Sumário: Introdução. 1. O processo de controle como cadeia de processamento cognitivo. 2. Da digitalização do processo à automação da cognição. 3. A parcela automatizável. 4. O processo como estado cognitivo permanente. 5. O que pode desaparecer e o que deve permanecer. 6. Da execução à supervisão: o novo problema do trabalho humano. 7. O paradoxo da supervisão humana. 8. Responsabilidade sem autoria. 9. O risco da monocultura cognitiva. 10. Repensando a maturação processual. 11. Eficiência como fundamento de redesenho institucional. 12. Do Tribunal de Contas para o Estado. 13. O profissional depois da burocracia cognitiva. Conclusão: o fim de qual burocracia? Referências essenciais.
Introdução
A transformação digital da Administração Pública foi, durante muito tempo, compreendida essencialmente como substituição do suporte material do trabalho burocrático. O papel converteu-se em documento eletrônico; o protocolo físico, em sistema informatizado; os autos passaram a circular por fluxos digitais; bancos de dados substituíram arquivos; reuniões tornaram-se remotas. A tecnologia alterou profundamente o meio pelo qual o trabalho administrativo é realizado, mas preservou, em larga medida, a lógica segundo a qual esse trabalho é concebido e distribuído entre pessoas.
A inteligência artificial generativa introduz uma ruptura qualitativamente distinta. Pela primeira vez, não se automatiza apenas o suporte do trabalho intelectual, mas parcelas do próprio trabalho intelectual: leitura, classificação, extração de informações, correlação documental, pesquisa, síntese, comparação, cálculo, identificação de inconsistências, construção argumentativa e produção textual. A questão relevante, portanto, já não consiste simplesmente em indagar como a inteligência artificial pode auxiliar o servidor público, mas se determinadas estruturas administrativas concebidas para organizar o processamento humano da informação continuarão necessárias quando parte substancial desse processamento puder ser realizada diretamente por sistemas artificiais.
Os Tribunais de Contas constituem ambiente particularmente adequado para essa reflexão. O processo de controle externo caracteriza-se, em grande medida, por sucessivas intervenções cognitivas sobre um mesmo conjunto informacional. Auditorias, representações, denúncias, tomadas de contas, acompanhamentos e outros procedimentos produzem documentos e informações que percorrem unidades técnicas, gabinetes, Ministério Público de Contas e autoridades decisórias. Ao longo desse percurso, os autos são reiteradamente lidos, sintetizados, confrontados, complementados e juridicamente qualificados até que alcancem grau suficiente de maturação para decisão.
Essa arquitetura possui fundamentos jurídicos e institucionais indispensáveis. Separação de funções, contraditório, independência técnica, atuação ministerial, competência do Relator e deliberação colegiada não constituem acidentes burocráticos. São elementos de legitimidade do controle. Entretanto, ao lado dessas garantias, existe outra dimensão menos percebida, na medida em que parte considerável da estrutura procedimental decorre da necessidade histórica de distribuir entre diferentes seres humanos uma quantidade de trabalho cognitivo que nenhum deles poderia processar instantaneamente.
É essa dimensão que se propõe denominar, neste artigo, burocracia cognitiva: o conjunto de etapas, rotinas, documentos e intervenções profissionais cuja existência ou configuração se explica, total ou parcialmente, pela necessidade de decompor, distribuir, transmitir e reprocessar trabalho intelectual humano ao longo de uma cadeia administrativa.
A hipótese desenvolvida é que a inteligência artificial poderá tornar progressivamente dispensável parcela relevante dessa burocracia cognitiva, sem que isso implique, necessariamente, substituição das instituições de controle ou transferência da competência decisória às máquinas. O que se coloca em questão é algo simultaneamente mais limitado e mais profundo: a permanência da necessidade de intervenção humana em cada etapa intermediária de processamento intelectual que antecede a decisão.
1. O processo de controle como cadeia de processamento cognitivo
Um processo de controle externo pode ser compreendido juridicamente como sucessão ordenada de atos destinada à formação de uma decisão legítima. Pode também, sob perspectiva organizacional, ser observado como sistema de transformação de informação em conhecimento institucional e, finalmente, em decisão.
