Esp. José Ramalho Barboza Neto
Resumo: A edição da Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, provocou discussões sobre a suposta criminalização das apostas eletrônicas no Brasil. Entre dúvidas acerca das punições, do destino dos valores depositados e da situação dos apostadores, uma análise técnica do texto revela conclusão distinta: a medida não institui crime nem pena para o apostador. Seu modelo é preventivo, proibitivo e estrutural, voltado a impedir a continuidade da atividade por meio do encerramento das autorizações, da interrupção do fluxo financeiro, da indisponibilização das plataformas e da vedação da publicidade.
A MP proíbe, no território nacional, a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade de loterias de apostas de quota fixa, inclusive quando realizadas por agente sediado no exterior em favor de pessoa localizada no Brasil. A proibição alcança tanto as apostas sobre eventos reais de temática esportiva quanto os jogos on-line.
A prevenção como regra matriz e o fim estrutural da atividade
A MP nº 1.394/2026 não se limita a impor novas condições regulatórias ao mercado. Ela extingue, ao final de trinta dias, as concessões, permissões e autorizações concedidas com fundamento na Lei nº 14.790, de 29 de dezembro de 2023, além de vedar novas autorizações e considerar prejudicados os pedidos ainda não decididos.
A medida, portanto, promove uma proibição estrutural da atividade. Seu objetivo não é punir o apostador depois da realização do jogo, mas impedir previamente que novas apostas continuem sendo feitas. Para isso, o texto estabelece uma combinação de mecanismos administrativos, financeiros, digitais e publicitários.
Durante o período de transição, os operadores deverão indisponibilizar o acesso aos sítios eletrônicos e às aplicações destinados à oferta de apostas. Também fica vedado o ingresso de novos recursos nas contas transacionais, ressalvadas as movimentações necessárias ao encerramento das operações e ao cumprimento das obrigações de restituição.
A MP ainda proíbe instituições financeiras, instituições de pagamento e participantes de arranjos de pagamento de processar, liquidar ou viabilizar transações destinadas às apostas de quota fixa, ressalvadas aquelas necessárias ao encerramento das operações e à restituição dos valores devidos aos apostadores.
Nesse contexto, o Banco Central do Brasil (BACEN) exerce função regulatória e operacional relevante: deverá disciplinar os mecanismos de rejeição de transações e de devolução interbancária de recursos relacionados a apostas ilegais. Não se trata, portanto, de bloqueio direto e exclusivo realizado pelo Banco Central, mas de uma restrição institucionalizada do sistema de pagamentos.
A mesma lógica se aplica ao ambiente digital. Os provedores de aplicações deverão adotar medidas para prevenir e impedir a circulação de conteúdos que ofertem, promovam, divulguem ou facilitem o acesso às apostas. Lojas de aplicações e sistemas operacionais deverão impedir a disponibilização dos produtos ou serviços vedados, enquanto o Ministério da Fazenda e o Ministério da Justiça e Segurança Pública poderão requerer o bloqueio ou o redirecionamento de sítios eletrônicos.
A atuação da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), nesse ponto, relaciona-se à execução técnica das ordens administrativas de bloqueio. A medida, assim, busca desarticular o ecossistema financeiro, tecnológico e publicitário que permite a continuidade da atividade.
O apostador: consumidor e destinatário da proteção patrimonial
O apostador não é tratado pela MP como infrator pelo simples fato de realizar uma aposta. Ao contrário, a proteção patrimonial conferida ao apostador decorre de sua posição de destinatário final da relação de consumo, em conexão com o regime consumerista anteriormente estabelecido para as apostas de quota fixa.
A Lei nº 14.790/2023 assegurava aos apostadores os direitos previstos no Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990), incluindo informação clara sobre as regras da aposta, os riscos de perda dos valores e os transtornos relacionados ao jogo patológico, além da proteção dos dados pessoais conforme a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 — LGPD).
Essa tutela pode envolver, conforme a função efetivamente desempenhada e o dano concretamente verificado, os agentes operadores, as instituições financeiras e de pagamento, os participantes de arranjos de pagamento, os provedores digitais e os agentes de comunicação, publicidade e marketing. A incidência da responsabilidade, contudo, não é automática: dependerá da conduta praticada, do dano e do nexo causal.
A MP assegura a restituição integral dos saldos disponíveis, dos valores correspondentes às apostas consideradas sem efeito e dos prêmios decorrentes de apostas cujo resultado tenha sido apurado. Os recursos destinados à restituição deverão permanecer segregados do patrimônio dos operadores e não poderão ser movimentados para finalidade diversa do pagamento devido aos apostadores.
