Prescrição

Outro dos temas que atormentam os operadores de direito, no Brasil, é a prescrição extintiva, insculpida no art. 23, e incisos, da Lei 8429/92:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

Da leitura do dispositivo, depreende-se que houve categorização de agentes a serem punidos. No inciso I, exercitantes de mandato, cargo em comissão ou função de confiança; e no inciso II, aqueles que exercem cargo efetivo ou emprego.

As discussões estão centralizadas na ofensa ao princípio da isonomia, sendo certo que aqueles abrangidos pelo inciso II possuem uma miríade de leis a lhes regerem, basta fazerem-se as contas do número de Estados e Municípios, cada um deles com a sua lei específica, a determinar o prazo prescricional para a demissão a bem do serviço público.

Podemos ter a situação de várias datas de prescrição, conforme o envolvimento de certo número de agentes, políticos ou não, a praticarem, em concurso, alguma das práticas relacionadas nos arts. 9, 10 ou 11.

A má redação do dispositivo em comento já fez surgir sugestões de proposição de ADIN que, utilizando-se do recurso de redução do texto, mantenha somente o caput e o início do inciso I, a englobar todos os agentes na prescrição qüinqüenal.

Sem dúvida, o melhor dos caminhos será aquele tomado pelo legislador ordinário, alterando a redação ruim do artigo.

Conforme notícia do site da Câmara dos Deputados ^[11], há um projeto de lei, dentre outros que alteram a Lei 8429 ^[12], que propõe a ampliação do prazo prescricional para dez anos, em ambos os casos:

A Câmara analisa o Projeto de Lei 2333/07, do deputado Praciano (PT-AM), que prevê a ampliação de cinco para dez anos do prazo prescricional para se iniciar processos por atos de Improbidade Administrativa. O autor argumenta que o prazo deve ser ampliado para adaptar a Lei da Improbidade Administrativa (8.429/92) ao artigo 29 da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, assinada pelo Brasil em outubro de 2003.

Pelo projeto, as ações contra improbidade administrativa poderão ser propostas em até 10 anos a partir do término do mandato, quando se tratar de político; ou da exoneração do servidor de cargo em comissão ou função comissionada. Já em casos de faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, o prazo de dez anos é contado a partir da ocorrência do fato.

Quanto à discussão sobre a omissão da participação do terceiro, por certo não há problema, uma vez que este somente cometerá atos de improbidade administrativa em concurso com algum agente público, aplicando-se, então, a prescrição referente ao agente.

A imprescritibilidade das ações de improbidade administrativa não será aqui tratada, já que não suscita maiores discussões ^[13]. A questão é pacífica, por determinação expressa do art. 37, § 5º, já que imprescritíveis as ações de ressarcimento que causem prejuízo ao erário.

Inconstitucionalidade da LIA

Especulava-se a respeito de uma possível inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa, por vício formal em sua tramitação (inconstitucionalidade nomodinâmica), bem como por vício material (inconstitucionalidade nomoestática).

O eminente advogado constitucionalista André Luiz Borges Netto, já em 2000, publicou breve trabalho ^[14] em que defendia a inconstitucionalidade material e formal da Lei 8429.

A inconstitucionalidade material diz respeito à competência legislativa atribuída pela Constituição à União para legislar sobre improbidade administrativa.

Alega-se a inexistência no texto constitucional de menção a essa competência, não podendo, assim, a União legislar sobre punição a servidores de outros entes federativos.

Quanto ao outro vício, a citação do ilustre doutrinador Toshio Mukai, faz a melhor explanação possível para entender-se a propalada inconstitucionalidade formal ^[15]:

"Ainda, para finalizar, essa mesma lei padece de inconstitucionalidade formal, eis que na sua produção não foi observado o princípio bicameral previsto no art. 65 da Constituição.

"No caso, o Projeto de Lei nº 1.446-B/91, encaminhado à Câmara dos Deputados, foi aprovado por esta casa em 8.10.91 e encaminhado ao Senado Federal na data de 23.10.91. No Senado, o relator, Senador Pedro Simon, deu seu parecer favorável nos termos do substitutivo que ofereceu. Em 3.12.91 o Plenário do Senado vota aprovando o substitutivo, ficando prejudicados o projeto e as emendas. Em 4.12.91 é encaminhando o projeto para revisão da Câmara, nos termos do art. 65 da CF.

