Introdução

Reveste-se de grande relevância e atualidade qualquer estudo que aborde a função, os limites de atuação, a eficácia e os instrumentos de tutela pertinentes à oposição política ^[01]. Pois o fato é que, subjacente à própria noção conceitual de direito de oposição, encontram-se a necessidade de se conferir efetiva proteção aos direitos das minorias, a imprescindibilidade de se exercer uma real fiscalização a incidir sobre os detentores do poder político (dada à máxima de Montesquieu no sentido de que todo aquele que dispõe de poder tem a tendência natural de dele abusar), a importância de se garantir a possibilidade de alternância no poder e, ainda, o imperativo absoluto de se garantir que o Estado respeite e preserve, de maneira plena e integral, os direitos fundamentais dos cidadãos.

Daí a plena importância de se estudar, nos diversos sistemas, a abrangência e a proteção conferidas ao direito de oposição, devendo-se ressaltar, ainda, que se é certo que a mera presença do fator opositório não basta, por si só, para conferir o atributo democrático a determinado regime, não é menos exato que a oposição é um elemento imprescindível (não obstante não seja exclusivo) na composição da fórmula democrática.

Deve-se destacar, ainda, que a consagração do direito de oposição política insere-se num contexto maior de reconhecimento de outros direitos, também eles revestidos de inquestionável fundamentalidade, e integrantes daquilo que se pode denominar de "estatuto constitucional da oposição", como o são os direitos à liberdade de opinião, à liberdade de associação e à livre manifestação do pensamento (valendo referir, neste ponto, que a livre manifestação do pensamento pressupõe, além da viabilidade da expressão de opiniões sem censura prévia ou sem represálias desproporcionais ^[02], a existência de canais adequados e propícios à livre circulação das ideias, pois, no conceito de liberdade de manifestação do pensamento, inclui-se, também, o direito de influenciar e de convencer os demais membros da sociedade a respeito de determinado assunto ^[03]).

É por essa razão – por conferir concreção e eficácia a outros direitos fundamentais – que o direito à oposição, também ele, qualifica-se pela nota da fundamentalidade, devendo ser tutelado e protegido contra investidas abusivas, que pretendam corroer ou tornar mais frágeis seus instrumentos de atuação.

Cite-se, neste ponto, o exemplo da Constituição Portuguesa, que, em seu artigo 114 (nº 2), fez constar, expressamente, o direito à oposição democrática, direito este, segundo Canotilho, "imediatamente decorrente da liberdade de opinião e da liberdade de associação partidária" ^[04].

Apesar de a Constituição Federal de 1988 não ter, na linha do que se verifica na Constituição da República Portuguesa, adotado um capítulo específico dedicado à oposição, inúmeras regras podem ser classificadas como pertinentes à proteção das minorias políticas e à defesa do direito fundamental de oposição. Inserem-se, portanto, em tal estatuto constitucional, normas que estabelecem a separação de poderes, que se referem ao bicameralismo ^[05], que exigem quorum qualificado para aprovação de determinadas espécies normativas ^[06], aumentando, portanto, a abrangência do campo de consenso exigido (leis complementares e, especialmente, emendas à Constituição) e, também, normas que conferem às minorias parlamentares o direito de instaurar investigações sobre fato específico e por prazo determinado (comissões parlamentares de inquérito) ^[07]. Qualquer ofensa a tais regras, portanto, traduzirá, por igual, uma inaceitável ofensa ao princípio democrático (CF, art. 1º, § único), que rege o Estado brasileiro, e uma intolerável lesão ao pluralismo político, erigido pela própria Carta Política como um dos fundamentos da República (art. 1º, V).

Feitas essas breves considerações sobre a importância de que se reveste o tema relativo ao direito de oposição, procede-se, agora, a uma breve análise da oposição e de seu papel no cenário da representação política.