Após o recebimento das informações individualizadas, as instituições financeiras e de pagamento deverão efetuar a restituição, preferencialmente para a conta de origem dos recursos ou, quando isso não for possível, para outra conta ativa de titularidade do apostador. Os valores cuja restituição não puder ser realizada serão transferidos para conta específica na Caixa Econômica Federal, para posterior restituição aos titulares, sob supervisão do Ministério da Fazenda.
A proteção, porém, não é bilateral em sentido absoluto. A MP protege os valores pertencentes aos apostadores, mas expressamente estabelece que os operadores não terão direito à devolução, total ou parcial, da contraprestação de outorga nem à indenização pelo Poder Público em razão da extinção das autorizações.
Proteção de dados e fiscalização
A proteção de dados pessoais permanece relevante durante o encerramento das atividades. Os operadores devem transmitir informações sobre apostadores, apostas, depósitos, saques, contas transacionais, saldos e restituições. Também devem conservar dados, documentos e registros das atividades pelo prazo mínimo de cinco anos.
Esse tratamento de informações deve observar a legislação de proteção de dados pessoais (Lei nº 13.709/2018 - LGPD) e o sigilo aplicável. A MP, contudo, não cria, de forma integralmente autônoma, um sistema novo de proteção contra a exploração de perfis comportamentais. Sua disciplina concentra-se na fiscalização, na restituição dos valores e na preservação dos registros necessários ao controle estatal.
A finalidade é compatibilizar a fiscalização da atividade e a proteção patrimonial do apostador com os limites legais impostos ao compartilhamento e ao tratamento de seus dados.
A esfera penal e os limites da legalidade
A MP nº 1.394/2026 não cria crime nem estabelece pena para o apostador. Também não transforma o simples ato de apostar em conduta criminalmente punível.
A Constituição Federal de 1988 impede a edição de medida provisória sobre matéria de Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil (art. 62, § 1º, inciso I, alínea "b"). Além disso, estabelece como garantia fundamental que não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal (art. 5º, inciso XXXIX).
Por essa razão, não é juridicamente adequado afirmar que a MP criminalizou o apostador ou criou uma nova infração penal. A ausência de punição decorre, de modo imediato, da inexistência de tipo penal criado pelo texto e das limitações constitucionais aplicáveis às medidas provisórias.
Isso não significa, contudo, que a MP tenha afastado toda e qualquer responsabilidade penal. O texto ressalva a responsabilidade civil e penal relacionada às infrações cometidas por outros agentes. Eventual responsabilização criminal dependerá, portanto, da existência de conduta autônoma enquadrável em tipo penal já previsto na legislação (Decreto-Lei nº 2.848/1940 — Código Penal), como fraude, lavagem de dinheiro ou outras infrações eventualmente configuradas no caso concreto.
Também é significativo que a MP institua comitê destinado à prevenção, fiscalização e repressão da oferta, exploração e publicidade ilegais. A repressão mencionada dirige-se à atividade ilegal e aos agentes que a promovam ou viabilizem, não ao apostador pelo simples exercício do ato de apostar.
Conclusão
A Medida Provisória nº 1.394/2026 não é um decreto condenatório contra o apostador. Trata-se de uma intervenção estatal preventiva, proibitiva e estrutural, que impede a continuidade das apostas de quota fixa mediante a extinção das autorizações, a vedação de novas concessões, a restrição dos fluxos financeiros, a indisponibilização das plataformas e a proibição de publicidade, marketing e patrocínio.
Ao mesmo tempo, o apostador é reconhecido como destinatário de proteção consumerista e patrimonial. A MP disciplina a restituição de saldos, apostas sem efeito e prêmios devidos, preservando os recursos correspondentes fora do patrimônio dos operadores e estabelecendo mecanismos para que os valores cheguem aos seus titulares.
A medida, entretanto, não confere proteção equivalente aos operadores: a extinção das autorizações não gera direito à devolução das outorgas nem à indenização pelo Poder Público.
A distinção central, portanto, está entre a proibição preventiva da atividade e a punição criminal posterior do apostador. A primeira foi instituída pela MP. A segunda não foi criada pelo texto. O modelo adotado é o do encerramento administrativo, financeiro, digital e publicitário do mercado, com preservação dos direitos patrimoniais dos apostadores e remissão de eventuais responsabilidades penais à legislação já existente.
Referências
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