A interpretação constitucional é sem dúvida um dos assuntos mais complexos do Direito Constitucional, pois exige do aluno elevado grau de abstração e interdisciplinaridade, uma vez que lida com conceitos da Filosofia e da Teoria da Comunicação.
Justo por isso, tal matéria vem sendo reiteradamente cobrada em concursos públicos, principalmente os mais concorridos (magistratura federal, Ministério Público, AFRF, etc.). Elaboramos, com base na melhor doutrina e na jurisprudência do STF, um pequeno roteiro para orientar o aluno no estudo desse tema a um só tempo fascinante e desafiador.
1. ELEMENTOS DA COMUNICAÇÃO:
A comunicação (tarefa de transmitir a alguém uma mensagem) faz-se por meio de alguns elementos. Vejamos:
Emissor: é quem formula e transmite a mensagem. É aquele que fala, escreve, etc.
Receptor: é a quem a mensagem é destinada (o destinatário da mensagem). É aquele que ouve, vê, lê, etc.
Mensagem: é o conteúdo a ser transmitido por meio da comunicação.
Código: o ideal é que houvesse uma transmissão direta de pensamentos (mensagens). Como isso é impossível, emissor e receptor comunicam-se por meio de um código preestabelecido: o emissor codifica a mensagem e envia ao receptor, que a decodifica. Podemos citar como exemplos de códigos: Língua Portuguesa, linguagem de sinais, código Morse, etc.
Toda comunicação (inclusive a normativa) se faz por meio de signos enviados ao receptor por um emissor. Esses signos serão, então, interpretados pelo receptor, de acordo com um determinado código, para que lhes seja atribuído um determinado significado. Temos, então: significante = palavras, sons, imagens (que, em si mesmas, nada dizem); significado = o sentido que o intérprete atribui ao significantes depois de interpretá-lo (ex: cor vermelha no semáforo – significante – corresponde a "pare" - significado). SIGNO = SIGNIFICANTE + SIGNIFICADO.
Percebe-se, então, que a interpretação é a decodificação feita pelo receptor (intérprete) da mensagem enviada pelo emissor. Pode-se fazer uma analogia entre a interpretação e a tradução (é a sugestão do prof. Tércio Sampaio Ferraz Jr.).
Na interpretação, o foco é a tarefa (nem sempre fácil) do receptor (intérprete) de decodificar (interpretar) a mensagem.
No caso desse texto, teríamos: emissor – sou eu, prof. João Trindade, que emito a mensagem; receptor – é você, leitor; mensagem – é o conteúdo dessa aula; código – a Língua Portuguesa escrita.
No caso da interpretação constitucional: emissor – é o constituinte, originário ou derivado; receptor – é o intérprete; mensagem – é o conteúdo da norma; código – é a estrutura da Constituição e a Língua Portuguesa escrita.
2. INTERPRETAÇÃO E HERMENÊUTICA:
Interpretar é atribuir significado a um determinado texto. Os dispositivos constitucionais (texto da Constituição) também necessitam ser interpretados, pois nenhum texto possui significado a priori. É por isso que a moderna doutrina afirma que é o intérprete que constrói a norma.
Hermenêutica é o ramo da filosofia que estuda como se dá a interpretação. Então, temos que a interpretação é a atividade; a hermenêutica, o estudo de como essa atividade deve ser levada a cabo.
Caráter necessário da interpretação jurídica: as leis e a Constituição são escritas, isto é, compõe-se de signos escritos, que precisam ser decodificados (interpretados). Nesse sentido, todo dispositivo normativo precisa de interpretação; não existe norma que dispense a interpretação. Justamente por isso, a doutrina mais recente critica a expressão latina "in claris cessat interpretatio" (no claro cessa a interpretação), porque até mesmo para se saber que uma regra é clara, é preciso interpretá-la. A interpretação jurídica é, pois, algo imanente ao próprio Direito.
