Resumo:Opresente artigo aborda uma peculiaridade da Constituição Republicana Brasileira com relação aos Municípios do país. Busca-se, com o texto, o exercício simples da reflexão, com escopo à autonomia destasunidades locais. Em especial, refletir com enfoque sobre a autonomia financeira prevista legalmente. Afinal, são os Municípios independentes em recursos próprios ou carecem, ainda, dos demais entes federados: União e Estados?
Palavras-chave:Autonomia financeira. Municípios brasileiros. Receitas próprias.
1INTRODUÇÃO
O município há muito figura como peça da organização político-administrativa do Estado brasileiro. Mas a efetiva possibilidade de ascensãomunicipal frente às suas demandas leia-se, atribuições e responsabilidades, vem a partir do momento em que a Constituição brasileira reconhece, expressamente, as competências do ente local e lhe entrega além dos deveres os poderes: auto-gestão, autonomia administrativa e autonomia financeira. Mecanismos estes, essenciais a perseguição dopleno desenvolvimento, de fato e de direito, no ambiente municipal. O que se põe em questão é se neste cenário peculiar brasileiro, tais prerrogativas têm sido razões suficientes para projetar o exercício próspero na gestão “autônoma”local.
O recente aniversário de tenros 21 anos da data de promulgação da dita “Constituição Cidadã”, culmina, paradoxalmente, como o período mais longo de vida democrática no Brasil, desde 1946. Momento, este, propício a reflexão acerca da autonomia real dos municípios brasileiros, principalmente, no que toca o aspecto financeiro.
2.A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER
A Constituição Federal adota a forma republicana, o sistema representativo e o regime democrático. Preceitua, ainda, que a autonomia das entidades federativas prescreve uma repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal.[1]
A predominância do interesse geral, regional ou local, é tida como o mecanismo balizador para as matérias compreendidas por cada um destes entes: União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios.
A posição dos municípios brasileiros na atualidade é, ao menos pelos preceitos constitucionais, de plena autonomia gerencial. Esta, por sua vez, deve ser exercida através da sua tríplice capacidade no aspecto político, administrativo e financeiro. Pelo registro histórico e constitucional, imprime-se que por muitos anos esta tão almejada autonomia municipal fora apenas nominal, pois, que não existia de fato. Este mesmo acervo biográfico do país guarda acontecimentos em que a intromissão discricionária dos governos federal e estadual impossibilitava a liberdade do município em deliberar e executar tudo quanto fosse relevanteaos seus interesses.
O que se destaca, de uma forma geral, é a evolução posta pelo regime atual frente ao anterior. Materializada, por exemplo,pela escolha livre no processo eleitoral municipal dos representantes da câmara parlamentar e do chefe do executivo; pela organização dos órgãos administrativos e da disciplina da competência legislativa local emLei Orgânica; pela atuação dosadministradores em prol dos interesses coletivos municipais sem pender de aprovações dos entes federais ou estaduais, tampouco, sujeitos à dependência hierárquica.
No bojo destascircunstânciase fatos da atualidade, exacerba-se que o constituinte brasileiro resguardou competência epreceitos peculiares parao exercício autônomo do ente municipal e, até mesmo, averbou-lhes como garantias à “lei rígida” do Brasil.
As questões de cunho objetivocom maior facilidade ofertam compreensãodasmelhorias e dos avanços práticos. No entanto, a grande descentralização política almejada para o Estado brasileiro, envolvendo os Municípios, não encontra guarida factual no exercícioda autonomia financeira destes locais, pois, que a evolução, outrora citada,passa a não sertão perceptível. Alguns pontos subjetivos, tais como: identificação do fatogerador à imposição tributária, níveis eficientes de arrecadação, emprego suficiente de recursos à satisfação das demandas setoriais, dentre outros;retratam, na maioria dos municípios do país, uma enorme contradiçãoentre a esferalegal e a real.