"Em 18.5.92 o Senado recebe ofício do 1º Secretário da Câmara comunicando a aprovação da emenda do Senado e o encaminhamento dos autógrafos para sanção.

"Ocorre que, na Câmara dos Deputados, após esta receber o substitutivo do Senado (em 4.12.91), inicia-se a tramitação em segundo turno com a leitura e publicação do substitutivo do Senado Federal (em 9.12.91).

"Em 5.5.92 o Plenário faz votação em turno único, tendo sido apresentados vários destaques no sentido de aproveitar alguns dispositivos do substitutivo do Senado (14, precisamente), tendo sido este rejeitado pela Câmara dos Deputados em 5.5.92, ressalvados os destaques. Houve aprovação em globo dos destaques.

"Em 5.5.92 o Plenário aprova a redação final oferecida pelo relator, Deputado Nilson Gibson. Em 15.5.92 a Mesa da Câmara oficia ao Senado Federal comunicando a aprovação das emendas daquela casa e a remessa para sanção. Em 27.5.92, a Mesa Diretoria oficia ao Senado Federal, em entendimento ao ofício de 15.5.92, comunicando que, na verdade, houve a rejeição do substitutivo daquela casa, com aprovação de 14 (quatorze) dispositivos destacados da proposição.

"Em 14.5.92 a Mesa Diretoria houvera remetido para sanção o projeto aprovado através da Mensagem nº 5.92.

"Em 10.6.92 a Mesa Diretora oficia ao Senado encaminhando autógrafo do projeto sancionado.

"Ora, se a Lei n 8.429/92 contém 24 (vinte e quatro) artigos, pergunta-se: de onde surgiram os 10 (dez) artigos? Evidente que se não vieram do substitutivo do Senado, só podem ter vindo do projeto original (nº 1.446-E), que já havia sido rejeitado pelo Senado.

"E nessas condições, dessa última votação da Câmara dos Deputados resultou, na verdade, um projeto aprovado, que, por isso mesmo, em obediência ao disposto no art. 65 da CF, deveria ter sido submetido à apreciação do Senado.

"Mas, como vimos, já mesmo antes da comunicação ao Senado da rejeição, pela Câmara, do seu substitutivo (o que se deu em 27.5.92), ou seja, em 14.5.92, o projeto final aprovado pela Câmara seguiu direto para sanção.

"Eis a inconstitucionalidade da Lei nº 8.429/92, que, em sua formação, não observou o princípio da bicameralidade" (ob. cit., p. 192).

Em 30.03.2000, pelo Partido Trabalhista Nacional – PTN, foi proposta a ADIN 2182/DF, que tem como relator originário o Min. Maurício Corrêa, substituído, em abril de 2004, pelo Min. Marco Aurélio Melo, em que se aponta a referida inconstitucionalidade formal.

Em 31.05.2000, em julgamento pelo Pleno, foi indeferido o pedido de liminar, vencido o Min. Marco Aurélio ^[16]:

À primeira vista, considerou-se juridicamente irrelevante a argüição de inconstitucionalidade formal da lei atacada por ofensa ao processo legislativo - em que se sustentava que a circunstância de o Senado Federal ter aprovado um substitutivo ao projeto de lei apresentado pela Câmara dos Deputados implicaria, obrigatoriamente, na rejeição do projeto inicial e, conseqüentemente, após o retorno à Câmara dos Deputados para votação do substitutivo, deveria o projeto ser novamente revisto pelo Senado Federal e não ser enviado ao Presidente da República para sanção, como ocorreu -, uma vez que a emenda substitutiva apresentada pelo Senado Federal não é um projeto de lei autônomo mas sim uma alteração e, tendo a Câmara dos Deputados apreciado o substitutivo, completou-se o processo de formação da lei. Destacou-se, ainda, a prevalência da Câmara dos Deputados no processo legislativo. Vencido o Min. Marco Aurélio, que deferia a liminar por entender caracterizada a ofensa ao processo legislativo constitucional.

No mérito, em 23.05.2007, o então Min. relator votou pela inconstitucionalidade da Lei de Improbidade e, nessa mesma sessão, levantou uma questão de mérito em que pretendia saber qual a posição do colegiado sobre a possibilidade de análise da constitucionalidade material da indigitada lei, se afastada a inconstitucionalidade formal.