Bem se vê que há uma certa margem de subjetividade na tarefa de interpretar. Por isso, reconhece-se a influência das pré-compreensões do intérprete. É claro que a interpretação sobre o que seja "livre iniciativa" varia entre um intérprete liberal e um comunista. Mas não se pode fugir de um limite: o texto normativo. O que se busca é reduzir, controlar essa margem de subjetividade.
Outro fator que contribui para essa "margem de dúvida" na interpretação constitucional é o caráter aberto das normas constitucionais. Dessa maneira, tais normas comumente admitem dois ou mais significados possíveis (são signos ambíguos ou equívocos ou plurívocos). Cabe, então, ao intérprete, fixar, com base nos métodos de interpretação constitucional, qual a interpretação que é (mais) adequada.
3. SUJEITOS DA INTERPRETAÇÃO:
Todos os que vivenciam uma Constituição a interpretam. Eis a lição de Peter Häberle, na célebre obra "A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição" (tradução de Gilmar Mendes). Porém, à parte essa teoria (que serve de fundamento, por exemplo, para os que defendem a existência de um poder constituinte difuso), pode-se classificar a interpretação quanto ao sujeito que a realiza:
Interpretação legislativa ou autêntica: ocorre quando o próprio legislador (no nosso caso, o constituinte, seja ele originário ou derivado) explica o conteúdo de uma norma.
Interpretação judicial: decorre da atividade do poder Judiciário – que, hoje em dia se reconhece, exerce uma atividade eminentemente criativa (principalmente na interpretação constitucional); não mais subsiste a idéia de Montesquieu de que o juiz seria apenas "a boca que pronuncia as palavras da lei". Importante, então, conhecer a jurisprudência (conjunto das repetidas decisões de um tribunal sobre determinada matéria). Aliás, ressalte-se que muitas decisões judiciais do STF possuem força vinculante (ex: decisão final de mérito em ADIn/ADC/ADPF; recurso extraordinário contra decisão em controle abstrato estadual; súmulas de efeitos vinculantes).
Interpretação doutrinária: é aquela feita pelos juristas, pelos entendidos em Direito. De suma importância para o estudo do Direito Constitucional.
4. MÉTODOS DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL:
São os postulados hermenêuticos para que o intérprete possa fazer uma boa interpretação (ou seja, uma interpretação segura, consistente, constitucionalmente adequada). Esses métodos e postulados geralmente não se excluem, antes se complementam. Aliás, um bom exercício hermenêutico é fazer uma "prova dos nove": testar mais de um método para saber se é possível chegar a um mesmo significado.
Método tradicional ou jurídico-clássico: foram sistematizados por Savigny para a interpretação das leis em geral, mas também são válidos (com algumas ressalvas) para a interpretação constitucional. Baseia-se em alguns outros métodos, quais sejam:
Interpretação gramatical ou literal: cuida-se de apreender o significado da assertiva normativa, ao pé da letra, colhendo apenas o significado só das palavras. Não é suficiente para a construção de uma interpretação adequada, mas é imprescindível para fixar os limites dos quais o intérprete não pode se afastar, sob pena de violentar o texto da norma. Ex: o art. 20, IV, determina que são bens da União "as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios". Nesse caso, é preciso realizar uma interpretação gramatical para fixar que "destas" se refere a "as [ilhas] costeiras".
Interpretação lógico-sistemática: tem pressuposto a visão da lei como um todo, um conjunto. Assim, não se pode interpretar uma disposição da lei sem ter em mente os demais dispositivos. Deve-se interpretar a lei em conjunto, e não aos pedaços. Ex: de acordo com o art. 12, §3º, alguns cargos são privativos de brasileiros natos. Porém, só tendo lido o §2º do mesmo art. 12 é que se pode saber que esse rol de cargos privativos é exaustivo (não admite ampliação), salvo outra previsão também constitucional.
Interpretação histórica: leva em conta a evolução do sistema normativo para fixar o conteúdo da norma. Por exemplo: a antiga redação do art. 12, §1º, da CF, previa que "aos portugueses (...) serão atribuídos os direitos inerentes aos brasileiros natos"; após a ECR nº 3/94, retirou-se a palavra "natos", o que sugere, numa interpretação histórica, que os direitos agora reconhecidos são os de brasileiro naturalizado.