1.A OPOSIÇÃO POLÍTICA E SEU PAPEL

Em regime de partido único, não existe oposição externa (...). A verdadeira oposição, em sistema de partido único, encontra-se dentro do próprio partido, revestindo a forma de frações dissidentes, de tendências minoritárias, que criticam o governo com mais ou menos liberdade, nas reuniões do partido (...). De outro lado, o Partido Comunista Russo atual desenvolve um sistema de oposição interna assaz original, sob a forma de ‘autocrítica’: os membros e os dirigentes do partido, em todos os escalões, são, constantemente, convidados a fazer, eles próprios, a crítica dos seus atos e a perceber as suas próprias deficiências. Para falar a verdade, essa técnica relaciona-se mais com a confissão pública do que com a função de oposição; tem por fim não tanto encarnar uma resistência ao regime, quanto vence-la (...). Multipartidarismo e bipartidarismo engendram estruturas absolutamente diversas. O two parties system tende a fazer da oposição uma verdadeira instituição. À divisão das tarefas entre Governo e oposição corresponde uma distinção igualmente precisa dos órgãos entre partido majoritário e partido minoritário: a coincidência entre ambos resulta em uma real separação dos poderes, no sentido técnico dado pelos juristas a esses termos. Na Inglaterra, a atribuição ao chefe do partido minoritário de um ordenado pago pelo Estado e do título oficial de ‘líder da oposição ao Governo de Sua Majestade’ confere, realmente, à oposição, a qualidade de função pública. Em regime multipartidário, repugna-lhe essa forma institucional porque os seus limites relativamente ao Governo não são claros. Certos Governos apóiam-se em maiorias de reserva, voltando-se para a direita a fim de fazer adotar umas medidas, para a esquerda para que se aprovem outros projetos; toda distinção, então, se apaga entre Governo e oposição. Mesmo quando o primeiro se apóia em uma maioria mais claramente delimitada, esta não é tão nítida nem tão estável quanto em regime dualista; indivíduos ou pequenos grupos passam, alternativamente, para cada lado da linha de demarcação; não cessam de armar-se intrigas para modificar ou inverter as alianças. Enfim, a oposição é composta de elementos heterogêneos, muitas vezes até mais heterogêneos que os da maioria; é mais fácil entender-se contra uma política que a favor de uma política; é até possível juntar-se na oposição sem acordo verdadeiro algum, como acontece em casos de ‘conjunção de extremos’ ^[17]. Nenhum órgão verdadeiro assume mais, aqui, a função de oposição.

Em regime bipartidário, a oposição unificada vem a ser, entretanto, uma oposição moderada: as próprias condições da luta política, que implicam certa alternância entre os partidos, e a possibilidade para a oposição atual de assumir, sozinha, um dia, as responsabilidades do poder preservam-na de demagogia exagerada, que poderia virar-se contra ela; a orientação centrista do combate eleitoral funciona no mesmo sentido. Ao contrário, a oposição tende à demagogia natural, em regime multipartidário, por força de um mecanismo inverso: não tendo que recear ser encostados à parede, os partidos oposicionistas podem entregar-se a críticas e a promessas desmedidas. A própria direção da luta eleitoral, que leva a lutar contra a vizinha mais imediata, leva, por outro lado, a que haja laços cada vez maiores entre oposicionistas e um domínio dos extremos. Mas essa oposição violenta é uma oposição confusa. A diversidade dos partidos que a assume e as suas rivalidades recíprocas impedem a formação, ante a oposição pública, de opções nítidas que lhe permitam manifestar sua vontade. O fato de a linha de demarcação ser, às vezes, difícil de traçar entre a oposição e o Governo e a existência freqüente de duas oposições, situadas nos extremos, aumentam mais essa confusão. Ao contrário, em regime bipartidário, a oposição mantém-se clara, apesar de sua moderação; com isso quer-se dizer que a opinião pública pode compreender exatamente a diferença entre o ponto de vista do partido majoritário e do minoritário, e escolher com conhecimento de causa. Nos debates parlamentares, como nas campanhas eleitorais, enfrentam-se duas grandes soluções, simplificadas sem dúvida e esquematizadas, mas que permitem uma orientação nítida dos deputados e dos cidadãos. Essa clareza da oposição parece constituir um elemento essencial da sua eficácia, ao mesmo tempo em que da solidez do regime democrático.

