Resumo: O artigo examina a confiabilidade institucional dos mecanismos de avaliação de desempenho na Administração Pública brasileira, particularmente diante da vinculação entre metas administrativas e vantagens remuneratórias prevista na Proposta de Emenda à Constituição nº 38/2025. A investigação parte do princípio constitucional da eficiência e de sua necessária articulação com a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a discricionariedade administrativa. Mediante abordagem jurídico-dogmática, complementada por contribuições da Análise Econômica do Direito, estudos empíricos e precedentes do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Contas da União, examinam-se os riscos de inadequação dos indicadores, assimetria informacional, conflitos de interesses e captura dos procedimentos avaliativos. Sustenta-se que a conformidade formal das avaliações e o cumprimento de metas não demonstram, isoladamente, eficiência administrativa, sendo necessário considerar a legitimidade da definição dos objetivos, a confiabilidade dos dados e a competência das instâncias de verificação. Conclui-se que a utilização de incentivos econômicos depende de arquitetura institucional compatível com as garantias constitucionais de controle, preservada a autonomia decisória legitimamente atribuída ao administrador.
Palavras-chave: Eficiência administrativa. Planejamento estatal. Avaliação de desempenho. Incentivos econômicos. Controle institucional. Reforma Administrativa.
Abstract: This article examines the institutional reliability of performance evaluation mechanisms in Brazilian public administration, particularly in light of the relationship between administrative targets and financial rewards contemplated by Constitutional Amendment Proposal No. 38/2025. The analysis is grounded in the constitutional principle of efficiency and its relationship with legality, impartiality, administrative morality, transparency, and administrative discretion. Adopting a legal-doctrinal approach supplemented by contributions from Law and Economics, empirical studies, and decisions of the Brazilian Federal Supreme Court and Federal Court of Accounts, the article examines risks associated with inadequate performance indicators, information asymmetry, conflicts of interest, and institutional capture of evaluation procedures. It argues that formal compliance and target achievement do not, by themselves, establish administrative efficiency. The legitimacy of objectives, reliability of information, and institutional capacity to verify results must also be considered. The article concludes that financial incentives require an institutional framework consistent with constitutional safeguards and legitimate administrative autonomy.
Keywords: Administrative efficiency. Public planning. Performance evaluation. Economic incentives. Institutional oversight. Administrative reform.
Sumário: 1. Introdução; 2. A eficiência no sistema constitucional da Administração Pública; 3. Discricionariedade, planejamento e racionalidade administrativa; 4. Incentivos econômicos e comportamento dos agentes públicos; 5. A experiência brasileira e os limites da remuneração por desempenho; 6. O controle dos resultados na jurisprudência constitucional; 7. As deficiências de planejamento e avaliação identificadas pelo Tribunal de Contas da União; 8. A PEC nº 38/2025 e a confiabilidade institucional das avaliações; 9. Os limites jurídicos dos sistemas de incentivos; 10. Considerações finais; Referências.
1. Introdução
A incorporação expressa do princípio da eficiência ao caput do artigo 37 da Constituição Federal, promovida pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, representou importante manifestação da preocupação com a racionalidade da atuação administrativa. Ao lado da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, a eficiência passou a integrar o conjunto de parâmetros constitucionais destinados a orientar o exercício da função pública, acrescentando à discussão jurídica uma exigência mais explícita de adequada utilização dos recursos disponíveis e realização das finalidades estatais.
A consagração normativa do princípio, entretanto, não eliminou as dificuldades relacionadas à sua concretização. A existência de competências administrativas, instrumentos de planejamento, mecanismos de fiscalização e procedimentos de avaliação não assegura, isoladamente, que os serviços públicos sejam prestados de maneira satisfatória. Entre o dever constitucional de eficiência e sua efetiva realização interpõem-se fatores organizacionais, institucionais e comportamentais que não podem ser desconsiderados pela investigação jurídica, especialmente quando se pretende avaliar a legitimidade de reformas voltadas à gestão por resultados.
A questão adquire relevância particular diante da possibilidade de associar o desempenho administrativo a incentivos remuneratórios. A premissa subjacente a esses mecanismos consiste na aproximação entre os interesses econômicos dos agentes públicos e os objetivos institucionais cuja realização lhes compete promover. A remuneração variável procuraria, nessa perspectiva, estimular comportamentos funcionalmente desejáveis, tornando economicamente vantajosa a obtenção de resultados previamente definidos, sem afastar as exigências constitucionais aplicáveis à instituição e ao pagamento dessas vantagens.
A aparente simplicidade da proposição encobre, todavia, dificuldades relevantes. A definição das metas, a escolha dos indicadores, a produção das informações e a certificação dos resultados constituem atividades sujeitas a limitações técnicas, assimetrias informacionais e potenciais conflitos de interesses. Quando os responsáveis por essas funções integram as estruturas administrativas beneficiadas pelas recompensas, torna-se necessário examinar se os procedimentos adotados oferecem garantias suficientes de confiabilidade, impessoalidade e controle.
