É certo que os espaços territoriais especialmente protegidos, previstos na Constituição Federal (art. 225, § 1º, III) não se confundem com as unidades de conservação; trata-se de verdadeira relação de gênero e espécie, respectivamente.
A despeito disso, na realidade jurídico-ambiental brasileira atual, nenhum estudo sobre os espaços protegidos pode se firmar sem uma análise também do Sistema de Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), porque este último foi objeto de recente capitulação legal, de forma razoavelmente analítica, através da Lei 9.985/2000 (Lei do SNUC).
É bem verdade que o novo marco legal deixa a desejar em vários pontos, sobretudo porque, apesar de não esgotar o tema, cuida também de matéria alheia às unidades de conservação (por exemplo, a reserva da biosfera). Mas, de qualquer forma, já é um importante ponto de partida para o estudo da mais destacada espécie de espaços protegidos.
a) Os antecedentes da Lei do SNUC [01].
A expressão "unidade de conservação" adentrou ao direito positivo brasileiro através de norma infralegal, a Resolução nº 10, de 16 de março de 1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que determinou a criação de uma comissão especial com a finalidade de elaborar um anteprojeto de lei para dispor sobre unidades de conservação.
Antes disso, já se cuidava das "unidades de conservação", porém sem a utilização dessa expressão e sem harmonia e precisão conceitual. Nesse sentido, a Lei nº 4.771/1965 (Código Florestal, artigo 5º, a, revogado pela Lei 9.985/2000) incumbiu ao poder público a criação de "Parques Nacionais, Estaduais e Municipais e Reservas Biológicas, com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos."
O mesmo Código (artigo 5º, b, revogado pela Lei 9.985/2000) também previu a criação de "Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir aquele fim."
Para os parques, a redação original do Código Florestal ainda previa total proibição de qualquer forma de exploração dos seus recursos naturais (artigo 5º, parágrafo único, alterado pela Lei nº 7.875/89 e posteriormente revogado pela Lei 9.985/2000).
Em seguida, mais referências legislativas não nominadas às unidades de conservação: a Lei nº 6.513/1977, que criou as áreas especiais e locais de interesse turístico, e a Lei nº 6.902/1981, que previu as estações ecológicas e áreas de proteção ambiental.
Também a Lei nº 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA) se referiu a unidades de conservação, só que mais uma vez sem que essa expressão fosse usada. A referida lei previu a criação de "reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e as de relevante interesse ecológico" (redação original do artigo 9º, VI).
As áreas de relevante interesse ecológico igualmente tiveram sua criação prevista no Decreto nº 89.336/1984 sem qualquer menção a "unidade de conservação".
Como a citada Resolução CONAMA nº 10/1986 não teve frutos, posto que o referido anteprojeto de lei não foi encaminhado ao Congresso Nacional, o CONAMA resolveu declarar como unidades de conservação o que chamou de "sítios ecológicos de relevância cultural".
Assim, pela Resolução CONAMA nº 11/1987, as unidades de conservação seriam: estações ecológicas; reservas ecológicas; áreas de proteção ambiental; parques nacionais, estaduais e municipais; reservas biológicas; florestas nacionais, estaduais e municipais; monumentos naturais; jardins botânicos; jardins zoológicos; e hortos florestais.
Todavia, essa resolução deixou passar a oportunidade para um passo adiante e não apresentou definição de "unidade de conservação".
A Constituição Federal, em 1988, além de não definir unidade conservação, sequer se reportou à expressão e inovou com a referência aos "espaços territoriais especialmente protegidos" (artigo 225, § 1º, III).
b) Conceito de unidade de conservação na Lei do SNUC.
Em importante passo para a precisão conceitual imprescindível à sua aplicação, a Lei 9.985/2000 registrou que unidade de conservação é o "espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção" (artigo 2º, I).
E esse objetivo de conservação citado na conceituação das unidades de conservação também tem previsão na Lei 9.985/2000 (artigo 2º, II):
conservação da natureza: manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral.
Esse conceito de conservação, segundo José Eduardo Ramos Rodrigues [02], alinha-se com aquele internacional concebido pela União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN).