O constituinte concedeu estes privilégios ao ente local para acentuar a sua autonomia administrativa e, principalmente, tributária. Não devendo, tal prerrogativa, ser mal versada ou, pior, inaplicada. Importante, portanto, atentar ao que assevera Roque Antônio Carrazza:
“O Congresso Nacional, no exercício do seu poder constituinte derivado, pode, querendo, aprovar emenda constitucional que venha a diminuir ou, mesmo, a eliminar a autonomia dos Municípios.”[2][3]
Ou mesmo, como dito pelo ilustre jurista Plínio Barreto:
“A Constituição vigente concedeu ao Município ampla liberdade na organização do seu governo e lhe atribuiu larga capacidade impositiva tributária e lhe assegurou autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. Mas a realidade mostra que nem todos os Municípios se libertaram da ação estadual ou federal. Devem libertar-se. Estão aparelhados para isso, salvo no que concerne às finanças, que, em geral, em quase todos eles, são precárias.” [4]
3.LEGITIMIDADE E INCUMBÊNCIA TRIBUTÁRIA MUNICIPAL
A ideia que se está a buscar, pelo exercício de reflexão sobre o tema, é destacar o ponto que mais anseia por avanços, a capacidade do exercício autônomo tributário, dentre àqueles direitos concedidos aos municípios do Brasil.
Em especial este, por refletir diretamente nas atribuições imprescindíveis à finalidade constitucional do Município – prestação eficiente de serviços públicos.[5]A ação municipal carece do desempenho austero de suas finanças como a mola motriz da execução e desenvolvimento das suas funçõesassumidas pelo fenômeno da descentralização política.
Giza o artigo 30, III, da Constituição Republicana:
“Compete aos Municípios:
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazo fixados em lei.”[6]
Lastro este que perfila a competência impositiva do município para angariar recursos e alcançar rendas próprias com a finalidade de suportar suas atribuições constitucionais. Desta forma, no manto da mesma lei “suprema” que concede o direito de imposição e arrecadação, está a exigência da aplicação de recursos compatíveis ao amparo das demandas setoriais.
O sistema tributário municipal está estruturado nos seguintes tributos: os impostos, as taxas e a contribuição de melhoria, em conformidade com o artigo 145 da Constituição.[7] Com base neste preceito, ao Município compete, através das leis municipais, instituir o IPTU – imposto sobre propriedade predial e territorial urbana; o ITBI – imposto sobre a transmissão inter vivos por atos onerosos de bens imóveis; o ISSQN – imposto sobre serviços de qualquer natureza; as taxas de polícia e as taxas de serviços, como por exemplos, as de conservação e limpeza públicas e as de coleta de lixo; e as contribuições de melhorias.
Além destes, a constituição promulgada em 1988 não só aumentou a base de tributação dos governos subnacionais, como também, incrementou a sua participaçãonos tributos federais através do mecanismo de transferências aos fundos de participação. E, exatamente neste ponto, é que se justifica a presente reflexão: os municípios estão exercendo com comprometimentoe eficiência as suas atribuições no devidorecolhimento do dinheiro público aos seus cofres ou continuam, ainda, dependentes da famigerada “mesada” oriunda do onipotente governo federal??!!
4.FINANÇAS MUNICIPAIS NA ÚLTIMA DÉCADA E AS RECEITAS PRÓPRIAS
Os números que a seguir serão apresentados, buscarão apoiar esta proposta de reflexão que se desenvolve com o presente trabalho. Muito embora seja árdua a missão de avaliar as 5.564 subdivisões territoriais encontradas em solo brasileiro, por menor que o ângulo seja.[8]
Mesmo ao considerar as inúmeras contradições e desafios que se deparamao administrar um país com extensão continental, não se pode acolher a ideologia que aplica métodos homogêneos como mecanismos eficientes para o fortalecimento da federação, sem mesclar a relevante influência dos fatores globais e, principalmente, dos individuais.