A Proposta de Emenda à Constituição nº 38/2025 oferece oportunidade para investigar essas questões em perspectiva concreta. Ao contemplar mecanismos de planejamento estratégico, acordos de resultados, avaliações periódicas e bônus de desempenho, a proposição insere a discussão sobre incentivos econômicos no centro de uma reorganização normativa da Administração Pública. A análise de seus dispositivos, entretanto, deve preservar a distinção entre o direito constitucional vigente, os instrumentos propostos e as opções regulatórias que eventualmente serão estabelecidas pelo legislador.
O presente estudo examina as condições jurídicas e institucionais necessárias à avaliação confiável do desempenho administrativo, especialmente quando dela resultam vantagens patrimoniais. A hipótese de investigação consiste em que a legitimidade dos sistemas de gestão por resultados não depende exclusivamente da objetividade aparente das metas ou da regularidade formal das avaliações, exigindo também procedimentos adequados à definição dos objetivos, à verificação das informações e à prevenção de conflitos de interesses. Não se pretende demonstrar previamente a conveniência ou inconveniência da reforma, mas identificar os parâmetros jurídicos relevantes para sua apreciação.
2. A Eficiência no Sistema Constitucional da Administração Pública
A eficiência administrativa não constitui exigência inteiramente inaugurada pela Emenda Constitucional nº 19/1998. A Constituição já contemplava disposições relacionadas à economicidade, ao planejamento e à avaliação da atividade estatal, especialmente nos artigos 70, 74 e 165. A positivação expressa do princípio no artigo 37, entretanto, conferiu maior visibilidade normativa à preocupação com os meios empregados e os resultados alcançados, permitindo examinar a atividade administrativa para além de sua regularidade procedimental.
A interpretação da eficiência pressupõe sua integração aos demais princípios constitucionais da Administração Pública. A legalidade delimita o exercício das competências; a impessoalidade impede sua utilização para favorecimentos particulares; a moralidade exige padrões juridicamente relevantes de probidade e lealdade institucional; e a publicidade viabiliza o conhecimento e a fiscalização dos atos administrativos. A eficiência acrescenta a exigência de racionalidade na relação entre recursos, escolhas e finalidades públicas, sem autorizar a superação das demais garantias constitucionais em nome de resultados economicamente convenientes.
Essa articulação impede que a eficiência seja identificada exclusivamente com redução de custos, celeridade ou produtividade. A diminuição de despesas pode representar medida administrativamente adequada, mas também comprometer a qualidade de serviços essenciais quando realizada sem consideração de suas consequências. De maneira semelhante, o aumento da quantidade de atendimentos ou procedimentos não demonstra, necessariamente, que a Administração tenha melhorado a prestação do serviço, sobretudo quando a avaliação ignora aspectos qualitativos ou situações de maior vulnerabilidade dos destinatários.
A distinção entre eficiência, eficácia, efetividade e economicidade contribui para a compreensão dessas dificuldades. Enquanto a eficiência envolve a adequada utilização dos meios em relação às finalidades perseguidas, a eficácia relaciona-se ao cumprimento dos objetivos estabelecidos e a efetividade aos efeitos concretos produzidos pela intervenção administrativa. A economicidade, por sua vez, considera a racionalidade dos custos envolvidos. Embora analiticamente distintos, esses elementos podem apresentar relações de complementaridade e tensão, cuja apreciação depende das características do serviço e dos deveres jurídicos correspondentes.
O princípio da eficiência possui, portanto, conteúdo normativo próprio, mas não estabelece obrigação indistinta de alcançar qualquer resultado socialmente desejável. A atuação estatal depende de condições econômicas, materiais, demográficas e tecnológicas que nem sempre se encontram sob domínio do administrador. A identificação de uma violação juridicamente relevante exige considerar as competências atribuídas, os recursos disponíveis, os deveres de atuação concretamente estabelecidos e a razoabilidade das escolhas efetuadas nas circunstâncias examinadas.
A consequência dessa compreensão é importante para os mecanismos de avaliação. Se a eficiência constitucional não se reduz à obtenção de números previamente estipulados, tampouco poderá sua aferição esgotar-se na verificação aritmética do cumprimento de metas. A legitimidade da avaliação pressupõe que os parâmetros utilizados mantenham relação adequada com as finalidades públicas, preservando os condicionamentos decorrentes da legalidade, da impessoalidade e dos demais princípios que integram o regime jurídico-administrativo.