Por 6 votos a 5, em 14.06.2007, o Pleno, ao decidir a questão meritória, entendeu que não é passível de exame a inconstitucionalidade material, na referida ADIN, ao fundamento de que na ação proposta não foi indicado, pelo PTN, na exordial, o dispositivo que estaria em conflito com a lei, nem os fundamentos a embasar a tal conflito, em desacordo com a Lei 9869/99 (Lei das ADI e ADC). Pediu vista dos autos o Ministro Eros Grau.

Na sessão em que se levantou a questão de ordem, proferiram seus votos os ministros Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski, julgando-a improcedente, ao fundamento de que deve ser considerado "[...] que, na espécie, a modificação do projeto iniciado na Câmara dos Deputados se dera, no Senado Federal, basicamente pela pormenorização, adoção de uma técnica legislativa, em que o conteúdo se alterara muito mais no sentido formal do que material, e, ainda, ressaltando a prevalência da Casa iniciadora do projeto, [...]". ^[17]

Como se vê, foram proferidos três votos, dois pela constitucionalidade e um, do relator, pela inconstitucionalidade, remetidos os autos para vista, não tendo havido movimentação na ação desde então (10.08.2007) ^[18].

Waldo Fazzio Júnior posiciona-se pela constitucionalidade da Lei, afirmando ser falsa a premissa de que o Senado rejeitou o projeto de lei inicial ^[19]:

O que aconteceu, na realidade? O Senado apresentou uma emenda substitutiva ao projeto de lei egresso da Câmara e imprimiu ao processo legislativo seu curso natural, aprovou a emenda e devolveu o processo à Câmara, sua Casa de origem, obedecendo o texto constitucional, sem tirar nem pôr.

Para ele, a situação fática difere daquela narrada pelo douto Toshio Mukai, afirmando que o projeto de lei inicial foi realmente substituído e votado pelo Senado e, após, pela Câmara dos Deputados.

Como visto, a discussão, agora, encontra-se nas mãos do Supremo Tribunal Federal, que decidirá pela inconstitucionalidade ou não da lei posta à prova. Em tal assunto, difícil é tomar um posicionamento definitivo, já que a questão, a nosso ver, é de índole fática, de análise do que realmente aconteceu no trâmite do projeto de lei.

Entretanto, sendo o resultado pela inconstitucionalidade, deverá o STF dar efeitos prospectivos à sua decisão, a fim de não causar insegurança jurídica e nem ofensa às decisões já transitadas em julgado, com base na referida lei.

Conclusão

Ao atingir-se o termo deste trabalho, percebe-se a importância fundamental do estatuto de punição dos atos de improbidade administrativa, em nosso país.

A Lei em estudo é um escudo que, se nem sempre consegue proteger o erário e os princípios que regem a administração da coisa pública brasileira, ao menos serve para desestimular algum agente que, em sua alteridade, intente afrontar os bens ali protegidos.

Prova de tal afirmação são as questões postas acima, que demonstram, além da falta da adequada técnica em alguns dispositivos, os ataques feitos à norma positiva. Não se pode negar que a redação da lei é ruim ou mesmo falha, mas a sua extirpação do ordenamento pátrio por certo trará maiores danos do que a sua manutenção.

As investidas à sua constitucionalidade e a interpretação contrária à sua aplicação aos agentes políticos retiram-lhe a força sancionatória, que é a sua essência, minando esse eficaz instrumento de retaliação às ações nefastas dos agentes públicos.

Não há dúvida que a melhor solução, a fim de cessarem-se as discussões em torno da legislação anti-improbidade é de lege ferenda, como indicado pelos diversos projetos de lei que tramitam no Congresso, aproveitando-se de toda a experiência doutrinária e jurisprudencial até então existente, talvez não apenas para modificar mas para a edição de nova norma.

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A Lei de Improbidade Administrativa, por fim, culmina no cumprimento de seu papel, estabelecido na Constituição da República, de buscar a punição daqueles que praticarem atos funestos contra o povo e contra a democracia.

