Resumo: O presente artigo examina criticamente os riscos institucionais associados à proposta de adoção do sistema eleitoral distrital misto no Brasil, cuja discussão ganhou novo impulso em outubro de 2026, sob a liderança do presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta, com previsão política de transição em 2030 e implementação integral em 2034. A investigação parte do problema de saber em que medida a substituição do sistema proporcional de lista aberta por um arranjo que combina representação territorial e listas partidárias poderá favorecer a reprodução de práticas clientelistas, a concentração oligárquica do poder intrapartidário, a manipulação das fronteiras eleitorais e a captura de territórios politicamente vulneráveis por organizações criminosas. Adota-se metodologia qualitativa, de natureza exploratória e explicativa, baseada em revisão bibliográfica, análise documental e exame crítico da conjuntura política brasileira de 2025 e 2026. O referencial teórico articula contribuições de Maurice Duverger, Giovanni Sartori, Arend Lijphart, Robert Michels, Victor Nunes Leal, Susan Stokes e outros autores dedicados aos sistemas eleitorais, à organização partidária e às relações entre poder político e território. Argumenta-se que os efeitos democráticos do sistema distrital misto dependem menos de sua denominação formal do que de sua arquitetura institucional, especialmente da fórmula de compensação proporcional, das regras de composição das listas, dos critérios de delimitação territorial e da capacidade estatal de assegurar competição eleitoral livre. A análise identifica cinco conjuntos de vulnerabilidades: oligarquização partidária, territorialização do clientelismo, manipulação distrital, coerção eleitoral por organizações criminosas e reprodução de vantagens distributivas por partidos estabelecidos. Conclui-se que a reforma poderá ampliar a responsabilização política e fortalecer vínculos representativos, mas também poderá intensificar assimetrias preexistentes caso não seja acompanhada de salvaguardas robustas de integridade eleitoral, pluralismo político e controle institucional.
Palavras-chave: sistema distrital misto; reforma eleitoral; clientelismo; gerrymandering; crime organizado; representação política; democracia brasileira.
1. INTRODUÇÃO
A discussão sobre a reforma do sistema eleitoral brasileiro atravessa diferentes períodos da história republicana e reaparece, com frequência, em momentos de transformação das relações de força entre partidos, lideranças e instituições. Embora o debate costume ser apresentado como uma questão de aperfeiçoamento técnico das regras eleitorais, suas consequências ultrapassam o campo estritamente jurídico. Alterar a maneira pela qual os votos são convertidos em mandatos significa modificar os incentivos que organizam a competição política, os mecanismos de recrutamento parlamentar e as possibilidades de representação de grupos sociais.
Essa constatação é especialmente relevante no Brasil, país marcado por profundas desigualdades socioeconômicas, grande heterogeneidade territorial, fragmentação partidária e persistência de práticas políticas personalistas. Em determinadas localidades, a competição eleitoral ocorre em condições relativamente abertas, com ampla circulação de informações e diversidade de candidaturas. Em outras, a dependência econômica, o controle de recursos públicos, a influência de lideranças tradicionais e, em situações mais graves, a atuação de grupos armados podem comprometer a liberdade efetiva de escolha.
Nesse contexto, a adoção do sistema distrital misto não deve ser compreendida apenas como uma alteração na técnica de apuração dos votos. Trata-se de uma possível redistribuição das fontes de poder político, capaz de beneficiar determinados perfis de candidatos e partidos enquanto impõe novos obstáculos a outros.
1.1. A reforma política brasileira em 2026
Em 28 de outubro de 2026, Hugo Motta, presidente da Câmara dos Deputados, anunciou a intenção de discutir e votar, ainda naquele ano, mudanças no sistema eleitoral brasileiro. Segundo a Agência Câmara de Notícias, a proposta envolveria a adoção de um sistema distrital misto para eleições proporcionais, com transição prevista para 2030 e implementação integral em 2034 (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026).
