I - Breve introdução
A Pec em discussão na Câmara dos Deputados, depois de aprovada pelo Senado Federal, instituirá pela vez terceira a moratória dos precatórios, porém, desta vez, sem prazo definido. Pagamento anual à razão de 0,6% a 2% da receita pública. Desse pequenino valor, 60% são destinados aos pagamentos por meio de leilões pelo critério do maior deságio, isto é, recebe em primeiro lugar quem se dispuser a receber menos, independentemente da ordem cronológica. Precatórios alimentares e não alimentares são colocados no mesmo balaio.
Não é preciso grande esforço para saber que a Pec nº 12/06 em questão ofende, às escâncaras, princípios constitucionais expressos. Agride os princípios do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI) e da moralidade pública (art. 37 da CF) ao violar a ordem cronológica de apresentação de precatórios, ignorando-se inúmeros credores que estão na fila há mais de dez anos atentando, por conseguinte, contra o princípio da isonomia; além disso, vulnera o princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF) retirando a eficácia das decisões transitadas em julgado e colocando o Poder Judiciário em posição subalterna. E para assegurar a impunidade dos governantes inadimplentes suspende a aplicação das normas permanentes da Constituição que prevêem sanções para as hipóteses de violações de preceitos orçamentários.
Por tudo isso, essa Pec não poderia estar sendo deliberada pelo Parlamento Nacional à vista do que dispõe o § 4º do art. 60 da CF.
II - Da necessidade de separar o passado do futuro
É certo, porém, que os débitos representados por precatórios acumulados ao longo do tempo (mais de 100 bilhões de reais) não podem ser satisfeitos pela aplicação de regras permanentes da Constituição. Decretação de intervenções e seqüestros de recursos financeiros desviados, a essa altura dos acontecimentos, só serviriam para agravar a situação, criando impasses político-institucionais indesejáveis.
Há de ser buscada uma solução fora das regras normais, pela introdução de normas constitucionais transitórias.
Só que é preciso, antes de mais nada, combater a verdadeira causa do surgimento de débitos impagáveis, que não é de natureza financeira, em um País que arrecada 37% do PIB, mas de ordem política. O episódio do seqüestro coletivo de 1.850 precatórios, de responsabilidade da Prefeitura de São Paulo, em 1985, pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, seguido de seu pagamento total em menos de dois anos, está a comprovar que o problema é mais de ordem política do que de ordem financeira. E mais, houve época em que a mesma Prefeitura liquidava os precatórios em três meses, apesar dos vultosos débitos gerados por desapropriações, inclusive, as do Metrô que eram realizadas pela Prefeitura. É oportuno lembrar, também, que indenizações milionárias são pagas aos anistiados do regime militar, com dispensa de precatórios.
Atualmente, há uma decisão política de governadores e prefeitos no sentido de priorizar o cumprimento de outras tarefas que entendem ser mais relevantes, sempre contando com a inaplicação dos preceitos constitucionais e legais concernentes ao descumprimento de decisão judicial (art. 85, V, VI e VII da CF, Lei nº 1079/50, Decreto-lei nº 201/67, Lei nº 8.429/92 e art. 319 do CP).
Alguns governantes já declararam publicamente que o desvio de verbas de precatórios para cumprimento de outras atribuições prioritárias do poder público é normal. Só faltou dizer que o desvio é um dever constitucional. Outros governantes, talvez para não serem acusados de desvio, simplesmente não inserem no orçamento anual as importâncias requisitadas tempestivamente pelo Judiciário.
Contudo, uma reflexão maior certamente levaria à conclusão de que não poderia haver missão mais relevante para o governante do que a de cumprir as decisões judiciais transitadas em julgado, prestigiando o princípio federativo da separação dos Poderes.
De fato, de nada adiantaria a melhoria da infra-estrutura da cidade, a melhoria da segurança pública, a expansão de empregos, de vagas nas escolas e hospitais etc. se o cidadão não tiver segurança jurídica, que decorre, em última análise, da atuação independente do Poder Judiciário, cuja decisão definitiva não poderia ser descumprida ou protelada, quer pelo particular, quer pelo poder público. Nisso repousa o Estado de Direito.