De nossa parte, podemos dizer que também entendemos a improbidade administrativa como um ato de lesa-pátria, uma ofensa ao princípio republicano, uma falta de civismo e patriotismo a atacar a res publica, o bem de todos os cidadãos brasileiros. Ainda que soe ufanista, é uma verdade inexorável

REFERÊNCIAS

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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 794.155-SP. Relator: Min. Castro Meira. j. 22 ago. 2006. DJU, 4 set. 2006. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&processo=794155&b=ACOR

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1.003.179-RO. Relator: Min. Teori Albino Zavascki - Primeira Turma. j. 05 ago. 2008. DJU, 18 ago. 2008. Disponível em: http://www.stj.gov.br/webstj/processo/justica/detalhe.asp?numreg=200700880311

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2182. Relator: Ministro Marco Aurélio. j. 14 jun. 2007. Informativo do Supremo Tribunal Federal n. 468, de 21 a 25 de maio de 2007. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo468.htm.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2182. Relator: Ministro Maurício Corrêa. j. 31 mai. 2000. Informativo do Supremo Tribunal Federal n. 191, de 29 de maio a 2 de junho de 2000. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo191.htm.

FAZZIO Júnior, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: comentários, artigo por artigo, da Lei nº 8.429/92 e do DL 201/67. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 51.

FONSECA, Rosemayre Gonçalves. A Ação de Improbidade Administrativa e os Agentes Políticos. Revista CEJ, Brasília, Ano XI, n. 37, p. 4-13, abr./jun. 2007.

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SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na Conformação e no Sancionamento aos Atos de Improbidade Administrativa Previstos na Lei nº 8.429/92. site Ministério Público/SC. Disponível em:<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?campo=3311>. Acesso em: 11.06.2008.

MUKAI, Toshio. A inconstitucionalidade da lei de improbidade administrativa – Lei Federal nº 8.429/92. BDA, novembro/99 apud BORGES NETTO, André Luiz. Improbidade administrativa: inconstitucionalidade da Lei 8429/92. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/370>. Acesso em: 16 de junho de 2008

Notas

1. Nota Dez. Disponível em:<http://www.notadez.com.br/content/noticias.asp?id=12708> Acesso em 11.06.2008.
2. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 794.155-SP. Relator: Min. Castro Meira. j. 22 ago. 2006. DJU, 4 set. 2006. Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&processo=794155&b=ACOR
3. SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na Conformação e no Sancionamento aos Atos de Improbidade Administrativa Previstos na Lei nº 8.429/92. site Ministério Público/SC. Disponível em:<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?campo=3311>. Acesso em: 11.06.2008.
4. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 433.
5. Op. cit. p. 435.
6. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1.003.179-RO. Relator: Min. Teori Albino Zavascki - Primeira Turma. j. 05 ago. 2008. DJU, 18 ago. 2008. Disponível em: http://www.stj.gov.br/webstj/processo/justica/detalhe.asp?numreg=200700880311
7. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. pp. 541-542.
8. Op. cit. p. 354.
9. FONSECA, Rosemayre Gonçalves. A Ação de Improbidade Administrativa e os Agentes Políticos. Revista CEJ, Brasília, Ano XI, n. 37, p. 4-13, abr./jun. 2007. pp. 6-7
10. Op. cit. p. 9.
11. Notícia publicada em http://www2.camara.gov.br/homeagencia/materias.html?pk=%20117342.
12. Ver PLS 46/05 – Sen. Antero Paes de Barros (PSDB/MT) e PLS 281/07 – Sen. Jefferson Péres (PDT/AM).
13. Art. 37. [...] § 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
14. BORGES NETTO, André Luiz. Improbidade administrativa: inconstitucionalidade da Lei 8429/92. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/370>. Acesso em: 16 de junho de 2008.
15. MUKAI, Toshio. A inconstitucionalidade da lei de improbidade administrativa – Lei Federal nº 8.429/92. BDA, novembro/99 apud BORGES NETTO, André Luiz. Improbidade administrativa: inconstitucionalidade da Lei 8429/92. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 46, out. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/370>. Acesso em: 16 de junho de 2008.
16. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2182. Relator: Ministro Maurício Corrêa. j. 31 mai. 2000. Informativo do Supremo Tribunal Federal n. 191, de 29 de maio a 2 de junho de 2000. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo191.htm.
17. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2182. Relator: Ministro Marco Aurélio. j. 14 jun. 2007. Informativo do Supremo Tribunal Federal n. 468, de 21 a 25 de maio de 2007. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo468.htm.

    18. Consulta ao andamento da ADIN em: http://www.stf.gov.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?

    numero=2182&classe=ADI&origem=

    AP&recurso=0&tipoJulgamento=M

    19.FAZZIO Júnior, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: comentários, artigo por artigo, da Lei nº 8.429/92 e do DL 201/67. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 54.