3. Discricionariedade, Planejamento e Racionalidade Administrativa
A discricionariedade constitui instrumento necessário ao exercício da função administrativa, particularmente nas situações em que o ordenamento admite diferentes alternativas juridicamente possíveis. A multiplicidade das necessidades coletivas e a impossibilidade de antecipação normativa de todas as circunstâncias concretas justificam a atribuição de espaços decisórios à Administração. O reconhecimento dessa liberdade, entretanto, não significa autorização para escolhas arbitrárias, destituídas de motivação ou desvinculadas das finalidades públicas.
O planejamento oferece condições para o exercício racional dessa competência. Mediante identificação de problemas, exame de alternativas, definição de prioridades, estimativa de recursos e estabelecimento de parâmetros de acompanhamento, permite que as escolhas administrativas sejam realizadas com maior consistência informacional. Não elimina a discricionariedade nem assegura o acerto de todas as decisões, mas proporciona elementos para sua justificação e avaliação, especialmente em atividades caracterizadas pela continuidade e pela utilização significativa de recursos públicos.
O sistema constitucional brasileiro contempla instrumentos destinados à programação da atuação estatal, entre os quais se destacam o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual, previstos no artigo 165. A Emenda Constitucional nº 109/2021 reforçou a importância da avaliação das políticas públicas, ao determinar, no § 16 do artigo 37, sua realização e a divulgação dos resultados, na forma da lei, estabelecendo também, no § 16 do artigo 165, conexão entre essas avaliações e a elaboração das leis orçamentárias.
A existência formal desses instrumentos não autoriza, contudo, presumir planejamento administrativo substantivo. Planos podem limitar-se à apresentação de objetivos genéricos, metas pouco exigentes ou projeções insuficientemente relacionadas às condições materiais de execução. A regularidade dos documentos não demonstra, necessariamente, que as decisões tenham sido precedidas de diagnóstico consistente ou que os resultados obtidos estejam sendo utilizados para corrigir deficiências anteriormente identificadas.
O problema assume dimensão adicional quando as metas definidas no planejamento passam a fundamentar vantagens remuneratórias. A possibilidade de recompensa financeira cria interesse específico na formulação dos objetivos e na escolha dos indicadores, circunstância que recomenda examinar a distribuição das competências responsáveis por sua elaboração e posterior certificação. Metas excessivamente modestas podem facilitar o recebimento de vantagens sem melhoria proporcional dos serviços, ao passo que objetivos inexequíveis podem comprometer a legitimidade do sistema e desestimular o desempenho.
A relação entre planejamento e eficiência deve, assim, ser compreendida sob dupla perspectiva. O planejamento constitui instrumento de racionalização da atuação estatal, mas sua própria elaboração e execução precisam submeter-se a critérios de juridicidade e avaliação. Quando associado a incentivos remuneratórios, torna-se indispensável examinar não apenas se o plano foi cumprido, mas também se suas metas eram adequadas, se os resultados são verificáveis e se a estrutura institucional permite distinguir desempenho efetivo de cumprimento meramente formal.
4.Incentivos Econômicos e Comportamento dos Agentes Públicos
A Análise Econômica do Direito oferece instrumentos relevantes para examinar os efeitos das regras jurídicas sobre o comportamento dos agentes públicos. Sua utilização não implica reduzir a atividade administrativa à maximização de vantagens individuais, mas reconhecer que escolhas institucionais também são influenciadas por incentivos, custos, informações disponíveis e expectativas de recompensa ou responsabilização. Essa perspectiva permite investigar, sem substituir os parâmetros constitucionais, como determinados arranjos normativos podem favorecer ou comprometer a realização das finalidades públicas.
A teoria da agência apresenta especial utilidade nesse campo. Nas relações administrativas, diferentes agentes exercem competências em nome de interesses institucionais que não necessariamente coincidem com suas preferências individuais. A dificuldade de observar integralmente o esforço empregado, a qualidade das decisões e os fatores que determinam os resultados produz assimetrias informacionais, dificultando a avaliação da atuação administrativa e a adequada distribuição de responsabilidades.
Os mecanismos de remuneração variável procuram reduzir parte dessas dificuldades mediante a associação entre recompensas econômicas e desempenho. A expectativa consiste em estimular esforço adicional e orientar comportamentos para resultados previamente estabelecidos. A eficácia desse instrumento, contudo, depende da possibilidade de relacionar a recompensa a atividades relevantes e de distinguir os efeitos atribuíveis ao agente daqueles decorrentes de circunstâncias externas à sua atuação.
Holmström e Milgrom (1991), ao desenvolverem modelos de agência envolvendo múltiplas tarefas, demonstram a importância das distorções produzidas quando incentivos intensos são vinculados a apenas algumas dimensões mensuráveis do desempenho. A recompensa pode concentrar esforços nas atividades avaliadas, em prejuízo de outras igualmente relevantes, mas menos observáveis. Essa dificuldade apresenta particular interesse para a Administração Pública, cujas finalidades frequentemente envolvem qualidade, continuidade, universalidade e proteção de direitos.