Por tais razões, se tivermos que passar uma esponja no passado pela vez terceira, que seja esta a última vez, pois os débitos estão crescendo de forma assustadora a cada moratória constitucional. A continuar conferindo aos precatórios, emanados da soberania do Poder Judiciário, o mesmíssimo tratamento dado à rolagem de títulos públicos, o que é gravíssimo em termos de segurança jurídica e do próprio Estado de Direito, dia chegará em que a dívida por condenação judicial concorrerá com a dívida pública contraída nos mercados financeiros nacional e internacional, quando, então, nenhuma Emenda Constitucional poderá resolver o problema.
Medidas preventivas se impõem para reimplantar a cultura do cumprimento de decisões judiciais e restabelecer a majestade do Poder Judiciário.
É preciso que, de um lado, sejam explicitadas as regras rigorosas existentes nas disposições permanentes da Constituição e aprimorá-las, a fim de evitar que sejam elas contornadas por via de interpretações flexibilizantes. De outro lado, é necessário alguns ajustes na Pec nº 12/06 para torná-la exeqüível e, ao mesmo tempo, para assegurar o cumprimento de seus termos.
Daí a proposta abaixo que apresentei como Relator da Comissão Especial constituída pelo Min. Sydney Sanches, Presidente do CONJUR-FIESP, após a fixação das premissas básicas pelo grupo componente: Dr. Celso Cintra Mori (Coordenador); Dr. Kiyoshi Harada (Relator); Dr. José Roberto Ópice Blum (Membro) e Dr. Luiz Antonio Fleury Filho (Membro). Esta proposta representa um avanço em relação àquela que apresentamos em maio de 2006, quando o quadro político reinante não permitia maiores alterações. Hoje, com a adesão da classe jurídica em torno do combate à Pec nº 12, que culminou com uma grande manifestação pública em Brasília, no dia 6-5-2009, há clima para reverter aquela Pec atentatória ao Estado Democrático de Direito.
III – Inserção de regras mínimas nas normas permanentes da Constituição
Impõe-se a inserção de regras mínimas, porém, claras na Constituição Federal, para prevenir novos atrasos e aperfeiçoar a redação de seus textos para harmonizar com a realidade e a jurisprudência do STF, tomando-se os cuidados para não fazer inovações que prejudiquem a vasta jurisprudência formada em torno de precatórios.
1) Propõe-se alteração da redação do art. 100 caput da CF:
"Art. 100 Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim".
Justificativa:
Não faz sentido, data vênia, manter a redação atual, que exclui os créditos de natureza alimentar da ordem cronológica e que não tem o menor respaldo na realidade, por absolutamente impraticável o pagamento de todos os débitos de natureza alimentar de uma só vez, única hipótese em que se poderia dispensar a sua inserção na ordem cronológica.
Por isso, na prática, evoluiu-se para a instituição de uma "ordem cronológica específica" para satisfação dos precatórios de natureza alimentícia.
A partir da Adim nº 47 (DJ de 14.10.94) pacificou-se a orientação do STF quanto à necessidade de expedição de precatório. (Ver também RE nº 180.849-7, DJU de 25-9-96).
O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo há muito vem consignando no Mapa Orçamentário de cada exercício, separadamente, as verbas requisitadas a título de condenação de natureza alimentícia e a título de condenação judicial de natureza não alimentícia.
2.Propõe-se a inclusão do § 1º-B com a seguinte redação:
"§ 1º-B Para satisfação de débitos de natureza alimentícia serão instituídas ordens cronológicas distintas e autônomas em relação aos precatórios de natureza comum, de modo que o fluxo de pagamentos em favor de cada modalidade de precatórios não repercuta ou impeça o avanço da outra, independentemente do exercício a que se refiram, observada sempre a preferência dos primeiros".
Justificativa:
Contrariando a intenção do legislador constituinte, que procurou privilegiar o pagamento de condenação judicial em verba de natureza alimentícia mediante a redação que foi consignada no caput do art. 100, na prática, os credores alimentares vêm sendo sistematicamente preteridos pelos credores de precatórios de natureza não alimentar, em razão da sanção aplicável na hipótese de não pagamento da parcela anual, sem prejuízo do poder liberatório do pagamento de tributos da entidade política devedora, conforme art. 78 e parágrafos do ADCT, introduzidos pelo art. 2º da EC nº 30/2000.