A definição legal das unidades de conservação é decomposta por José Afonso da Silva [03], que as considera como "(a) espécies de Espaços Territoriais Protegidos, (b) com características naturais relevantes, (c) legalmente instituídos, (d) com objetivo de conservação, (e) limites definidos e (f) regime especial de proteção e administração."
Na verdade, nota-se do texto legal citado, que a definição de unidade de conservação adotada é bastante abrangente, sobretudo em virtude do uso de expressões de conteúdo aberto ou indeterminado, tais como "características naturais relevantes", "regime especial de administração" e "garantias adequadas de proteção".
c) Grupos e Categorias de unidades de conservação.
A Lei 9.985/2000 dividiu as unidades de conservação em dois grupos, as unidades de proteção integral e as unidades de uso sustentável, cada um com objetivos específicos legalmente definidos.
Assim, a instituição de unidade de conservação de proteção integral tem por objetivo "preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei" (Lei nº, artigo 7º, § 1º).
De outra sorte, às unidades de uso sustentável é cometida a função de "compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais" (Lei 9.985/2000, art. 7º, § 2º) [04].
Percebe-se que a lei citada pretendeu acolher duas fortes correntes ambientalistas, a dos conservacionistas [05] (atendidos pelas unidades de proteção integral) e a dos socioambientalistas [06] (contemplados com as unidades de uso sustentável).
Na verdade, os objetivos de cada um dos grupos de unidades de conservação vai se juntar ao conceito de unidade de conservação já citado, para densificá-lo. Entretanto, dado o tratamento legal bastante diferenciado, poderia até se dizer que não são dois grupos de unidades de conservação – e sim que um deles é unidade de conservação e o outro é outra coisa, de tão díspares entre sí...
Dando continuidade ao seu ânimo classificatório, a Lei 9.985/2000 (artigos 8º e 14) nominou os tipos de unidades de conservação que fazem parte do sistema nacional. Do lado das unidades de proteção integral são cinco: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional (ou Estadual ou Municipal), Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre.
E seis são as unidades de uso sustentável também tipificadas: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Cada uma das doze categorias de unidades previstas na Lei 9.985/2000 tem objetivos específicos, ao lado dos objetivos gerais das unidades de conservação e daqueles do grupo ao qual pertencem, com correspondentes variados graus de restrições e permissividade dentro de suas áreas.
Notas
- Este item se baseia no levantamento realizado por RODRIGUES, José Eduardo Ramos. Sistema Nacional de Unidades de Conservação. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. pp. 23-28.
- RODRIGUES, José Eduardo Ramos. Sistema Nacional de Unidades de Conservação. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. pp. 31 e 34.
- SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 7. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009., p. 235.
- Como bem anotou Andréa Vulcanis (Presença humana em unidades de conservação. In: SILVA, Letícia Borges da (Coord.). Socioambientalismo: uma realidade – homenagem a Carlos Frederico Marés de Souza Filho. Curitiba: Juruá, 2007., p. 52): "as diretrizes formuladas para as UCs de uso sustentável constituem um conjunto de indicações que levam a concluir que a presença humana é fundamental para os objetivos de conservação propostos para esta categoria."
- "Os conservacionistas endentem que para se conservar a natureza é necessário separar grandes áreas naturais e mantê-las sem qualquer tipo de intervenção antrópica, salvo as de caráter técnico e científico, no interesse da prórpria conservação" (RODRIGUES, José Eduardo Ramos. Op. Cit., p. 65).
- "os socioambientalistas reconhecem que conciliar a conservação com as demandas crescentes das populações locais por recursos naturais é um desafio. Entendem que seu modelo, além de socialmente mais justo, cria possibilidades de conservação mais efetivas ao trabalhar junto às populações, sem expulsá-las das áreas protegidas ou impedir o acesso aos seus recursos. Uma concepção mais flexível de Unidade de Conservação facilitaria a solução de conflitos, a negociação de acordos e o apoio da comunidade local às propostas de proteção da natureza" (RODRIGUES, José Eduardo Ramos. Op. Cit., pp. 66-67).