A vinculação de bônus à quantidade de procedimentos realizados, por exemplo, pode estimular aumento da produção sem correspondente melhoria da qualidade. Da mesma forma, a avaliação de resultados sociais complexos exige considerar fatores demográficos, econômicos e institucionais que escapam ao controle individual dos agentes. Um indicador pode representar adequadamente determinado fenômeno, mas revelar-se insuficiente para justificar consequências remuneratórias quando utilizado isoladamente ou sem ajustes às condições concretas de atuação.
A aplicação dos incentivos econômicos também demanda cautela em sua associação com integridade administrativa. A existência de recompensas lícitas não assegura redução de corrupção ou clientelismo, assim como a possibilidade de manipulação não determina necessariamente a inadequação de todos os modelos remuneratórios. O efeito dependerá, entre outros fatores, da estrutura de controle, da qualidade das informações, da cultura institucional e das oportunidades de comportamento oportunista presentes no ambiente administrativo.
Desse modo, a principal contribuição da perspectiva econômica consiste em evidenciar que os mecanismos de avaliação não são neutros em relação ao comportamento daqueles que avaliam e são avaliados. A definição dos indicadores altera os incentivos individuais e organizacionais, podendo produzir consequências distintas das originalmente pretendidas. A análise jurídica deve considerar esses efeitos sem presumir que a racionalidade econômica substitua os deveres constitucionais de legalidade, impessoalidade e proteção do interesse público.
5. A Experiência Brasileira e os Limites da Remuneração por Desempenho
A utilização de incentivos remuneratórios associados a resultados encontra antecedentes relevantes na Administração Pública brasileira. Experiências desenvolvidas nos setores de educação, saúde e administração fazendária permitem investigar seus possíveis benefícios e limitações, embora a diversidade de funções, indicadores e estruturas organizacionais impeça generalizações indiscriminadas. A análise desses modelos exige distinguir a existência formal dos mecanismos de recompensa de seus efeitos efetivamente demonstrados.
O modelo mineiro conhecido como Choque de Gestão incorporou acordos de resultados e possibilidades de premiação vinculadas ao desempenho institucional. Gonzaga, Frezatti, Ckagnazaroff e Suzart (2017) examinaram as alterações dos indicadores e metas nesse contexto, empregando contribuições da teoria da agência e da teoria da contingência. A pesquisa identificou fatores organizacionais e ambientais relacionados à modificação dos parâmetros avaliativos, revelando a relevância das pressões institucionais sobre instrumentos concebidos para orientar a atuação administrativa.
O estudo não autoriza concluir que toda alteração de metas constitua manipulação indevida ou que o modelo examinado tenha produzido corrupção. Seu interesse reside em demonstrar que a definição dos parâmetros de desempenho está inserida em ambiente organizacional sujeito a interesses e circunstâncias variáveis. A possibilidade de modificar indicadores pode representar necessidade legítima de aperfeiçoamento, mas também recomenda atenção às razões, aos procedimentos e às consequências dessas alterações.
Na educação pública paulista, Oshiro, Scorzafave e Dorigan (2015) examinaram os efeitos da bonificação docente sobre o desempenho escolar. A pesquisa encontrou resultados positivos para determinadas séries e períodos, especialmente no quinto ano do ensino fundamental, mas identificou redução expressiva desses efeitos em momento posterior e ausência de benefícios consistentes em outros segmentos avaliados. As conclusões demonstram a importância de considerar a persistência temporal e a heterogeneidade dos resultados, evitando atribuir ao incentivo financeiro efeitos uniformes.
Os antecedentes permitem reconhecer que a remuneração por desempenho constitui instrumento cuja utilidade depende de condições específicas de implementação. Resultados favoráveis em determinado contexto não demonstram sua superioridade geral, assim como dificuldades observadas em experiências particulares não autorizam rejeição universal. A investigação jurídica deve preservar essa distinção, particularmente quando se pretende utilizar estudos referentes a servidores de carreira para examinar modelos destinados também a dirigentes superiores.
As diferenças funcionais apresentam relevância especial. O profissional cuja atuação é avaliada por critérios estabelecidos em instância independente ocupa posição institucional distinta daquela do dirigente que participa da definição das metas e exerce influência sobre a estrutura responsável por sua certificação. Quanto maior a possibilidade de interferência nos parâmetros que determinam a recompensa, mais relevante se torna a investigação dos conflitos de interesses e das salvaguardas destinadas a preservar a impessoalidade do procedimento.