Os credores de precatórios de natureza alimentícia, por terem sido poupados da moratória constitucional, estão sendo punidos pelos governantes que paralisaram a fila destes precatórios específicos priorizando aqueles de natureza não alimentar, objetos de parcelamento. Resultado: mais de 55.000 credores de precatórios alimentares já faleceram, no Estado de São Paulo.
É preciso que a preferência dada ao precatório de natureza alimentícia reverta efetivamente em benefício do credor privilegiado.
3) Propõe-se a inclusão do § 1º-C com a seguinte redação:
"§1º-C A entidade política devedora deverá contemplar dotação específica para a satisfação de precatórios de natureza alimentar".
Justificativa:
O dispositivo visa conferir efetividade ao disposto no parágrafo anterior, tornando transparente o controle da execução orçamentária e permitindo o seqüestro na hipótese de preterição do direito de preferência, constatada mediante simples confronto das duas espécies distintas de ordens cronológicas.
4) Propõe-se a alteração da redação do § 6º:
"§ 6º A autoridade competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório, notadamente, deixando de tomar as providências dos parágrafos 7º, 8º e 9º, incorrerá em crime de responsabilidade, sem prejuízo de outras sanções cabíveis".
Justificativa:
A redação vigente responsabiliza apenas o Presidente de Tribunal que proferiu a sentença exeqüenda, deixando de lado o responsável maior, o governante que promove os desvios de recursos financeiros concernentes às verbas pertencentes ao Judiciário, ou, simplesmente, ignora as requisições judiciais deixando de incluir no orçamento as verbas requisitadas.
5) Propõe-se inserir § 7º ao art. 100 da CF:
"§ 7º Os recursos correspondentes às dotações e aos créditos suplementares consignados ao Poder Judiciário, destinados ao pagamento de precatórios, ser-lhe-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma do art. 168".
Justificativa:
O preceito, que se harmoniza com o disposto no § 6º visa dar efetividade ao art. 100 e §§ 1º e 2º mediante utilização do mecanismo já previsto no art. 168 da CF. Como está, em tese, seria permitido pagar todos os precatórios no dia 31 de dezembro de cada ano, que sabemos ser impossível do ponto de vista financeiro. Impossível, mas até lá, nada se poderia reclamar, pois estaria dentro do prazo constitucional.
Quem tem a missão constitucional de ordenar o pagamento dos precatórios deve ter os meios correspondentes. A União vem, de longa data, disponibilizando os recursos financeiros correspondentes às verbas de precatórios ao Poder Judiciário, por isso ela não apresenta débitos atrasados dessa natureza.
6) Propõe-se inserir o § 8º:
"§ 8º Cabe ao Poder Judiciário publicar e disponibilizar, por meios eletrônicos, os Mapas Orçamentários de cada entidade política devedora ao final de cada exercício, apontando o montante das verbas requisitadas no período próprio, das verbas incluídas na lei orçamentária respectiva e daquelas efetivamente executadas"
Justificativa:
Esse instrumento de transparência fiscal, que vem de encontro à Lei de Responsabilidade Fiscal, já era utilizado no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, inclusive, com a separação dos créditos de natureza alimentar e dos créditos de outra natureza. Com o congelamento dos precatórios alimentícios, a partir de 2001 (ficaram paralisados por 4 anos, desde os precatórios do exercício de 1998), o Tribunal interrompeu a publicação dos MOCs. Apenas os Tribunais de Contas competentes continuaram apontando os desvios orçamentários.
7) Propõe-se acrescer o § 9º com a seguinte redação:
"§ 9º A omissão de verbas requisitadas, constantes de precatórios apresentados até 1º de julho, na Lei Orçamentária Anual ensejará seqüestro de recursos financeiros da entidade política devedora, para pagamento de precatórios, obedecida a ordem cronológica, independentemente de requerimento do credor e da preterição no seu direito de precedência".
Justificativa:
A omissão não pode favorecer a entidade política, cujo governante incorreu em crimes de responsabilidade e de prevaricação. Por isso, essa medida já está implícita no texto constitucional vigente. Afinal, não é razoável supor que a eficácia dos dispositivos constitucionais concernentes ao pagamento de precatórios está unicamente na dependência da vontade unilateral do governante.