Em regime multipartidário, a confusão aumenta pelo fato de que cumpre distinguir uma oposição externa, exercida pelos partidos minoritários, e uma oposição interna, entre os próprios partidos de maioria. As decisões governamentais resultam de um compromisso entre partidos associados no poder ^[18]; mas cada um deles reserva para si o direito de defender o seu ponto de vista próprio perante os militantes e de criticar, portanto, o compromisso governamental, atirando em cima dos aliados a responsabilidade das suas deficiências ^[19]; cada um dos associados governamentais faz oposição ao seu próprio governo (...) Por conseguinte, a oposição interna será tanto mais fácil e tanto mais eficaz quanto mais coerente e mais autenticamente revolucionária for a doutrina do partido..."

Afirma, ainda, Maurice Duverger, que não apenas o número de partidos exerce influência sobre a forma e o modo em que é exercido o direito de oposição. Este seria condicionado, também, pelas "alianças, dimensões e estruturas internas" dos partidos, de modo que "um partido que exprime uma só classe social, relativamente homogênea, pode tomar atitude mais franca e mais rigorosa que um partido que exprime várias classes de interesses divergentes ou uma classe heterogênea" ^[20].

2.a oposição e os regimes de governo

A questão, no entanto, dos limites de atuação das atividades contestatórias não é de simples resolução, eis que, em algumas hipóteses, pode-se estar diante atividades extraconstitucionais, com objetivos explicitamente revolucionários, no sentido de substituição da ordem vigente por uma outra.

Nestes casos, a atividade opositória desloca seu fundamento para o requisito da legitimidade de suas aspirações e da própria natureza do regime que se pretende alterar (autocrático, ou não).

Para o Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, "a discriminação entre o que é oposição e o que traduz contestação é delicada e nem sempre indisputável, sobretudo porque a contestação freqüentemente se disfarça sob a roupagem da oposição. A Democracia, todavia, tem de distingui-las. Uma, a oposição, é inerente a seu espírito e tem de ser protegida; a outra, a contestação, tem de ser reprimida para a própria sobrevivência da Democracia" ^[33].

O importante, pois, em tema de demarcação das atividades opositórias, é que a interpretação das cláusulas inerentes ao estatuto de oposição ^[34] seja sempre outorgada a um órgão independente, que não poderá, por óbvio, ser nem o Parlamento, que foi quem editou as próprias normas a terem seus limites fixados, nem o Executivo, que é o representante das maiorias e alvo das manifestações oposicionistas.

A interpretação das normas integrantes do estatuto de oposição deve, portanto, estar na esfera de competência do Poder Judiciário, órgão independente dos demais poderes, guardião do princípio democrático e do próprio documento fundante da ordem jurídica, que é a Constituição Federal.

Nem se alegue, aqui, que essa atribuição de competências teria o condão de gerar a "politização do judiciário", eis que, nestas hipóteses, estará o magistrado, unicamente, fixando balizas mínimas e velando pela preservação das regras do jogo democrático, não interferindo, portanto, no modo de atuação por que cada um dos atores optará dentro do cenário político ^[35].

Irretocável, sob tal aspecto, o magistério de Juan Linz, quando afirma que os regimes autocráticos "a par de limitarem a liberdade individual das minorias, por via de restrições legais bem definidas, cometem a tarefa da aplicação e interpretação dessas leis aos próprios legisladores – e não a órgãos independentes – assegurando um acentuado dirigismo na sua execução" ^[36].

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Compete, pois, ao Poder Judiciário, o estabelecimento do sentido e do alcance das normas integrantes do estatuto de oposição, garantindo-se, de um lado, a plena eficácia dos instrumentos destinados a assegurar os resultados das atividades contestatórias, e preservando-se, de outro, as regras do jogo democrático, caso venham estas a ser colocadas em perigo por atividades extraconstitucionais ilegítimas ^[37].

