e aproxima-se da zona vermelha.
A validade, portanto, é condicionada à presença cumulativa de suporte legal, conexão efetiva com uma atribuição municipal, compatibilidade com o regime federal e proporcionalidade.
9.3. Zona vermelha: quando a cidade escolhe quem pode anunciar
A zona vermelha compreende a proibição geral e absoluta da exposição neutra de marcas, nomes empresariais, logotipos, campanhas institucionais e patrocínios em espaços privados abertos ou expostos ao público.
Estádios privados, centros comerciais, clubes, espaços culturais e fachadas particulares ingressam nessa zona quando a vedação decorre exclusivamente da atividade exercida pelo anunciante, e não do formato, da localização ou do caráter concretamente abusivo da mensagem.
Nesse campo, o Município deixa de responder onde e de que maneira a publicidade pode ser exibida e passa a escolher quais setores econômicos podem se comunicar.
A vulnerabilidade resulta da combinação de três fatores. O primeiro é a competência privativa da União sobre propaganda comercial. O segundo é a ausência de proibição setorial expressa na Lei Complementar nº 269/2023. O terceiro é o contraste com o regime federal, que distingue publicidade permitida, condicionada e proibida.
A fragilidade torna-se maior quando o anúncio pertence a operador autorizado, possui conteúdo meramente institucional e é exibido em propriedade privada sem vínculo especial com o Município.
Nessas situações, o decreto se aproxima de uma decisão legislativa primária.
9.4. A proporcionalidade como critério de análise
A classificação em zonas de vulnerabilidade não esgota o exame da validade do decreto. Ainda que se reconheçam competência municipal e fundamento legal para determinada restrição, pode ser útil indagar se a medida mantém relação proporcional com as finalidades que pretende alcançar.
Esse exame deve ser conduzido com cautela. O texto do decreto e as informações atualmente disponíveis não permitem afirmar, por si sós, quais alternativas foram avaliadas pela Administração, quais estudos ampararam a escolha adotada ou qual será o impacto efetivo da proibição. A proporcionalidade funciona, portanto, menos como resposta previamente definida e mais como método para organizar as questões relevantes.
Sob o aspecto da adequação, parece razoável admitir que a redução da publicidade exterior possa contribuir para diminuir a exposição cotidiana da população às marcas e mensagens associadas às apostas. A retirada de anúncios de vias públicas, fachadas, transportes e mobiliário urbano guarda relação compreensível com o objetivo de limitar a presença social dessa atividade. Essa constatação, entretanto, não permite antecipar a intensidade dos resultados nem dispensa a consideração das particularidades de cada espaço atingido.
A análise da necessidade é mais delicada. Caberia verificar se medidas menos abrangentes poderiam oferecer grau semelhante de proteção. Entre as possibilidades estão a fiscalização prioritária de operadores não autorizados, a restrição de anúncios nas proximidades de escolas, a repressão a campanhas dirigidas a menores, a exigência das advertências previstas na disciplina federal e a proibição de mensagens que apresentem a aposta como investimento, fonte de renda ou solução financeira.
A existência dessas alternativas não demonstra automaticamente que a proibição municipal seja desnecessária. Tampouco se pode presumir, sem elementos empíricos, que produziriam os mesmos resultados. Elas indicam, porém, questões que podem merecer consideração na motivação administrativa e em eventual controle judicial, sobretudo quando a vedação alcança operadores autorizados, mensagens institucionais neutras e propriedades privadas.
Na proporcionalidade em sentido estrito, o exame deve levar em conta os valores constitucionais situados em ambos os lados da controvérsia. A proteção da saúde, dos consumidores, das famílias e de crianças e adolescentes possui inegável relevância. De outro lado, a medida interfere na comunicação comercial, em contratos regularmente celebrados, no uso de propriedades privadas e na atividade de empresas cuja operação é admitida e regulada pela União.
Não parece adequado atribuir antecipadamente peso absoluto a qualquer desses interesses. A solução pode variar conforme a natureza do espaço, o conteúdo da mensagem, a situação jurídica do operador e a intensidade da restrição. A proibição em um evento organizado pelo Município não produz necessariamente o mesmo conflito jurídico que a retirada de uma marca neutra de um estádio privado. Do mesmo modo, a divulgação de operador clandestino não se equipara à comunicação institucional de empresa autorizada.
10. Conclusão
A restrição à publicidade de apostas responde a preocupação social legítima e acompanha tendência observada em diferentes países. A expansão das plataformas digitais, a exposição publicitária e os riscos impostos a consumidores vulneráveis justificam atuação firme do poder público.
A legitimidade da finalidade, contudo, não elimina a legalidade. Políticas públicas relevantes precisam apoiar-se em instrumentos normativos sólidos, capazes de assegurar legitimidade democrática, segurança jurídica e resistência ao controle judicial.
O Decreto Rio nº 58.274/2026 pode ser defendido como ato destinado a concretizar as cláusulas da Lei Complementar nº 269/2023 que proíbem publicidade ofensiva à moral e aos bons costumes. A existência de conceitos indeterminados confere algum espaço interpretativo à Administração.
A amplitude da medida fragiliza essa defesa. Ao alcançar indistintamente marcas, nomes empresariais, aplicativos e campanhas institucionais, o decreto substitui a análise concreta da mensagem por uma presunção geral de ilicitude aplicável ao setor.
A controvérsia é agravada pela existência de disciplina federal detalhada. A União não permaneceu silenciosa: instituiu modelo de publicidade condicionada, diferenciando operadores, mensagens e práticas publicitárias. O Município conserva poder para administrar seus bens e regular os efeitos urbanísticos locais, mas encontra maiores dificuldades quando transforma o regime federal de condicionamento em proibição absoluta sobre espaços privados.
A solução judicial mais adequada talvez não seja a validação ou a invalidação integral do decreto. A proibição incidente sobre bens, contratos e eventos municipais situa-se em zona de baixa vulnerabilidade. Restrições urbanísticas sobre imóveis privados dependem de base legal e proporcionalidade. Já a vedação neutra de marcas em espaços particulares encontra-se na zona de maior fragilidade.
A proteção contra os efeitos nocivos das apostas não se enfraquece quando submetida à legalidade. Ao contrário, torna-se mais democrática, previsível e juridicamente duradoura.
Referências
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RIO DE JANEIRO (Município). Lei Complementar nº 269, de 12 de dezembro de 2023. Dispõe sobre a veiculação de publicidade exterior na Cidade do Rio de Janeiro. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro: Rio de Janeiro, 13 dez. 2023.