Recebida determinada matéria, identificam-se fatos; documentos são examinados; dados são confrontados; responsáveis são individualizados; legislação é pesquisada; precedentes são recuperados; argumentos são formulados; manifestações dos interessados são analisadas; diligências suprem lacunas; cálculos são refeitos; consequências são avaliadas; propostas de encaminhamento são elaboradas. Em seguida, parcela significativa desse material é novamente examinada por outros atores institucionais, sob perspectivas funcionais próprias.
Há valor evidente nessa pluralidade. O segundo olhar pode identificar aquilo que escapou ao primeiro; a perspectiva jurídica pode corrigir deficiência da análise técnica; o Ministério Público de Contas pode divergir de ambos; o Relator pode reconstruir o problema; o colegiado pode rejeitar todas as soluções anteriormente propostas. Afinal, o processo não é uma linha industrial destinada a fabricar unanimidades.
Contudo, seria equivocado concluir que toda repetição cognitiva existente nessa cadeia constitui garantia institucional. Há considerável quantidade de trabalho que se repete não porque seja juridicamente indispensável que diferentes agentes o realizem, mas porque cada agente necessita reconstruir cognitivamente o processo para exercer sua função.
Quem recebe milhares de páginas precisa descobrir o que aconteceu. Precisa localizar documentos relevantes, reconstruir cronologias, identificar decisões anteriores, compreender argumentos, verificar respostas, selecionar normas e precedentes e organizar mentalmente o caso. O profissional seguinte, embora desempenhe função institucional distinta, frequentemente precisa repetir parcela significativa dessa reconstrução.
Nesse sentido, a tramitação não transporta apenas competências. Ela transporta limitações cognitivas humanas.
A distinção é fundamental. Se determinada etapa existe para assegurar contraditório, independência, segregação funcional ou competência constitucional, sua preservação pode continuar necessária mesmo diante da automação integral das operações intelectuais que a cercam. Se, ao contrário, a etapa existe primordialmente porque alguém precisa ler, organizar, resumir ou retransmitir informações para que outra pessoa consiga prosseguir, sua razão de existir passa a ser diretamente afetada pela inteligência artificial. Mas não é tão simples assim.
2. Da digitalização do processo à automação da cognição
A primeira transformação tecnológica do processo administrativo alterou predominantemente sua materialidade. A inteligência artificial começa a atingir sua arquitetura intelectual.
Essa diferença não é semântica. Um processo eletrônico continua exigindo que alguém leia o documento digital. Uma ferramenta de inteligência artificial capaz de compreender o conteúdo documental, relacioná-lo aos demais elementos dos autos, recuperar a legislação aplicável e manter atualizada uma representação estruturada do caso modifica a própria necessidade de determinadas operações humanas.
Os avanços já observados no controle externo brasileiro indicam a direção desse movimento. Em maio de 2026, o Tribunal de Contas da União anunciou a versão 7.0 do ChatTCU, integrada a sistemas corporativos e dotada de agentes especializados, informando mais de 4,3 milhões de mensagens desde 2023 e mais de 45 integrações prontas ou em desenvolvimento. Entre as aplicações divulgadas estão auxílio à elaboração de acórdãos, análise de embargos e verificação automatizada de prestações de contas. (Portal TCU)
O aspecto mais relevante desse desenvolvimento não é a existência de um chatbot institucional. O próprio TCU descreve sua solução como plataforma de agentes capaz de automatizar tarefas e executar fluxos complexos mediante interação entre agentes especializados e sistemas internos (Portal TCU). Isso representa passagem conceitual importante: da IA que responde perguntas à IA que participa da execução estruturada do trabalho.
O fenômeno é coerente com evidências mais amplas sobre o mercado de trabalho. Estudo da Organização Internacional do Trabalho publicado em 2025, baseado em análise de tarefas, concluiu que um em cada quatro trabalhadores no mundo se encontra em ocupação com algum grau de exposição à IA generativa. A própria OIT ressalva que exposição não equivale automaticamente a substituição e considera mais provável a transformação das ocupações, precisamente porque estas são compostas por tarefas com diferentes graus de automatização (Organização Internacional do Trabalho).
Essa decomposição entre profissão e tarefa é particularmente importante para o controle externo. Perguntar se a IA “substituirá o auditor”, “substituirá o assessor” ou “substituirá o membro do Ministério Público” provavelmente formula mal o problema. Antes disso, deve-se perguntar quais tarefas hoje executadas por esses profissionais necessitam efetivamente de cognição humana.