3.SISTEMAS DE GOVERNO E OPOSIÇÃO

Neste ponto, pretende-se, ainda que de maneira superficial, analisar o comportamento da oposição nos sistemas parlamentaristas e presidencialistas, identificando, em cada um desses sistemas, os instrumentos, os modos de atuação e a real eficácia inerentes às atividades contestatórias.

Deve-se frisar, neste ponto, que a presente abordagem incidirá, unicamente, sobre as formas puras do sistema parlamentar (Inglaterra) e presidencial (Estados Unidos da América).

Não obstante, deve-se destacar as lições de José Manuel da Silva Leitão, no ponto em que analisa as diversidades de sistemas mistos que se pode verificar ^[38]:

"Note-se, por isso mesmo, que essas construções registram tantas especificidades quantos os povos que para elas contribuíram, o que, todavia, não invalida que, por cima das diferenças, se veja o essencial; e que, por outro lado, surgem hoje marcadas pelo facto de, depois da sua criação, terem passado por uma fase de expansão e transformação a até, em alguns casos, de desfiguração".

Conforme anteriormente enfatizado no início deste trabalho, o parlamentarismo caracteriza-se como um sistema de governo dualista ^[39], composto por um chefe de Estado (de poder meramente figurativo no Parlamentarismo Clássico, de modelo inglês) e um chefe de governo, que conta com um gabinete, e que depende da maioria parlamentar que lhe dá sustentação.

Trata-se de um sistema de equilíbrio de poderes, fundado na cooperação (já que o Executivo encontra-se vinculado à maioria parlamentar que lhe dá o necessário suporte) e apoiado na confiança e na responsabilidade política, eis que a permanência do gabinete é subordinada à continuidade da confiança por parte da maioria parlamentar.

Deve-se destacar, ainda, a plena adequação do sistema parlamentar a um regime de partidos fortes, notadamente ao two parties system, que é o que melhor se encaixa ao parlamentarismo, por permitir a homogeneidade do gabinete e por garantir a permanência do Gabinete no poder até o final da legislatura, conferindo-lhe estabilidade ^[40].

Não se está afirmando, no entanto, que o parlamentarismo é absolutamente incompatível com qualquer ambiente multipartidário. Ocorre, no entanto, que, nesta hipótese, corre-se o risco de a maioria parlamentar que confere sustentação ao gabinete ser frágil, eis que decorrente de coligações, o que pode conferir grande instabilidade ao governo, podendo-se alcançar, inclusive, o estágio da absoluta ingovernabilidade ^[41].

3.1.2 a oposição e o parlamentarismo

Não se pode ignorar que o ambiente parlamentarista, consoante anteriormente enfatizado, é aquele que se revela mais propício para o desenvolvimento de atividades oposicionistas, notadamente nas hipóteses de bipartidarismo.

É que o bipartidarismo confere um caráter bipolar ao jogo político ^[42], conferindo unidade e homogeneidade ao bloco de oposição, o que não ocorre num panorama multipartidário, em que a responsabilidade por um programa alternativo de governo permanecesse diluída nas coligações componentes da maioria parlamentar.

Deve-se destacar, ainda, que os meios de expressão e manifestação da oposição, em sede parlamentarista, são extremamente favorecidos pela existência de uma estrutura orgânica, como o shadow cabinet, verificado na Inglaterra e do qual se tratará mais adiante.

É baixa, contudo, a eficácia das atividades contestatórias no parlamentarismo, só produzindo resultados práticos se e quando tiver o condão de afetar, aterando-a, a maioria parlamentar que confere sustentação ao gabinete.

3.1.3 a estrutura da oposição no parlamentarismo – o shadow cabinet

Como anteriormente afirmado, a evolução do conceito de oposição acompanhou de perto a evolução e o amadurecimento do parlamentarismo britânico.

Nele, consolidou-se a ideia de responsabilidade que deve sempre nortear a atuação oposicionista, eis que, em face do princípio da alternância (ticket au retour) e tendo em vista o panorama bipartidário, incumbia aos membros da minoria parlamentar elaborar, de maneira consistente e viável, um plano alternativo de governo que pudesse ser imediatamente colocado em prática, caso houvesse uma inversão na relação maioria-minoria e a oposição se transformasse em governo ^[43].