O anúncio ocorreu após articulações com dirigentes de partidos situados predominantemente no campo político de centro, entre eles União Brasil, Progressistas, PSD, Republicanos, MDB, Podemos e integrantes da federação PSDB-Cidadania. A iniciativa não surgiu em ambiente politicamente neutro. Reportagens publicadas em outubro e novembro de 2026 relacionaram a movimentação parlamentar à recomposição das forças partidárias no Congresso Nacional e ao interesse de determinadas legendas em reduzir a influência eleitoral de candidaturas com votações expressivas e dispersas territorialmente.
A cobertura da Folha de São Paulo apontou que a proposta foi articulada em um momento de crescimento da representação parlamentar do Partido Liberal e de preocupação dos partidos de centro com sua capacidade de preservação de espaços legislativos. Trata-se, contudo, de uma interpretação jornalística das motivações políticas da reforma, e não de uma demonstração conclusiva de que seus proponentes compartilhem uma finalidade única (TENÓRIO; DI CUNTO, 2026).
Essa distinção importa porque uma reforma pode resultar simultaneamente de objetivos legítimos de aperfeiçoamento institucional e de estratégias partidárias de preservação de poder. A existência de interesses estratégicos não invalida automaticamente uma proposta, mas torna indispensável examinar seus efeitos distributivos.
A defesa do voto distrital misto costuma apoiar-se em três argumentos principais: aproximação entre representantes e representados, redução dos custos de campanha e fortalecimento da responsabilização política dos parlamentares.
A lógica é relativamente simples. Em vez de disputar votos em toda a extensão de um estado, parte dos candidatos concorreria em distritos territorialmente delimitados. O eleitor teria maior facilidade para identificar o parlamentar responsável por sua região, enquanto os custos de deslocamento, propaganda e mobilização poderiam diminuir. Entretanto, esses benefícios não decorrem necessariamente da mera redução da extensão geográfica da disputa.
A delimitação territorial pode favorecer a identificação entre eleitores e representantes, mas também pode fortalecer redes locais de dependência, permitir a concentração de recursos políticos e reduzir a diversidade de candidaturas efetivamente competitivas. Além disso, a introdução de listas partidárias preordenadas pode fortalecer a representação programática ou, dependendo das regras de seleção, ampliar o controle exercido pelas direções partidárias sobre a composição das bancadas.
Em novembro de 2026, ainda existiam divergências relevantes sobre a fórmula de transição e sobre o próprio desenho do modelo. Reportagens mencionavam alternativas como o chamado distritão misto, mas não havia consenso consolidado sobre sua adoção em 2030. Portanto, qualquer avaliação rigorosa precisa reconhecer o caráter prospectivo da discussão.
1.2. Problema de pesquisa
A questão central que orienta este estudo é: Em que medida a introdução do sistema distrital misto no Brasil poderá criar incentivos institucionais favoráveis ao neocoronelismo, à concentração de poder nas direções partidárias, à manipulação das fronteiras eleitorais e à captura territorial por organizações criminosas, em lugar de produzir os benefícios esperados de redução dos custos eleitorais e aproximação entre representantes e eleitores?
O problema envolve duas dimensões interdependentes. A primeira refere-se à estrutura formal do sistema eleitoral: fórmula de conversão de votos em cadeiras, magnitude dos distritos, critérios de formação das listas e distribuição de competências para definir fronteiras territoriais.
A segunda diz respeito ao ambiente sociopolítico no qual essas regras operam: desigualdade econômica, capacidade estatal, redes clientelistas, competição partidária, violência organizada e controle de recursos públicos.
A hipótese de fundo é que a interação entre essas duas dimensões pode produzir resultados diferentes daqueles observados em democracias com maior capacidade institucional.
1.3. Hipótese
A hipótese principal sustenta que, na ausência de mecanismos institucionais adequados de compensação proporcional, democracia intrapartidária, delimitação independente dos distritos e proteção contra coerção eleitoral, o sistema distrital misto poderá intensificar formas preexistentes de concentração de poder político no Brasil. Esse processo ocorreria por três mecanismos articulados.
Primeiramente, listas fechadas elaboradas sem participação efetiva dos filiados poderiam transferir às cúpulas partidárias parcela significativa do poder de determinar quem terá acesso aos mandatos legislativos.