6. O Controle dos Resultados na Jurisprudência Constitucional
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal oferece fundamentos relevantes para compreender a eficiência como parâmetro jurídico de organização e controle da Administração. Na ADI 1.923/DF, julgada em 16 de abril de 2015, o Tribunal examinou o marco regulatório das organizações sociais e reconheceu a legitimidade constitucional de determinados mecanismos de colaboração entre o Poder Público e entidades privadas sem fins lucrativos, condicionando sua utilização à observância dos princípios administrativos e à preservação dos controles institucionais.
A decisão possui particular importância por admitir modelos gerenciais dotados de maior flexibilidade sem afastar as exigências de objetividade, publicidade e impessoalidade. A interpretação conforme conferida às disposições examinadas reafirmou a necessidade de procedimentos adequados à qualificação das entidades, à celebração dos contratos de gestão e à utilização dos recursos públicos. A autonomia dos instrumentos de colaboração não foi compreendida como autorização para arbitrariedade ou supressão das competências constitucionalmente atribuídas aos órgãos de fiscalização.
Na fundamentação reproduzida na ementa do julgamento, encontra-se referência à doutrina de Diogo de Figueiredo Moreira Neto sobre o controle da Administração sob o ângulo dos resultados. A orientação oferece fundamento para compreender que o exame da atuação estatal não se limita à regularidade formal dos procedimentos, alcançando também a adequada realização de suas finalidades. Não significa, entretanto, que o Poder Judiciário possa substituir indistintamente as escolhas administrativas ou impor modelos gerenciais determinados.
A ADI 5.157/DF, julgada em 9 de dezembro de 2024, apresenta contribuição complementar. Ao examinar restrições normativas relativas à segurança institucional do Poder Judiciário e do Ministério Público, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a incompatibilidade de determinadas limitações com a eficiência administrativa, além de fundamentos relacionados à isonomia e à autonomia institucional. A decisão demonstra que a eficiência pode funcionar como parâmetro concreto de controle da constitucionalidade de escolhas normativas capazes de comprometer os meios necessários ao exercício de atribuições públicas.
A importância desse precedente reside na articulação entre objetivos institucionais e condições materiais de sua realização. A eficiência não pode ser exigida independentemente dos meios necessários ao desempenho das competências, assim como a adequação dos instrumentos deve ser apreciada em função das finalidades legitimamente estabelecidas. Essa compreensão afasta tanto a concepção puramente formal da eficiência quanto a pretensão de aferi-la mediante indicadores desconectados das condições reais de atuação.
Os dois julgamentos apresentam objetos distintos e não instituem, por si, regime constitucional específico de remuneração por desempenho. Sua pertinência para a Reforma Administrativa decorre dos parâmetros mais amplos que estabelecem: a legitimidade da flexibilidade gerencial depende da preservação das garantias constitucionais, enquanto a avaliação dos resultados exige considerar os meios disponíveis, a finalidade pública e os limites das competências envolvidas.
7. As Deficiências de Planejamento e Avaliação Identificadas pelo TCU
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União oferece elementos concretos para examinar as dificuldades institucionais relacionadas ao planejamento e à avaliação de resultados. Diferentemente da discussão abstrata sobre a conveniência de mecanismos gerenciais, as auditorias operacionais permitem identificar deficiências observadas na estruturação de metas, na organização das atividades fiscalizatórias e na utilização das informações produzidas pela Administração.
No Acórdão nº 3.239/2013-Plenário, proferido no processo TC 018.739/2012-1, sob a relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, o Tribunal examinou a transferência do gerenciamento de serviços públicos de saúde para organizações sociais. O pronunciamento destacou a permanência da responsabilidade estatal pela quantidade e qualidade dos serviços, ainda que sua execução tenha sido transferida a entidades privadas, além da necessidade de estudos prévios que fundamentem a escolha do modelo gerencial.
A decisão atribuiu especial relevância à avaliação dos custos, à identificação dos ganhos de eficiência esperados e à definição de metas acompanhadas de indicadores adequados. Nos itens 8, 9 e 10 de seu sumário, o Tribunal consignou a necessidade de previsão de prazos, indicadores de qualidade e produtividade, abrangência suficiente dos parâmetros avaliativos e composição técnica especializada da comissão responsável pelo acompanhamento dos resultados contratuais.
O precedente demonstra que a validade administrativa do instrumento gerencial não dispensa condições materiais e metodológicas para sua fiscalização. A existência de metas formalmente estipuladas não assegura sua pertinência, assim como a apresentação de relatórios periódicos não comprova, isoladamente, a qualidade das avaliações. A estrutura encarregada de verificar o desempenho precisa reunir informações e capacidades compatíveis com a complexidade das atividades examinadas.