Mais do que um programa, a elaboração de um plano político alternativo viável e consistente passou a exigir, das minorias, uma estrutura orgânica capaz de operacionalizar a atividade contestatória, através da repartição de competências e da fixação de regras de comportamento, à semelhança dos órgãos de que dispõe o poder governamental ^[44].

Como decorrência de todas essas exigências, a incidir sobre as minorias oposicionistas, criou-se e desenvolveu-se a estrutura do shadow cabinet, que objetiva fortalecer a atividade oposicionista, equipando-a com uma estrutura orgânica que lhe permite oferecer uma proposta de governo que efetivamente se contraponha às políticas implementadas pelo governo.

Na Inglaterra, a importância que é atribuída à proteção das minorias parlamentares fez com que o líder da oposição fosse contemplado com uma remuneração do erário, institucionalizando-se, portanto, a função contestatória no âmbito parlamentar.

Dentro do contexto do gabinete paralelo (cuja composição é formada de acordo com as regras internas do partido que, em cada momento, figura na oposição), o líder oposicionista passa a ser tido como um "primeiro-ministro virtual" ou "futuro primeiro-ministro", pois, na hipótese de a atividade oposicionista conseguir se refletir nas eleições parlamentares, invertendo-se a relação maioria-minoria, consolida-se a alternância (perfeita, eis que fundada no bipartidarismo), e a oposição passa a ser governo, passando, seu líder, a desempenhar a função de primeiro-ministro.

Em função da existência do gabinete paralelo, portanto, o bloco de oposição mantém-se coeso, contando com um suporte burocrático que lhe auxilia na formulação de políticas alternativas e contando, também, com um corpo técnico que garante o adequado preenchimento de quadros, caso a minoria passe a ser governo.

Para o eleitor, há, ainda, os benefícios da transparência, da clareza, responsabilidade, da segurança jurídica e da proteção da confiança, pois já se pode conhecer, de antemão, quais serão os nomes e os projetos de determinado partido minoritário, caso este venha a assumir o governo.

Tal como nos informa a Professora Mônica Herman Salem Caggiano, "o estilo de organização por intermédio da figura do ‘gabinete paralelo’ (...) é próprio da paisagem britânica, sendo acompanhado de perto em países como o Canadá, Nova Zelândia, Austrália e, até bem recentemente, a África do Sul" ^[45].

3.2 o presidencialismo

Da mesma maneira como o parlamentarismo tem sua origem e seu desenvolvimento atrelados às instituições inglesas, o presidencialismo tem como sua matriz a Constituição Norte-Americana de 1787 ^[46].

A principal característica do sistema presidencialista reside na total independência entre Executivo e Legislativo (ao contrário do que ocorre no parlamentarismo) e na existência, para os membros de ambos os poderes, de um mandato temporário a ser cumprido.

O presidencialismo apóia-se na unipessoalidade do poder executivo e, no sistema americano, na coincidência entre chefe de estado e chefe de governo.

Muito se adverte que o sistema presidencialista pode levar a situações de ingovernabilidade, dada a possibilidade de absoluta divergência entre Executivo e Legislativo. Outros críticos advertem que a personificação do poder político na figura do Presidente pode ser propícia a desvios, podendo, ainda, camuflar regimes autoritários ou totalitários.

No que se refere ao quadro partidário, o presidencialismo (ao contrário do que sucede no parlamentarismo, mais afeito ao bipartidarismo) se adapta, de maneira igual, tanto ao bipartidarismo quanto ao multipartidarismo, eis que a existência de mandatos previamente estabelecidos faz com que a estabilidade do governo independa da maioria parlamentar.

Já no que concerne à oposição, esta, também no presidencialismo, assume maior consistência e homogeneidade na perspectiva do bipartidarismo, que põe em evidência a responsabilidade inerente às propostas alternativas, possibilitando, assim, uma maior alternância dos titulares do poder político.