Interpretação teleológica: busca fixar o significado da norma de acordo com a finalidade (telos) que razoavelmente dela se espera. Recaséns Siches dá o exemplo de uma norma alemã que proibia o acesso de cães aos vagões dos trens. Um homem tentou, então, embarcar com um urso (!), alegando que a norma proibia apenas os cães. Por meio de uma interpretação teleológica, porém, fixou-se que, se os cães eram proibidos, com muito mais razão deveria ser vedado acesso de ursos.
Métodos específicos da interpretação constitucional: são métodos que não se aplicam às normas jurídicas em geral, mas sim foram desenvolvidos tendo em mente especificamente a interpretação da Constituição, com suas peculiaridades:
Método tópico-problemático: sistematizado por Theodor Viehweg, no livro "Tópica e Jurisprudência", tal método se baseia no fato de que a interpretação é uma constante resolução de problemas. Isso deve, então, ser feito com base na argumentação, utilizando pontos de vista aceitos pela sociedade (topoi), de modo que a melhor interpretação é aquela que consiga melhor convencer. Esse método, embora tenha seus méritos, é criticado por abrir demais a Constituição, aceitando qualquer significado, desde que haja uma boa argumentação. Vale, então, a ressalva de Inocêncio Mártires Coelho, para quem "processualizada, a lei fundamental apresenta um elevado déficit normativo, pois a pretexto de abertura (...) o que se faz é dissolver a normatividade constitucional na política e na interpretação" [01].
Método hermenêutico-concretizador: tem por base a idéia de que interpretar e aplicar o Direito são uma só tarefa; interpretar é utilizar uma norma geral para resolver um problema específico; é partir do geral e abstrato para o individual e concreto; é, pois, concretizar a norma. Assim, "aplicar o direito significa pensar, conjuntamente, o caso e a lei, de tal maneira que o direito propriamente dito se concretize" [02]. As duas características básicas desse método são: a) o reconhecimento das pré-compreensões do intérprete, das quais ele parte para concretizar a norma; b) a valorização do caso concreto, atuando o intérprete como um "mediador" entre a norma e o caso concreto, tendo por ambiente os valores sociais. Cabe, então, ao intérprete-concretizador, elaborar um constante "ir-e-vir" (círculo ou espiral hermenêutico) da norma ao fato e do fato à norma, para então concretizar a Constituição.
Método científico-espiritual: elaborado por Rudolf Smend, parte do pressuposto de que a Constituição não se esgota na "letra seca", mas contém também um espírito, um conjunto de valores que lhe são subjacentes. Cabe ao intérprete, pois, interpretar a Constituição como algo dinâmico, em constante modificação e tendo em vista os valores da sociedade, não se atendo apenas à "lei seca", mas também ao espírito da Constituição. Tem o inegável mérito de evidenciar a importância dos valores e do "olhar para a sociedade" para interpretar a Constituição.
Método normativo-estruturante: debate sobre a estrutura da norma. Sabe-se que o texto constitucional nada mais é do que um conjunto de signos que, em si, nada significam. A norma é um significado – por isso se diz que só existe norma depois de haver uma interpretação, e que é o intérprete que constrói a norma. Com base nisso, Friedrich Müller enxergou uma diferença entre a norma (significado, resultado da interpretação) e o texto da norma (dispositivo normativo, o ponto de partida): o dispositivo é um dado; a norma, algo construído pelo intérprete. É fundamental para o intérprete, antes de chegar à norma (significado), promover uma integração entre o programa normativo (texto da norma) e o âmbito normativo (o conjunto de fatos com os quais o texto da norma está "envolvido").
5. PRINCÍPIOS (OU POSTULADOS) DA INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL:
São regras básicas a serem observadas pelo intérprete para que possa bem alcançar a tarefa de interpretar as normas constitucionais sem, contudo violentá-las.