Em segundo lugar, a eleição territorializada poderia fortalecer lideranças locais dotadas de recursos econômicos, redes clientelistas e capacidade de intermediação de benefícios públicos.
Finalmente, distritos situados em territórios sob influência de organizações criminosas poderiam apresentar condições especialmente desfavoráveis à competição eleitoral, com restrições à circulação de candidatos, intimidação de adversários e constrangimento da liberdade política dos eleitores.
A hipótese é condicional, e não determinista. Não se presume que todo distrito produza clientelismo, que toda lista fechada seja oligárquica ou que toda área socialmente vulnerável esteja submetida ao crime organizado. O argumento é que determinados desenhos institucionais podem amplificar vulnerabilidades já existentes.
1.4. Objetivos
O objetivo geral consiste em analisar criticamente os efeitos potenciais da adoção do sistema distrital misto sobre a qualidade da representação democrática brasileira, considerando a interação entre regras eleitorais, estruturas partidárias, desigualdade socioeconômica e controle territorial.
Como objetivos específicos, busca-se:
Examinar os fundamentos teóricos dos sistemas eleitorais mistos e suas diferentes modalidades institucionais.
Identificar mecanismos pelos quais listas partidárias preordenadas podem favorecer a concentração decisória.
Investigar as condições que podem estimular práticas clientelistas em disputas territorialmente delimitadas.
Analisar o risco de manipulação das fronteiras distritais e seus efeitos sobre a representação política.
Discutir a influência de milícias e facções criminosas sobre a liberdade de competição eleitoral.
Avaliar como partidos estabelecidos podem adaptar estratégias de sobrevivência às novas regras.
Propor salvaguardas institucionais capazes de reduzir os riscos identificados.
1.5. Justificativa
A relevância desta pesquisa decorre da combinação entre a magnitude da reforma proposta e a especificidade das condições brasileiras. Sistemas eleitorais não operam isoladamente. Seus resultados dependem de instituições complementares, práticas políticas, estruturas econômicas e relações sociais historicamente constituídas.
Uma fórmula eleitoral que favoreça a responsabilização dos representantes em determinado contexto pode produzir concentração de poder em outro. Da mesma forma, a territorialização da representação pode fortalecer a democracia local quando existe competição efetiva, mas apresentar efeitos adversos onde predominam relações de dependência e coerção.
A literatura clássica sobre sistemas eleitorais demonstra que suas regras influenciam a organização dos partidos e as estratégias de candidatos e eleitores (DUVERGER, 1954; SARTORI, 1997; LIJPHART, 1994). No Brasil, essa discussão precisa dialogar com estudos sobre coronelismo, clientelismo, federalismo e organização partidária.
A importância contemporânea do problema também é reforçada pela atuação do Ministério Público Eleitoral. Em junho de 2026, a instituição recomendou que partidos adotassem protocolos de integridade para prevenir a infiltração de organizações criminosas em suas estruturas e candidaturas. A recomendação constitui evidência documental de preocupação institucional com o fenômeno, embora não demonstre, por si só, que o sistema distrital misto aumentaria essa infiltração (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2026). A contribuição pretendida é, portanto, antecipar riscos de desenho institucional antes que decisões legislativas produzam efeitos de difícil reversão.
2. SISTEMAS ELEITORAIS E DINÂMICAS DE PODER
2.1. O sistema distrital misto no direito comparado
A expressão sistema distrital misto costuma ser utilizada para designar modelos que combinam eleições em distritos territoriais com mecanismos de representação por listas partidárias. Contudo, a literatura especializada diferencia modalidades que produzem efeitos substancialmente distintos.
Massicotte e Blais (1999) demonstram que os sistemas mistos constituem uma família heterogênea de arranjos institucionais. A mera combinação entre componentes majoritários e proporcionais não permite concluir que o resultado final será proporcional. Uma distinção fundamental é aquela entre sistemas mistos compensatórios e sistemas paralelos.
Nos modelos compensatórios, frequentemente denominados mixed-member proportional (MMP), a distribuição total de cadeiras procura refletir a votação partidária, utilizando-se os mandatos de lista para compensar desequilíbrios produzidos nos distritos.
