Palavras-chave. Previdenciário. Decadência do ato de concessão dos benefícios previdenciários. Data de início da contagem do prazo decadencial.
1. INTRODUÇÃO
Com a edição do Enunciado 63 das Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, avivou-se a discussão acerca da necessidade do reconhecimento da decadência como instrumento de garantia da segurança jurídica nas relações envolvendo os segurados e a Autarquia Previdenciária.
A questão não é pouca relevância, já que só no ano passado foram ajuizadas cerca de 6,5 milhões de ações contra o Instituto Nacional do Seguro Social [01], o que importou em uma despesa para pagamento de precatórios na ordem de 5 bilhões de reais [02].
O reconhecimento da decadência importará em uma substancial redução do número de processos em curso na Justiça Federal, o que possibilitará a dinamização dos serviços prestados aos jurisdicionados, que sofrem com a inaceitável demora na prestação jurisdicional, causada pela amazônica quantidade de processos que açodam os escaninhos do Poder Judiciário.
2. DA DECADÊNCIA
A decadência, que se manifesta como um instituto concretizador do princípio constitucional da segurança jurídica, sempre mereceu tratamento nebuloso pela legislação brasileira.
O Código Civil de 1916 tratava a matéria de modo assistemático, confundindo decadência com seu congênere, a prescrição. A inexistência de um tratamento normativo adequado ressaltou a importância da doutrina no delineamento do instituto.
A professora Maria Helena Diniz definiu a decadência como a "[...] extinção do direito pela inação de seu titular que deixa escoar o prazo legal ou voluntariamente fixado para o seu exercício" [03].
Diversamente de seu antecessor, o Código Civil de 2001 deu tratamento sistematizado ao instituto, consolidando o posicionamento doutrinário e jurisprudencial a respeito do tema.
É de se notar que as disposições dos artigos 207 a 211 do Código Civil, que tratam da decadência, estão inseridas no ordenamento jurídico brasileiro como normas gerais acerca do instituto.
Uma primeira conclusão que deflui da leitura dos dispositivos do Código Civil é que a decadência, ao contrário da prescrição, reveste-se das características dos institutos de interesse público, já que se encontra ao abrigo da disposição das partes e poderá ser conhecida de ofício.
A regra de ouro, contida no art. 207 do Código Civil, estabelece que os prazos decadenciais não se sujeitam a suspensão ou interrupção.
O art. 208 dispõe que os prazos decadenciais não correm contra os absolutamente incapazes. Note-se que a disposição legal é limitadora, já que não prevê sua extensão às demais situações previstas tanto no art. 197 quanto nos demais casos previstos nos incisos II e III do art. 198.
Logo, é possível inferir que corre prazo decadencial: entre os cônjuges, na constância da sociedade conjugal; entre ascendentes e descendentes, durante o poder familiar; entre tutelados e curatelados, durante a tutela e a curatela; contra os ausentes do País a serviço público da União, dos Estados ou dos Municípios; e contra os que se encontrem servindo às forças armadas em tempo de guerra.
Evidentemente, os assistentes ou representantes legais que não adotarem as providências necessárias para estancar o fluxo do prazo decadencial devem ser responsabilizados, a teor do que dispõe o art. 195 do Código Civil [04].
Por fim, é necessário notar que o Código Civil dá tratamento diferenciado aos prazos decadenciais convencionais e legais. A distinção é importante, já que os prazos decadenciais, quando fixados em lei, produzem dois efeitos importantes: a) não são passíveis de renúncia; e b) devem ser conhecidos de ofício, nos termos do que dispõe o art. 210 do Código Civil [05].
Essas conclusões preliminares são importantes para que se analise o instituto da decadência em sede de direito previdenciário.
3. DA DECADÊNCIA NA LEI 8.213/91
A redação originária do art. 103 da Lei 8.213/91 limitava-se a dar tratamento à prescrição das prestações não pagas nem reclamadas no prazo de cinco anos [06].
Somente em 28 de junho de 1997, com a edição da MP 1.523-9, posteriormente convertida na lei 9.528/1997, introduziu-se no direito brasileiro o instituto da decadência do direito à revisão do ato de concessão do benefício ou de seu indeferimento [07].