Princípio da unidade da Constituição: a Constituição é um todo uno e harmônico; dessa forma deve ser entendida e interpretada. Deve o intérprete, então, analisar a Constituição como um sistema em que todas as normas estão interligadas. Duas conseqüências importantes advêm desse princípio: 1. não há verdadeiros conflitos entre normas constitucionais – essas contradições são apenas aparentes, cabendo ao intérprete harmonizar os diversos dispositivos da Constituição; 2. não há hierarquia entre normas constitucionais originárias, de modo que o Brasil não adota, nesse ponto, a teoria das normas constitucionais inconstitucionais de Otto Bachof (para quem algumas normas constitucionais originárias poderiam ser declaradas inconstitucionais quando em conflito com outras normas, também originárias, só que mais importantes). Assim, por exemplo, o STF aceita a declaração de inconstitucionalidade de norma constitucional oriunda do constituinte derivado, mas não de norma constitucional originária.
Princípio da máxima efetividade: as normas constitucionais, por serem mais abertas que as normas jurídicas em geral, comumente são passíveis de mais de uma interpretação. Deve-se, então, preferir a interpretação que mais valorize a eficácia e efetividade da Constituição. Esse princípio é muito importante na interpretação das normas programáticas e das normas definidoras de direitos fundamentais. Assim, por exemplo, o art. 5º, XI, da CF, determina que "a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial". Existem, então, duas interpretações possíveis: uma que dá ao vocábulo "casa" uma interpretação mais restrita (apenas local utilizado para moradia) e outras mais ampla ("casa" é qualquer compartimento habitado em que alguém exerce a privacidade). Deve-se preferir, então, a interpretação mais ampla, pois é a que mais efetividade dá ao direito fundamental previsto na CF.
Princípio da força normativa: as normas constitucionais são, antes de mais nada, normas jurídicas. Por isso, possuem uma força obrigatória, a força de mudar os fatos – a força normativa, no dizer de Konrad Hesse. Assim, quando a norma constitucional (dever-ser) apontar uma realidade e os fatos (ser) mostrarem outra situação, deve sempre prevalecer a norma constitucional.
Princípio da harmonização ou concordância prática ou cedência recíproca: como os conflitos entre normas constitucionais são apenas aparentes, cabe ao intérprete harmonizar as normas que sejam aparentemente conflitantes. Isso se faz com base na ponderação de valores, percebendo que, no conflito entre duas normas constitucionais, qualquer delas pode prevalecer, o que só se saberá de acordo com o caso concreto. Apesar disso, deve-se sempre buscar a máxima efetividade dos valores em confronto. Esse princípio possui especial relevância no estudo dos conflitos entre direitos fundamentais. Por exemplo: no conflito entre o direito à vida e a liberdade de religião, tanto a vida pode prevalecer, quanto pode a liberdade de religião "ganhar" esse conflito aparente (cedência recíproca) – isso só se resolverá de acordo com o caso concreto. Mas, em qualquer caso, afirmar que "a vida ganha" não significa retirar a validade da liberdade de religião.
Princípio do efeito integrador: deve o intérprete preferir a interpretação que causa maior estabilidade social, maior integração polícito e social. Entre uma interpretação que causará desordem e uma que aumentará a integração social, deve-se, se possível, preferir a segunda. Por exemplo: a Constituição não aborda a questão da punição pelos crimes cometidos durante a ditadura militar e que foram objeto da lei de anistia ( os arts. 8º e 9º do ADCT trata apenas da anistia em matéria administrativa). Abrem-se, então, duas possibilidades: a) entender que a CF recepcionou a lei de anistia; ou b) "ressuscitar" a discussão sobre os crimes cometidos durante a ditadura. Obviamente, a primeira opção é mais adequada, pois a segunda causaria conflitos sociais grandiosos – e o fim do Direito é a resolução dos conflitos (e não a criação de outros).