Nos modelos paralelos, conhecidos como mixed-member majoritarian (MMM), as duas parcelas são distribuídas de maneira relativamente independente. Consequentemente, o componente distrital pode gerar vantagens expressivas para partidos territorialmente concentrados. Essa diferença possui implicações decisivas para o caso brasileiro.
Imagine-se, hipoteticamente, uma unidade federativa com vinte cadeiras parlamentares, sendo dez preenchidas em distritos e dez por listas partidárias. Um partido que obtenha 30% dos votos de legenda, mas vença oito dos dez distritos, poderá receber resultados muito diferentes conforme a fórmula adotada. Em um sistema paralelo, poderá conservar as oito cadeiras distritais e ainda conquistar uma parcela das dez cadeiras de lista.
Em um sistema compensatório, sua votação partidária será considerada na definição da representação total, ressalvadas as regras aplicáveis aos mandatos distritais excedentes. Assim, a mesma distribuição territorial de votos pode produzir resultados legislativos bastante diferentes.
O exemplo alemão é particularmente relevante. A Alemanha consolidou historicamente um modelo de representação proporcional personalizada, combinando candidaturas distritais e listas partidárias. Entretanto, sua legislação sofreu mudanças importantes, incluindo a reforma federal de 2023 e decisões constitucionais posteriores.
No modelo federal reformado, a obtenção de uma pluralidade de votos em um distrito não assegura automaticamente a cadeira caso não exista cobertura suficiente pela votação partidária, observadas as regras e exceções aplicáveis. Por isso, não é tecnicamente adequado descrever a Alemanha contemporânea como um sistema em que todo vencedor distrital necessariamente assume um mandato.
O caso demonstra que a representação territorial pode coexistir com mecanismos robustos de proporcionalidade, mas que essa combinação exige escolhas institucionais complexas. Lijphart (1994) argumenta que fórmulas eleitorais, magnitudes distritais e barreiras de representação influenciam significativamente a proporcionalidade e a composição dos sistemas partidários.
Sartori (1997), por sua vez, adverte que reformas eleitorais devem ser analisadas considerando os efeitos de interação entre regras e sistemas partidários concretos. A importação de instituições, portanto, não equivale à reprodução automática de seus resultados.
Um sistema que funciona em ambiente de competição partidária institucionalizada pode operar de maneira distinta em contextos marcados por desigualdade territorial, baixa capacidade de fiscalização e estruturas locais de poder concentrado.
No Brasil, o problema é ainda mais complexo em razão da dimensão territorial do país, das diferenças populacionais entre unidades federativas e da distribuição constitucional das cadeiras na Câmara dos Deputados.
A criação de distritos uninominais exigiria enfrentar questões como a igualdade populacional, a continuidade territorial, a preservação de comunidades de interesse e a proteção da representação de minorias. Nenhuma dessas escolhas é politicamente irrelevante.
2.2. Clientelismo, coronelismo e captura do Estado
A compreensão dos riscos de territorialização da representação exige distinguir fenômenos frequentemente tratados como sinônimos. O coronelismo, conforme a interpretação clássica de Victor Nunes Leal (1949), corresponde a um sistema de relações políticas associado à estrutura agrária, ao poder privado local e à articulação entre lideranças municipais e autoridades estaduais e federais.
Sua análise não se reduz à existência de políticos influentes em pequenas localidades. O coronelismo constitui uma forma historicamente determinada de organização do poder, sustentada por relações de dependência e pela troca de apoio político por recursos e proteção institucional. Por essa razão, a utilização contemporânea da expressão neocoronelismo exige cautela conceitual.
Neste artigo, o termo designa, de maneira analítica, a possível atualização de mecanismos de dominação territorial e intermediação particularista de recursos públicos, sem pressupor a reprodução integral das condições sociais da Primeira República.