O termo inicial do prazo decadencial foi assim fixado em dois momentos distintos:
a)O primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação; e
b)O dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão administrativa definitiva que houver indeferido a concessão do benefício.
Em 20 de novembro de 1998, com a edição da MP 1.663-15 [08], o prazo decadencial foi reduzido para apenas cinco anos.
Por fim, com a edição da MP 138, em 19 de novembro de 2003, convertida na lei 10.839/2004, foi restabelecido o prazo decadencial de dez anos [09].
A análise da evolução legislativa revela, de forma nítida, a existência de quatro diferentes momentos em relação aos prazos decadenciais:
a)Até 27 de junho de 1997 – inexistência de previsão legal de decadência;
b)De 28 de junho de 1997 a 19 de novembro de 1998 – prazo decadencial de 10 anos;
c)De 20 de novembro de 1998 a 18 de novembro de 2003 – prazo decadencial de 5 anos;
d)De 19 de novembro de 2003 em diante – prazo decadencial de 10 anos.
As questões mais relevantes que despontam são: a) a possibilidade de aplicação do instituto da decadência aos benefícios previdenciários concedidos e mantidos até 27 de novembro de 1997; b) data de início da contagem do prazo decadencial; e c) o prazo decadencial aplicável aos benefícios concedidos antes de 28 de junho de 1997.
3.1. DA APLICAÇÃO DA DECADÊNCIA AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS E MANTIDOS ATÉ 27 DE JUNHO DE 1997
O primeiro passo no estudo do instituto da decadência, em sede de direito previdenciário, é a determinação da possibilidade de sua aplicação aos benefícios concedidos até 27 de junho de 1997.
Tal indagação é necessária, diante da difusão da idéia de que o segurado adquiriu o direito de não ter seu direito potestativo à revisão do ato de concessão, ou à anulação do ato de cancelamento, se na data de início do benefício a legislação previdenciária não contemplava o instituto da decadência.
Para responder à indagação acerca da possibilidade de incidência de prazos decadenciais aos benefícios concedidos até 27 de junho de 1997, é necessário estabelecer a seguinte distinção: a) normas referentes à fixação do valor do benefício; e b) normas referentes ao regime jurídico previdenciário.
A distinção é necessária, porquanto as normas que fixam o valor do benéfico e que estabelecem os critérios de seu cálculo criam relações jurídicas que se estabilizam ao adentrarem ao patrimônio jurídico dos segurados.
Nesse grupo de disposições normativas encontramos as que fixam os critérios mínimos necessários para a concessão do benefício e a fórmula empregada no cálculo do valor da prestação. Dito de outra forma, as normas que individualizam a relação jurídica entre o segurado e a entidade previdenciária, ao adentrarem ao patrimônio jurídico dos sujeitos, tornam-se impassíveis de modificação.
Nesse sentido, é necessário salientar que o Supremo Tribunal Federal já consolidou seu entendimento no sentido de que os benefícios previdenciários devem ser regulados pela lei vigente no momento da concessão do benefício, como se pode inferir da leitura da súmula 359:
Ressalvada a revisão prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o civil reuniu os requisitos necessários, inclusive a apresentação do requerimento, quando a inatividade for voluntária.
Nesse mesmo sentido, ao julgar os recursos extraordinários 416.827 e 415.454, o Supremo Tribunal Federal ratificou seu posicionamento anterior ao julgar a possibilidade de aplicação retroativa da lei 9.032/95 aos benefícios mantidos no momento de sua promulgação. A Excelsa Corte consolidou seu entendimento no sentido de que a relação jurídica previdenciária estabiliza-se nos termos estabelecidos pela legislação vigente à época da concessão do benefício. Desse modo, a relação jurídica instituída não poderá ser alterada pelo advento de uma nova norma [10].
Fenômeno diverso ocorre em relação às normas que dispõem sobre o regime jurídico previdenciário, ou seja, disposições jurídicas que tratam das condições gerais das relações jurídicas entre os segurados e a Autarquia Previdenciária. Tais normas geram direitos que, ainda que adentrem ao patrimônio jurídico dos segurados, são passíveis de modificação.