3. A parcela automatizável
É tentador estimar que uma parcela significativa do trabalho atualmente realizado na instrução de determinados processos possa ser automatizada ou subtraída. Entretanto, qualquer percentual dessa natureza, sem mensuração empírica, seria apenas hipótese. E sabe-se, a força do argumento não depende de antecipá-lo.
O método adequado seria decompor o processo real em tarefas elementares e medir, para diferentes classes processuais, o tempo humano atualmente consumido em operações como leitura documental, classificação, extração de dados, reconstrução cronológica, pesquisa normativa, pesquisa jurisprudencial, conferência de cálculos, confronto de manifestações, verificação de cumprimento de determinações, sumarização, elaboração de quadros, identificação de inconsistências e redação preliminar.
Somente depois seria possível determinar quais tarefas são integralmente automatizáveis, quais admitem automação supervisionada, quais exigem validação qualificada e quais permanecem essencialmente humanas. A OIT emprega justamente metodologia orientada por tarefas para estimar exposição ocupacional à IA, o que reforça a adequação dessa abordagem em lugar de previsões genéricas sobre desaparecimento de profissões (Organização Internacional do Trabalho).
Todavia, mesmo sem estabelecer previamente o percentual, a consequência lógica permanece. Se parcela substancial do esforço cognitivo atualmente necessário à instrução puder ser executada por IA com confiabilidade, rastreabilidade e custo significativamente inferiores, a função humana tende a deslocar-se progressivamente da execução intelectual primária para a supervisão, crítica, validação e responsabilização.
Essa mudança é estrutural. Não se trata de um auditor produzir a mesma informação em duas horas em vez de dois dias. Trata-se da possibilidade de que determinadas informações deixem de precisar ser produzidas por um auditor como documentos autônomos, porque o sistema mantém permanentemente estruturado aquilo que tais documentos tinham por função reconstruir e transmitir.
4. O processo como estado cognitivo permanente
O processo administrativo tradicional é, em alguma medida, uma tecnologia de memória institucional. Documentos registram aquilo que pessoas descobriram, pensaram e concluíram para que outras pessoas possam posteriormente reconstruir o mesmo percurso.
Sistemas avançados de IA permitem imaginar arquitetura distinta. Em lugar de uma sequência de documentos que progressivamente descrevem o processo, seria possível manter um estado cognitivo estruturado e permanentemente atualizado dos autos: fatos incontroversos e controvertidos; cronologia; documentos comprobatórios; sujeitos envolvidos; argumentos de cada interessado; decisões anteriores; determinações pendentes; normas aplicáveis; precedentes relevantes; cálculos; divergências; riscos e questões ainda não resolvidas.
Cada novo documento não obrigaria um profissional a reconstruir todo o caso. O ingresso da informação alteraria dinamicamente essa representação, preservando-se a possibilidade de rastrear cada afirmação até sua fonte documental.
Nesse modelo, desapareceria parte da necessidade de sucessivos documentos que repetem extensamente antecedentes processuais apenas para contextualizar a próxima análise. A informação deixaria de ser reiteradamente convertida em narrativa para circular entre cérebros humanos.
O ganho potencial não seria apenas velocidade. Haveria possibilidade de reduzir perdas informacionais, contradições internas, omissões decorrentes da extensão dos autos e custos associados à reconstrução repetitiva do mesmo conhecimento.
É nesse ponto que a expressão burocracia cognitiva adquire sua utilidade analítica. A inteligência artificial não ameaça necessariamente o processo de controle. Ela ameaça a necessidade de parte da burocracia criada para permitir que seres humanos processem esse processo.
5. O que pode desaparecer e o que deve permanecer
A tese, contudo, somente é defensável se evitar um erro tecnológico recorrente: confundir tudo aquilo que pode ser automatizado com aquilo que juridicamente deve ser automatizado.
Existem redundâncias cognitivas e existem redundâncias institucionais deliberadas. Estas últimas funcionam como garantias. O Ministério Público de Contas não existe porque a unidade técnica foi incapaz de terminar o trabalho; o Relator não existe para resumir a instrução; o colegiado não existe porque o Relator necessita de ajuda para ler os autos. Cada qual ocupa posição institucional própria e exerce competência dotada de fundamento jurídico específico.