No Acórdão nº 2.885/2025-Plenário, relatado pelo ministro Bruno Dantas, o Tribunal examinou a aplicação de recursos destinados ao Instituto de Gestão Estratégica de Saúde do Distrito Federal. A fiscalização identificou, entre outras ocorrências, deficiências de governança e controle interno, utilização de critérios subjetivos em processos seletivos e subdimensionamento de metas contratuais. O conjunto das constatações revela dificuldades que envolvem tanto a gestão dos recursos quanto a definição dos parâmetros destinados a orientar e acompanhar os serviços prestados.
O subdimensionamento das metas apresenta particular relevância para a presente investigação. Quando os objetivos estabelecidos não correspondem adequadamente às possibilidades e necessidades institucionais, seu cumprimento formal pode produzir aparência de desempenho satisfatório sem demonstrar melhoria proporcional dos serviços. Essa constatação não permite presumir manipulação deliberada dos indicadores, mas evidencia que a qualidade da avaliação depende também da legitimidade técnica de sua formulação inicial.
Por sua vez, o Acórdão nº 2.004/2025-Plenário, relatado pelo ministro Walton Alencar Rodrigues, examinou programas de pesquisa, desenvolvimento e inovação nos setores de petróleo, gás natural e mineração. A auditoria identificou deficiências na gestão estratégica do programa relacionado à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, especialmente quanto à definição de objetivos de médio e longo prazo, metas e mecanismos de acompanhamento dos resultados.
A fiscalização também constatou concentração excessiva dos procedimentos de controle em aspectos financeiros e de conformidade, em detrimento da avaliação dos resultados dos projetos. O Tribunal assinalou que tal configuração poderia produzir incentivos contrários às finalidades de inovação, em razão do receio de consequências desfavoráveis decorrentes de atividades que envolvem riscos inerentes à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico.
A leitura conjunta desses precedentes permite distinguir três problemas: a insuficiência da capacidade institucional de avaliação, a inadequação dos parâmetros utilizados para aferir o desempenho e a predominância de controles formais sobre a análise dos resultados. As dificuldades podem coexistir, mas não se confundem e tampouco demandam necessariamente soluções idênticas. Sua identificação é relevante para evitar que a implementação de novos instrumentos de gestão apenas reproduza deficiências previamente reconhecidas.
Essas decisões não versam diretamente sobre bonificações individuais de servidores públicos e não autorizam transpor automaticamente suas conclusões para o regime remuneratório projetado pela PEC nº 38/2025. Demonstram, contudo, que a definição de metas e a verificação de resultados pressupõem capacidades administrativas cuja existência não pode ser simplesmente presumida. Quando avaliações dessa natureza passam a fundamentar vantagens patrimoniais, a confiabilidade dos parâmetros utilizados adquire importância jurídica adicional.
8. A PEC nº 38/2025 e a Confiabilidade Institucional das Avaliações
A Proposta de Emenda à Constituição nº 38/2025 contempla mecanismos destinados ao aperfeiçoamento da governança administrativa, incluindo planejamento estratégico, acordos de resultados, avaliações de desempenho e bonificação remuneratória. A proposição deve ser compreendida como tentativa de ampliar a utilização de instrumentos já conhecidos no ordenamento e em experiências administrativas brasileiras, não como inauguração absoluta de uma cultura jurídica de resultados.
O texto proposto para o artigo 38-A estabelece disciplina relacionada aos acordos de resultados e à ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira, mediante definição de compromissos, controles e responsabilidades. A previsão articula autonomia administrativa e aferição do desempenho, reconhecendo que determinados objetivos institucionais dependem de condições organizacionais adequadas e de mecanismos de acompanhamento capazes de verificar sua execução.
O artigo 37, XI-A, na redação projetada, contempla bônus de resultado vinculado aos instrumentos de governança e avaliação previstos na proposta, mediante disciplina legal e observância das condições nela estabelecidas. O mecanismo evidencia a intenção de associar o desempenho administrativo a consequências econômicas, sem que essa previsão, por si, demonstre a conveniência do modelo ou assegure sua compatibilidade com todos os regimes jurídicos e limitações fiscais incidentes.
A proposição também contém previsões relacionadas à objetividade das avaliações, à consideração das condições de desempenho e à possibilidade de reavaliação. Esses elementos devem ser reconhecidos como componentes relevantes de sua arquitetura normativa, afastando a afirmação de que o texto simplesmente desconheceria a necessidade de controle. A investigação crítica deve concentrar-se na suficiência e na articulação dessas garantias, consideradas as competências exercidas e as consequências atribuídas aos resultados.
Surge, nesse contexto, uma distinção essencial entre a regularidade do procedimento individual de avaliação e a confiabilidade do sistema responsável por produzir seus parâmetros. A possibilidade de questionar determinada classificação não assegura, necessariamente, que os indicadores institucionais tenham sido tecnicamente bem definidos. Da mesma maneira, a existência de metas públicas não comprova que os dados empregados para certificar seu cumprimento sejam completos, adequados ou independentes dos interesses envolvidos.