Tome-se como exemplo a normatização referente aos índices de reajustamento do valor dos benefícios previdenciários, inicialmente fixado com base no INPC/IBGE, nos termos da redação primitiva do art. 41 da Lei 8.213/91. Decerto, ainda que o direito ao reajustamento do valor do benefício previdenciário pela variação do aludido índice tenha ingressado no patrimônio jurídico do segurado, não há dúvidas acerca da possibilidade de sua alteração futura.
Fica, assim, evidenciado que as disposições de natureza estatutárias não geram direitos impassíveis de modificação pelo advento de normatização futura, o que permite concluir que os segurados aposentados antes de novembro de 1997 jamais adquiriram o direito de imunização em relação à incidência do Prazo decadencial.
Essa distinção entre direitos adquiridos modificáveis e imodificáveis já foi objeto de abordagem pelo Supremo Tribunal Federal quando da oportunidade do julgamento do Recurso Extraordinário 278.718/SP, no qual se firmou o entendimento no sentido de que o segurado jamais adquire direito a um regime jurídico, como se pode ver da transcrição da ementa do julgado [11]:
Recurso extraordinário. Revisão de benefício previdenciário. Decreto 89.312/84 e Lei 8.213/91. Inexistência, no caso, de direito adquirido.
Esta Corte de há muito firmou o entendimento de que o trabalhador tem direito adquirido a, quando aposentar-se, ter os seus proventos calculados em conformidade com a legislação vigente ao tempo em que preencheu os requisitos para a aposentadoria, o que, no caso, foi respeitado, mas não tem ele direito adquirido ao regime jurídico que foi observado para esse cálculo quando da aposentadoria, o que implica dizer que, mantido o quantum daí resultante, esse regime jurídico pode ser modificado pela legislação posterior, que, no caso, aliás, como reconhece o próprio recorrente, lhe foi favorável. O que não é admissível, como bem salientou o acórdão recorrido, é pretender beneficiar-se de um sistema híbrido que conjugue os aspectos mais favoráveis de cada uma dessas legislações. Recurso extraordinário não conhecido.
Assim, é necessário inferir que já se firmou o entendimento no sentido de que o prazo decadencial, por estar diretamente relacionado ao próprio regime jurídico previdenciário, é passível de sofrer modificação em decorrência de atuação legislativa posterior. Tal constatação é necessária para que seja possível o reconhecimento da impossibilidade de aquisição de direito a não incidência de norma instituidora de prazo decadencial.
Logo, é defensável a tese de que as disposições referentes ao prazo decadencial são aplicáveis aos benefícios concedidos ou denegados antes de 27 de junho de 1997.
3.2. DA DATA DE INÍCIO DA CONTAGEM DO PRAZO DECADENCIAL
Fixada a premissa de que os benefícios concedidos antes de novembro de 1997 podem ser atingidos pelo instituto da decadência, surge outro problema: a determinação da data de início da contagem do prazo.
Isso porque os operadores jurídicos vêem-se diante de duas possibilidades hermenêuticas: a) a contagem do prazo decadencial a partir do primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação; ou b) a contagem do prazo decadencial a partir da promulgação da lei introdutora do instituto da decadência no direito previdenciário brasileiro.
Em relação à data de início da contagem do prazo decadencial, a regra insculpida pela jurisprudência dos tribunais superiores é no sentido de que o lapso de 10 anos deve ser contado da data da promulgação da lei, e não a partir do primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação, conforme o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça, manifestado pela Ministra Eliana Calmon nos autos do mandado de segurança 9.157-DF:
"[...] Ora, até 1999, data da lei 9.784, a Administração podia rever seus atos, a qualquer tempo (art. 114 da lei 8.112/90). Ao advento da lei nova, que estabeleceu o prazo de cinco anos, observadas as ressalvas constitucionais do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada (art. 5º XXXVI), a incidência é contada dos cinco anos a partir de 1º de fevereiro de 1999 (data da sua publicação). Afinal, a lei veio para normatizar o futuro e não o passado. Assim, quanto aos atos anteriores à lei, o prazo decadencial de cinco anos tem por termo a quo a data da vigência da lei, e não a data do ato".
Assim, é possível afirmar que em relação aos benefícios concedidos e mantidos até 27 de junho de 1997, o lapso temporal de 10 anos deve ser contado da data de promulgação da MP 1523-9/97.