Porém, à vista da realidade existente, caracterizada pela omissão das autoridades competentes, convém tornar claro esse dever de ofício de seqüestrar os recursos correspondentes às verbas sonegadas no orçamento anual, descumprindo a ordem judicial emanada de órgão competente.
8) Propõe-se inserir o § 10:
"§ 10 Os débitos oriundos de condenação judicial com sentença transitada em julgada, incluídos na Lei Orçamentária Anual, se não liquidados até o final do exercício a que se referem, terão poder liberatório do pagamento de tributos da entidade política devedora".
Justificativa:
É conseqüência direta do disposto nos parágrafos 2º e 7º. Outrossim, nada mais lógico e justo do que a extinção das dívidas por compensação. Não faz sentido o credor de precatório, detentor de sentença judicial com trânsito em julgado, ter que financiar, a juros altíssimos, o valor dos tributos devidos, sob pena de sofrer constrição de seus bens, ou inviabilizar o desenvolvimento de sua atividade econômica, tamanho é o arsenal de medidas legislativas contra devedores de tributos em geral.
Essa medida vem de encontro à jurisprudência que já está se formando no sentido de autorizar a compensação que é justa, razoável, compreensível e legítima sob todos os aspectos. Ademais, a compensação ora proposta fará, certamente, que o governante leve a sério as ordens judiciais de pagamento, cessando os costumeiros desvios orçamentários, causa única da inadimplência de precatórios.
IV- Textos definitivos do art. 100 e parágrafos com as alterações e acréscimos preconizados.
Art.100. Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
-§ 1º com redação dada pela Emenda Constitucional n.30, de 13-9-2000.
§ 1º-A Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade de civil, em virtude de sentença transitada em julgado.
-§ 1º-A acrescentado pela Emenda Constitucional n.30, de 13-9-2000.
§ 1º-B Para satisfação de débitos de natureza alimentícia serão instituídas ordens cronológicas distintas e autônomas em relação aos precatórios de natureza comum, de modo que o fluxo de pagamentos em favor de cada modalidade de precatórios não repercuta ou impeça o avanço da outra, independentemente do exercício a que se refiram, observada sempre a preferência dos primeiros.
§1º-C A entidade política devedora deverá contemplar dotação específica para a satisfação de precatórios de natureza alimentar.
§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades de depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.
-§ 2º com redação dada pela Emenda Constitucional n.30, de 13-9-2000.
§ 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
-§ 3º com redação dada pela Emenda Constitucional n.30, de 13-9-2000.
§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório.
-§ 4º acrescentado pela Emenda Constitucional n.37, de 12-6-2002.
§ 5º A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público.
-Primitivo §4º renumerado pela Emenda Constitucional n. 37, de 12-6-2002.
§ 6º A autoridade competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório, notadamente, deixando de tomar as providências dos parágrafos 7º, 8º e 9º, incorrerá em crime de responsabilidade, sem prejuízo de outras sanções cabíveis.
§ 7º Os recursos correspondentes às dotações e aos créditos suplementares consignados ao Poder Judiciário, destinados ao pagamento de precatórios, ser-lhe-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma do art. 168.
§ 8º Cabe ao Poder Judiciário publicar e disponibilizar por meios eletrônicos os Mapas Orçamentários de cada entidade política devedora ao final de cada exercício, apontando o montante das verbas requisitadas no período próprio, das verbas incluídas na lei orçamentária respectiva e daquelas efetivamente executadas.
§ 9º A omissão de verbas requisitadas, constantes de precatórios apresentados até 1º de julho, na Lei Orçamentária Anual, ensejará seqüestro de recursos financeiros da entidade política devedora para pagamento de precatórios, obedecida a ordem cronológica, independentemente de requerimento do credor e da preterição no seu direito de precedência.
§ 10 Os débitos oriundos de condenação judicial com sentença transitada em julgada, incluídos na Lei Orçamentária Anual, se não liquidados até o final do exercício a que se referem, terão poder liberatório do pagamento de tributos da entidade política devedora.