A concentração de competências na definição, execução e certificação dos objetivos pode representar risco institucional quando acompanhada de vantagens econômicas para os próprios responsáveis pelo sistema. A existência desse risco não equivale à demonstração de conflito de interesses juridicamente configurado em qualquer situação concreta. Exige, contudo, exame das possibilidades efetivas de interferência nos indicadores, das condições de verificação dos dados e das garantias disponíveis para revisão dos resultados.
A questão apresenta especial complexidade na Administração municipal, caracterizada por capacidades técnicas e estruturas organizacionais heterogêneas. A adoção de um modelo uniforme de avaliação pode produzir dificuldades relevantes quando órgãos de dimensões e condições distintas são submetidos a exigências semelhantes. Por outro lado, a insuficiência de recursos administrativos não autoriza dispensar garantias constitucionais indispensáveis à concessão impessoal de vantagens remuneratórias.
A avaliação jurídica da PEC deve, portanto, distinguir as condições expressamente estabelecidas pela proposta, as matérias remetidas à legislação regulamentadora e os parâmetros constitucionais que incidem independentemente de previsão específica. A existência de riscos metodológicos ou institucionais não demonstra, isoladamente, invalidade normativa. A análise de constitucionalidade exige identificar qual garantia seria efetivamente comprometida, em que circunstâncias e com quais consequências para os direitos e competências envolvidos.
9. Os Limites Jurídicos dos Sistemas de Incentivos
A vinculação entre desempenho e remuneração exige examinar a posição institucional dos agentes públicos, a natureza das vantagens concedidas e as competências normativas necessárias à sua instituição. Não se trata de aplicar indistintamente instrumentos de administração empresarial ao setor público, cujas finalidades e condicionamentos jurídicos são diversos. A eventual adequação econômica de determinado mecanismo não supre os requisitos constitucionais de legalidade, impessoalidade e legitimidade da despesa.
O artigo 39, § 7º, da Constituição contempla a disciplina legal da aplicação de recursos provenientes da economia com despesas correntes em programas de qualidade e produtividade, inclusive mediante adicional ou prêmio de produtividade. A disposição representa fundamento constitucional relevante para determinadas modalidades de incentivo, mas não constitui autorização geral e irrestrita para a instituição de qualquer vantagem remuneratória, permanecendo necessária a observância dos regimes jurídicos específicos e dos limites fiscais correspondentes.
Também devem ser consideradas as disposições dos artigos 37 e 39 relativas à fixação e aos limites remuneratórios, bem como as restrições próprias do regime de subsídio. A distinção entre servidores de carreira, ocupantes de cargos em comissão, titulares de funções de confiança e agentes políticos impede generalizações quanto à admissibilidade ou à forma de concessão dos benefícios. O exame de cada mecanismo depende da identificação de seus destinatários e da disciplina constitucional efetivamente aplicável.
A confiabilidade das avaliações exige, por sua vez, distinguir condições juridicamente obrigatórias de medidas que representam opções legítimas de desenho administrativo. A objetividade, a impessoalidade, a motivação quando exigível e a observância das competências decorrem do regime constitucional e da legislação pertinente. A instituição de auditorias externas permanentes, a composição específica de comissões ou a adoção de determinada metodologia estatística podem depender de opções normativas e institucionais, cuja obrigatoriedade não pode ser simplesmente presumida.
Essa distinção possui consequências relevantes para o controle jurisdicional. A verificação da observância de competências, procedimentos e garantias constitucionais não se confunde com a substituição indiscriminada das opções técnicas e administrativas legitimamente realizadas. O controle pode identificar arbitrariedades, incongruências ou insuficiências juridicamente relevantes, mas deve preservar, nos limites estabelecidos pelo ordenamento, o espaço de escolha atribuído à Administração.
A mesma cautela se aplica à atuação dos órgãos de controle externo. O exame da economicidade, da legitimidade e dos resultados administrativos encontra fundamento constitucional nos artigos 70 e 71, observadas as respectivas competências. A identificação de deficiências pode ensejar determinações, recomendações e outras providências juridicamente admissíveis, mas o alcance de cada medida depende de sua base normativa e das circunstâncias do caso, não sendo adequado transformar toda recomendação de boa prática em obrigação constitucional universal.
A análise dos incentivos econômicos também reclama distinção entre incapacidade técnica, inadequação do desenho institucional e comportamento ilícito. Uma avaliação metodologicamente deficiente pode decorrer de insuficiência de informações ou recursos, sem que exista intenção de favorecimento. A utilização de critérios que produzem incentivos contraproducentes pode revelar problema de concepção administrativa, enquanto a manipulação deliberada de resultados poderá configurar irregularidade de natureza diversa, conforme os elementos concretamente demonstrados.