3.3. O PRAZO DECADENCIAL APLICÁVEL AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DE 28 DE JUNHO DE 1997
Considerando-se as premissas estabelecidas nos itens 3.1 e 3.2, o operador jurídico vê-se diante de problema diverso: a determinação do prazo decadencial aplicável aos benefícios concedidos antes de 28 de junho de 1997.
Esse problema específico se apresenta, em sede de direito previdenciário, diante da redução do prazo decadencial para 5 anos, entre 20 de novembro de 1998 a 18 de novembro de 2003; com sua posterior alteração para 10 anos, a partir da edição da MP 138/2003.
A Professora Maria Helena Diniz, ao discorrer sobre técnicas de contagem de prazos prescricionais, ensina que se uma nova disposição aumentar o lapso temporal, este deverá ser aplicado às relações em curso; no entanto, se houver encurtamento deverá haver interrupção do prazo [12]:
A nova lei sobre prazo prescricional aplica-se desde logo se o aumentar, embora deva ser computado o lapso temporal já decorrido na vigência da norma revogada. Se o encurtar, o novo prazo de prescrição começará a correr por inteiro a partir da lei revogadora. Se o prazo prescricional já se ultimou, a nova lei que o alterar não o atingirá.
No mesmo sentido, ainda tratando a respeito de prazos prescricionais, posicionam-se os professores Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho [13]:
"A situação, porém, é mais complexa em relação às situações jurídicas pendentes (facta pendentia), nas quais se incluem as situações futuras ainda não concluídas quando da edição da nova norma.
No caso de uma nova lei não estabelecer regras de transição, o saudoso Wilson de Souza Campos Batalha, inspirado nas diretrizes do Código Civil alemão, aponta alguns critérios:
I - Se a lei nova aumenta o prazo de prescrição ou de decadência, aplica-se o novo prazo, computando-se o tempo decorrido na vigência da lei antiga;
II - Se a lei nova reduz o prazo de prescrição ou decadência, há que se distinguir:
a) se o prazo maior da lei antiga se escoar antes de findar o prazo menor estabelecido pela lei nova, adota-se o prazo da lei anterior;
b) se o prazo menor da lei nova se consumar antes de terminado o prazo maior previsto pela lei anterior, aplica-se o prazo da lei nova, contando-se o prazo a partir da vigência desta."
No entanto, devemos atentar para o fato de que as lições acima transcritas referem-se de modo explícito, aos prazos prescricionais, passíveis de suspensão e de interrupção, em virtude de disposição normativa expressa.
Situação diversa diz respeito aos prazos decadenciais que, por força do dispositivo do art. 207 do Código Civil, não são passíveis nem de interrupção nem de suspensão.
Saliente-se que a impossibilidade de suspensão ou interrupção dos prazos decadenciais somente poderá ser excepcionada diante de norma legal expressa, fator que vincula a interpretação do intérprete, sob pena de negativa de vigência ao dispositivo do art. 207 do Código Civil em vigor.
Assim, em relação aos benefícios concedidos e mantidos antes de 28 de junho de 1997, é possível afirmar que o curso do prazo decadencial, iniciado a partir da edição da MP 1523-9/97, não sofreu interrupção ou suspensão em virtude do advento da MP 1663-15/98, que reduziu o termo para cinco anos.
Essa conclusão é possível diante da constatação de que não houve previsão legal expressa de suspensão ou interrupção dos prazos decadenciais em curso, de modo que deve ser aplicada a regra geral disposta no art. 207 do Código Civil em vigor.
No mesmo sentido, é possível concluir que os prazos decadenciais de cinco anos, referentes aos benefícios concedidos sob a égide da MP 1663-15/98 foram aumentados para 10 anos, em decorrência do advento da MP 138/2003, já que a dilatação do prazo decadencial não se subsume às hipóteses de interrupção ou de suspensão.