Princípio da correção funcional: o intérprete deve interpretar a Constituição de modo a evitar conflitos entre os poderes constituídos; deve buscar realizar o equilibro entre os poderes, nunca a desarmonia institucional. Assim, o STF não pode "aproveitar-se" do poder que detém para dominar os demais poderes, nem pode aceitar a dominação de um por outro.
Princípios da razoabilidade e da proporcionalidade: determinam que a interpretação constitucional deve ser equilibrada, racional, não pode ter por conclusões significados absurdos. Ademais, a restrição a direitos fundamentais deve atender aos parâmetros de adequação entre meios e fins, necessidade da restrição (exigibilidade) e proporcionalidade em sentido estrito. Na célebre síntese de Georg Jellinek, significa que "não se abatem pardais com tiros de canhão". Dessa forma, o intérprete deve afastar interpretações desequilibradas, e deve interpretar as restrições aos direitos fundamentais sempre de maneira a restringi-los o mínimo possível.
Princípio da interpretação conforme a Constituição: sempre que a lei apresentar mais de um significado possível, deve-se preferir aquele que é constitucional, dando à norma uma interpretação conforme a Constituição. Tal princípio é um mandamento de aproveitamento da lei, tentando "salvá-la", quando possível, da declaração de inconstitucionalidade.
Por questões de relevância prática, estudaremos mais profundamente a interpretação conforme a Constituição em tópico separado.
6. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO:
A interpretação conforme a Constituição é uma técnica de controle de constitucionalidade – ou, antes, da própria interpretação constitucional – consistente em, ao fixar os significados atribuíveis a um determinado texto, afastar aqueles incompatíveis com as normas constitucionais. Trata-se de técnica, portanto, intrinsecamente ligada à moderna idéia de abertura do texto constitucional e de diferenciação entre norma (significado) e texto da norma (significante) [03].A interpretação conforme tem o claro objetivo de "salvar" da inconstitucionalidade uma norma, cujas disposições possam ser com a norma suprema compatibilizadas. Promove-se uma seleção, dentre os possíveis significados atribuídos a um dispositivo, dos que cumprem as exigências para ingresso no sistema constitucional, de maneira a construir uma norma constitucional (em sentido adjetivo, isto é, uma norma compatível com a Constituição).
É, como dissemos, uma técnica de interpretação constitucional, antes mesmo de integrar o hoje bastante amplo repertório instrumental do controle de constitucionalidade. Justamente por isso – e ao contrário da declaração de nulidade parcial sem redução do texto – não se submete à regra de reserva de plenário (full bench) prevista no art. 97 da CF para o controle difuso [04]. Ademais, convola-se em um verdadeiro dever do intérprete, servo constante e primeiro da Constituição.
Não se confundem a interpretação conforme a Constituição e a declaração de nulidade parcial sem redução de texto: a primeira traz uma declaração de constitucionalidade, enquanto a segunda encerra uma conclusão de inconstitucionalidade; ademais, a primeira se limita a excluir uma possível interpretação inconstitucional conferida ao dispositivo, enquanto a segunda importa em excluir da incidência de determinada norma (isto é, de um determinado significado) um determinado conjunto de fatos ou situações. É o que nos ensina o professor André Ramos Tavares.
Sobre o tema, Gilmar Mendes afirma que "em favor da admissibilidade da interpretação conforme a Constituição milita também a presunção de constitucionalidade da lei, fundada na idéia de que o legislador não poderia ter pretendido votar lei inconstitucional".
Jurisprudência: STF: "INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Competência. Justiça do Trabalho. Incompetência reconhecida. Causas entre o Poder Público e seus servidores estatutários. Ações que não se reputam oriundas de relação de trabalho. Conceito estrito desta relação. Feitos da competência da Justiça Comum. Interpretação do art. 114, inc. I, da CF, introduzido pela EC 45/2004. Precedentes. Liminar deferida para excluir outra interpretação. O disposto no art. 114, I, da Constituição da República, não abrange as causas instauradas entre o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por relação jurídico-estatutária." (Pleno, ADIn-MC 3395/DF, Relator Ministro Cezar Peluso).