Não seria juridicamente adequado presumir corrupção diante de todo resultado insatisfatório, nem considerar regular determinada vantagem apenas porque precedida de avaliação formalmente documentada. A legitimidade dos mecanismos remuneratórios exige correspondência entre o procedimento utilizado, suas finalidades públicas e as consequências atribuídas ao desempenho, examinada à luz dos princípios constitucionais e da legislação aplicável.
O problema central reside, assim, na possibilidade de estabelecer critérios de confiabilidade proporcionais aos riscos institucionais envolvidos, sem converter o controle em substituição da gestão ou multiplicar estruturas burocráticas destituídas de utilidade efetiva. A qualidade do sistema avaliativo não depende exclusivamente da quantidade de instâncias fiscalizadoras, mas da distribuição adequada de competências, da consistência das informações e da possibilidade de identificar e corrigir falhas relevantes.
10. Considerações Finais
A positivação do princípio constitucional da eficiência representou importante marco normativo, mas sua concretização depende de condições institucionais que ultrapassam a formulação abstrata de deveres administrativos. A qualidade dos serviços públicos resulta da interação entre planejamento, capacidade técnica, exercício legítimo da discricionariedade, utilização de recursos e mecanismos de avaliação. Nenhum desses elementos, considerado isoladamente, assegura a realização satisfatória das finalidades constitucionais.
A utilização de incentivos econômicos associados ao desempenho apresenta possibilidades relevantes de aperfeiçoamento administrativo, especialmente quando as recompensas se vinculam a objetivos legítimos e resultados verificáveis. A experiência brasileira, contudo, demonstra que seus efeitos dependem das características dos programas, da qualidade dos indicadores e das condições de implementação. Não existe fundamento empírico suficiente para presumir que a remuneração variável, por si, produza eficiência duradoura ou reduza comportamentos oportunistas.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade de diferentes instrumentos de gestão e evidencia que a eficiência possui conteúdo jurídico capaz de orientar a interpretação e o controle da atuação estatal. A flexibilidade administrativa não afasta, entretanto, a observância dos princípios constitucionais, assim como a exigência de resultados deve considerar os meios necessários ao desempenho das atribuições institucionais.
Os precedentes do Tribunal de Contas da União, por sua vez, evidenciam problemas concretos relacionados à insuficiência de planejamento, à inadequação de metas e à fragilidade de procedimentos de avaliação. Tais constatações não autorizam concluir pela incapacidade generalizada da Administração Pública de aferir resultados, mas demonstram que a criação formal de mecanismos gerenciais não assegura, isoladamente, sua confiabilidade ou efetividade.
A PEC nº 38/2025 incorpora instrumentos de gestão por resultados e mecanismos remuneratórios que encontram antecedentes normativos e administrativos no país. A legitimidade de sua aplicação deverá ser apreciada à luz das salvaguardas expressamente estabelecidas, das matérias sujeitas a regulamentação e das exigências constitucionais incidentes. A existência de incentivos financeiros torna especialmente relevante a adequada separação entre a definição das metas, sua execução e a certificação dos resultados, consideradas as características institucionais de cada órgão.
A investigação permite concluir que a confiabilidade da avaliação constitui dimensão juridicamente relevante dos sistemas de gestão por resultados, especialmente quando estes produzem consequências patrimoniais. Não basta verificar se os objetivos foram formalmente alcançados; é necessário examinar se os parâmetros utilizados eram pertinentes às finalidades públicas, se os dados disponíveis permitem conclusão consistente e se o procedimento observou as garantias aplicáveis.
Isso não significa exigir independência orgânica absoluta de todos os avaliadores ou presumir a invalidade de avaliações conduzidas no interior da própria Administração. Significa reconhecer que a distribuição das competências avaliativas, a qualidade técnica dos procedimentos e a prevenção de conflitos de interesses integram a apreciação jurídica da legitimidade do sistema, em intensidade compatível com os riscos e efeitos envolvidos.
A eficiência administrativa não se realiza simplesmente porque passou a ser remunerada, assim como os riscos de oportunismo não tornam os incentivos econômicos necessariamente incompatíveis com o regime constitucional. O desafio consiste em construir mecanismos nos quais o cumprimento das metas represente melhoria institucional demonstrável e nos quais as recompensas decorram de avaliações juridicamente legítimas e tecnicamente confiáveis.
A contribuição central do estudo reside, portanto, na necessidade de submeter os próprios instrumentos de avaliação da eficiência a um exame de juridicidade, confiabilidade e adequação institucional. A legitimidade da gestão por resultados não pode repousar exclusivamente na autoridade de quem certifica o desempenho, mas deve encontrar fundamento na consistência dos critérios utilizados, na verificabilidade das informações e na observância dos princípios que condicionam toda atuação administrativa.
Referências
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