As dúvidas porventura existentes quanto à incidência do instituto da decadência aos benefícios previdenciários concedidos e mantidos até 27 de junho de 1997, assim como a contagem do prazo foram finalmente dirimidas pelo Enunciado 63 das Turmas Recursais da Seção Judiciária do Rio de Janeiro que reconheceu a decadência decenal do direito potestativo à revisão dos benefícios a partir de 28 de junho de 1997:
Em 01.08.2007 operou-se a decadência das ações que visem à revisão de ato concessório de benefício previdenciário instituído anteriormente a 28.06.1997, data de edição da MP nº 1.523-9, que deu nova redação ao art. 103 da Lei nº 8.213/91. Precedente: Processo nº 2007.51.51.018031-4/01.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
AMORIM FILHO, Agnelo. Critério para distinguir a prescrição da decadência e para identificar as ações imprescritíveis. São Paulo: Revista dos Tribunais n.º 744, Ano 86, out. 1997.p.725-750.
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. 22.ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
______. Lei de introdução do Código Civil Brasileiro interpretada. 9.ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
GAGLIANO, Pablo Stolze, PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil: v.01: parte geral. São Paulo: Saraiva, 2004.
Notas
- http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/clipping/junho-2008/inss-quer-reduzir-demanda-judicial. Acesso em 17.12.2008.
- Somente para o exercício de 2008 há uma previsão de desembolso de 4,7 bilhões de reais http://www.abin.gov.br/modules/articles/article.php?id=2231. Acesso em 17.12.2008.
- DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro: 1º volume. p.395.
- Art. 195. Os relativamente incapazes e as pessoas jurídicas têm ação contra os seus assistentes ou representantes legais, que derem causa à prescrição, ou não a alegarem oportunamente.
- Art. 210. Deve o juiz, de ofício, conhecer da decadência, quando estabelecida por lei.
- Art. 103. Sem prejuízo do direito ao benefício, prescreve em 5 (cinco) anos o direito às prestações não pagas nem reclamadas na época própria, resguardados os direitos dos menores dependentes, dos incapazes ou dos ausentes.
- Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.
- Convertida na lei 9.711/98.
- Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.
- Em conclusão de julgamento, o Tribunal, por maioria, deu provimento
a dois recursos extraordinários interpostos pelo INSS para cassar acórdão de
Turma Recursal de Juizado Especial Federal que determinara a revisão da renda
mensal de benefício de Pensão por morte, com efeitos financeiros
correspondente à integralidade do salário de benefícios da previdência geral,
a partir da vigência da lei 9.032/95, independentemente da norma em vigor no
tempo do óbito do segurado – v. Informativos 402.,423 e 438.
Considerou-se a orientação fixada pelo Supremo no sentido de que, se o direito ao benefício foi adquirido anteriormente à edição da nova lei, o seu cálculo deve se efetuar de acordo com a legislação vigente à época em que atendidos os requisitos necessários (princípio tempus regit actum). Asseverou-se, também, que a fonte de custeio da seguridade prevista no artigo 195, §5º da CF assume feição típica de elemento institucional, de caráter dinâmico, estando a definição de seu conteúdo aberta a múltiplas concretizações. Desta forma, cabe ao legislador regular o complexo institucional da seguridade, assim como suas fontes de custeio, compatibilizando o dever de contribuir do indivíduo com o interesse da comunidade. Afirmou-se que, eventualmente, o legislador, no caso, poderia ter previsto de forma diferente, mas desde que houvesse fonte de custeio adequada para tanto. Por fim, tendo em vista esse perfil do modelo contributivo da necessidade de fonte de custeio, aduziu-se que o próprio sistema previdenciário constitucionalmente adequado deve ser institucionalizado com vigência, em princípio, para o futuro. Concluiu-se, assim, ser inadmissível qualquer interpretação da lei 9.032/95 que impute a aplicação de suas disposições a benefícios de pensão por morte concedidos em momento anterior a sua vigência, salientando que, a rigor, não houve concessão a maior, tendo o legislador se limitado a dar nova conformação, doravante, ao sistema de concessão de pensões. Vencidos os Ministros Eros Grau, Carlos Britto, Cezar Peluso e Sepúlveda Pertence que negavam provimento aos recursos."
- RE 278718 / SP - SÃO PAULO. Julgamento: 14/05/2002. Órgão Julgador: Primeira Turma. Publicação DJ 14-06-2002 PP-00146 EMENT VOL-02073-06 PP-01147
- (Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro Interpretada, 9ª ed., São Paulo: Saraiva, 2002, pág. 203)
- (Novo Curso de Direito Civil, vol. 1, Parte Geral, São Paulo: Saraiva, 2004, pág. 507-508)