O clientelismo, por sua vez, refere-se a relações particularistas de troca política, nas quais benefícios seletivos são associados à obtenção de apoio eleitoral ou político. Stokes et al. (2013) demonstram que essas práticas envolvem problemas de informação, monitoramento, intermediação e credibilidade. O voto secreto dificulta a verificação direta da escolha individual do eleitor, mas não elimina mecanismos indiretos de pressão, mobilização ou distribuição seletiva de benefícios.
Em contextos de vulnerabilidade econômica, a dependência de intermediários políticos pode ampliar a eficácia de redes clientelistas. Isso não significa que eleitores pobres sejam naturalmente clientelistas ou incapazes de exercer escolhas autônomas.
Significa, antes, que desigualdades materiais podem alterar os custos associados à recusa de relações políticas assimétricas. A concentração territorial da disputa pode modificar esses incentivos. Quando a competição se restringe a uma área relativamente pequena, lideranças com controle de recursos locais podem possuir vantagens organizacionais significativas.
Prefeitos, ex-prefeitos, empresários regionais, intermediários de políticas públicas e dirigentes partidários podem mobilizar redes preexistentes de influência. Entretanto, essa vantagem não é universal. A proximidade territorial também pode favorecer candidaturas comunitárias, movimentos sociais e mecanismos de fiscalização direta.
O efeito dependerá das condições locais de competição. A captura do Estado constitui fenômeno relacionado, porém distinto. Ela ocorre quando interesses particulares passam a influenciar sistematicamente decisões e instituições públicas em benefício próprio, comprometendo a finalidade coletiva da ação estatal.
A captura pode envolver interesses econômicos legais, redes partidárias ou organizações criminosas. Não se deve equiparar automaticamente essas modalidades, pois seus mecanismos e consequências jurídicas são diferentes. A questão central é identificar quando o desenho eleitoral facilita a transformação de vantagens sociais ou econômicas em controle político duradouro.
2.3. Economia política do voto: custos de campanha e oligarquização territorial
Um dos argumentos mais recorrentes em favor do voto distrital é a expectativa de redução dos custos eleitorais. Em tese, candidatos que disputam áreas geográficas menores necessitam percorrer distâncias reduzidas, alcançar públicos mais delimitados e investir menos recursos em campanhas de alcance estadual. Essa possibilidade possui fundamento intuitivo, mas não constitui uma relação causal necessária.
O custo total de uma eleição depende de múltiplos fatores, entre eles a competitividade da disputa, a disponibilidade de financiamento, a estrutura de propaganda, os preços dos serviços eleitorais e os incentivos à concentração de gastos. A redução da extensão territorial pode diminuir determinadas despesas e, simultaneamente, elevar a intensidade da competição em distritos considerados decisivos.
Campanhas podem tornar-se mais baratas em termos absolutos sem necessariamente se tornarem mais equitativas. Além disso, os custos privados das campanhas não correspondem aos custos sociais do sistema eleitoral. Um modelo pode reduzir despesas de deslocamento e publicidade, mas produzir perdas de representatividade, dependência de financiadores locais ou maior vulnerabilidade à coerção.
Nesse sentido, a análise econômica precisa considerar externalidades institucionais. A eventual concentração de poder territorial pode gerar custos de longo prazo, como redução da competição, favorecimento distributivo, desestímulo ao ingresso de novos candidatos e diminuição da capacidade de fiscalização de representantes.
A literatura sobre instituições políticas também sugere que regras eleitorais influenciam o tipo de vínculo estabelecido entre parlamentares e eleitores. Carey e Shugart (1995) demonstram que diferentes fórmulas de votação e seleção de candidatos criam incentivos distintos para o cultivo da reputação pessoal em comparação com a reputação partidária.
O voto distrital pode estimular vínculos pessoais intensos entre representantes e comunidades locais. Esses vínculos podem favorecer a responsabilização democrática, mas também podem fortalecer formas particularistas de representação quando a atuação parlamentar passa a ser avaliada predominantemente pela capacidade de direcionar recursos específicos ao território. A questão não é negar a legitimidade da representação territorial.
É reconhecer que sua qualidade depende da existência de competição aberta, transparência e capacidade institucional de distinguir políticas públicas universais de benefícios politicamente condicionados.