Portanto, a reorganização do processo não pode ser orientada pela simples pergunta “a máquina consegue fazer?”. Deve-se perguntar, antes: a intervenção humana considerada desempenha função cognitiva substituível ou função institucional irredutível?
A primeira categoria comporta ampla automação. A segunda reclama preservação, ainda que apoiada por IA.
A fronteira, entretanto, não coincide necessariamente com os cargos atualmente existentes. Um mesmo profissional executa tarefas pertencentes às duas categorias. Um auditor pode gastar horas reconstruindo cronologia e minutos realizando avaliação crítica decisiva; um assessor pode consumir grande parte do tempo sintetizando autos e parcela menor identificando problema jurídico original; um membro do Ministério Público pode utilizar considerável esforço recuperando informações para então exercer a parcela funcionalmente insubstituível de sua independência.
Automatizar a primeira parcela não extingue a segunda. Mas tampouco autoriza fingir que nada mudou.
6. Da execução à supervisão: o novo problema do trabalho humano
A narrativa mais confortável sobre inteligência artificial sustenta que ela não substituirá profissionais, apenas os auxiliará. A afirmação pode revelar-se parcialmente verdadeira, mas é insuficiente para orientar desenho institucional.
Se determinada organização necessita de dez profissionais porque existem dez unidades equivalentes de trabalho cognitivo e sistemas artificiais passam a executar autonomamente sete delas, não decorre logicamente daí que os mesmos dez profissionais continuarão necessários para supervisionar o equivalente às três unidades restantes. A tecnologia pode transformar funções e, simultaneamente, alterar a quantidade de trabalho humano necessária.
Essa conclusão não significa defender reduções apriorísticas de quadros. Significa apenas recusar a premissa de que ganhos radicais de produtividade jamais devem repercutir sobre dimensionamento de força de trabalho, distribuição de competências e desenho das unidades administrativas.
A alternativa virtuosa pode ser outra. A capacidade liberada pode ampliar o universo fiscalizado, permitir auditorias antes inviáveis, aumentar a profundidade das análises, reduzir estoques processuais, intensificar avaliação de políticas públicas e deslocar profissionais para atividades de maior complexidade. A eficiência tecnológica pode produzir mais controle, e não simplesmente menos pessoas.
Contudo, haverá inevitavelmente uma questão de alocação. Estruturas administrativas dimensionadas para determinada quantidade de trabalho cognitivo humano precisam ser reavaliadas quando esse trabalho sofre transformação tecnológica radical. Caso contrário, corre-se o risco de automatizar tarefas e preservar intactas as estruturas que foram concebidas justamente para executá-las.
7. O paradoxo da supervisão humana
A preservação do ser humano no circuito decisório, por sua vez, não resolve automaticamente o problema.
Imagine-se sistema capaz de analisar milhares de páginas, cruzar bases de dados, pesquisar precedentes, realizar cálculos e produzir em segundos uma manifestação tecnicamente sofisticada. O profissional recebe o resultado e o “valida”. Surge então pergunta desconfortável: o que significa validar?
Se a verificação integral exigir repetir manualmente todo o trabalho executado pela IA, o ganho de produtividade será parcialmente destruído. Se a validação consistir em leitura superficial do produto final, a supervisão humana poderá converter-se em ficção formal.
O problema já aparece nas estruturas regulatórias contemporâneas. A Resolução CNJ nº 615/2025 exige supervisão humana efetiva, periódica e adequada ao grau de risco, determina que produtos de IA possam ser modificados pela autoridade competente e preserva a decisão final humana. No plano europeu, a Carta Ética da CEPEJ igualmente estabelece, entre seus princípios, transparência, qualidade, segurança e controle do usuário sobre as soluções de IA empregadas na Justiça.
A expressão decisiva é supervisão efetiva. O futuro do processo de controle exigirá desenvolver metodologias de validação capazes de conferir resultados artificiais sem reproduzir integralmente o trabalho automatizado. Amostragem, verificação das fontes, trilhas de auditoria, explicabilidade, agentes independentes de checagem, testes adversariais e indicadores de confiança podem tornar-se tão importantes quanto a própria capacidade generativa.
O profissional do futuro, se é que esta nomenclatura ainda se apresenta conveniente diante do avanço exponencial da tecnologia, poderá, portanto, realizar menos processamento primário e muito mais auditoria da cognição artificial.