Recortam-se algumas constatações e cenáriosextraídos dos números do estudo elaborado pela equipe do Ministério da Fazenda e publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, em outubro de 2008: Perfil e Evolução das Finanças Municipais – 1998/2007.[9]
4.1CENÁRIO 1
De uma análise preliminar dos dados relativos ao exercício financeiro do ano de 2000em uma amostra de 5.174 municípios[10], segmentados por população:
a) Em4.662 municípios desta amostra, mais de 50% da sua disponibilidade de recursos provêm dos repasses do FPM – fundo de participação municipal;
b) Na outra ponta, mas com resultados não menos alarmantes, apenas 12 municípios apresentam comprometimento em suas rendas abaixo de 10% do repasse mensal FPM;
c) Em 5.109 municípios, com uma abrangência populacional de 104.251.520 brasileiros, os recursos tributários próprios correspondem a uma soma inferior a 28% do total dos seus recursos, e, ainda pior, para 4.662 destes, inferior a 11%;
d) Em 3.372 municípios, onde o PIB – produto interno bruto é inferior a 50 milhões, os repasses do FPM representam a exorbitante cifra superior a 70% das receitas totalizadas por estas localidades.
4.2.CENÁRIO 2
O Ministério da Fazenda fez uma análise das finanças municipais entre os anos de 1998 a 2007. Neste estudo, considerou uma amostra de 3.572 municípios que apresentavam dados consistentes. Com estes locais,a amostra inclui aproximadamente 65% dos Municípios brasileiros, comporta quase 75% da população e responde por 77% do total do PIB municipal:
a) Constata-se, por uma simples equação aritmética que neste período de 10 anos de avaliação da evolução financeira municipal, as Receitas de Arrecadação Própria (IPTU, ISS, IRRF e Outros)nunca conseguiram suplantar a 37% do total da Receita Bruta;
b) No outro pólo, que as Receitas de Transferências foram responsáveis por mais de 63% do somatório da Receitas Líquidas Municipais;
c) Que durante os 10 anos da avaliação, extrai-se um resumo geral de que o total da Receita de Arrecadação Própria não foi suficiente sequer para cobrir o total da despesa com pessoal, ficando com déficitmédio anual de 9 milhões de reais;
d) Que enquanto, em 10 anos, as receitas próprias de IPTU alcançam uma média ínfima pouco mais de 7% e o ISSQN de menos de 10% sobre a Receita Bruta, os percentuais de dependência das Transferências Constitucionais, beiram quase 65%;
e) Municípios com população inferior a1 milhão de habitantes não conseguiram, na média dos 10 anos avaliados, fazer com que os valores arrecadados com o imposto sobre serviços superassem o equivalente a19% das suas Receitas Brutas;
f) O somatório da Receita Bruta Total de 12 municípios com população superior a 1 milhão de habitantes é igual ao somatório da receita bruta total de 3.187 municípios brasileiros com população inferior a 50 mil habitantes;
g) Outro dado alarmante é com relação à dívida ativa que corresponde a mais de 156%do total da Receita de Arrecadação Própria dosMunicípios.
4.3.CENÁRIO 3
O Ministério da Fazenda fez a o mesmo tipo de análise do cenário anterior. No entanto, alterou o período em que as finanças municipais foram confrontadas, considerando os anos de 2004 a 2007. Neste estudo, apreciou uma amostra extrapolada de 5.382 municípios, muito mais próximo do universo fiscal municipal.
a) Mesmo com o aumento da base de municípios avaliados e da maior precisão dos números extraídos dos bancos de dados, conclui-se que neste período de 4 anos de avaliação da evolução financeira municipal, as Receitas de Arrecadação Próprianão conseguiram transpor a 32% do total da sua Receita Bruta, o que leva a concluir, quando comparado com o cenário 2, que há um lapso ainda maior na eficiência dos municípios arrecadarem os seus tributos;
b) As Receitas de Transferências foram responsáveis por quase 69% do somatório da Receita Líquida Municipal;
c) A Receita de Arrecadação Própria não foi suficiente para cobrir o total da despesa com pessoal;
d) A dívida ativa corresponde a mais de 161% do total da Receita de Arrecadação Própria dos Municípios.
Por essas linhas traçadas até aqui, conclui-se que a reflexão pretendida pelo presente trabalho, é esboçar uma real abordagem aos parâmetros da chamada “autonomia financeira” municipal. Não se quer ignorar os avanços conquistados, tampouco direcionar para a “taxação” desenfreada, mas tão somente,exaltar o ânimopara a reavaliação da distribuição dos tributos nacionais. Há nesta questão, além dos valores nominais, o valor orgânico e conjuntural, que escravizam e viciam ainda mais a organização política federativa. O preceito maior, garantido pela Constituição, é a autonomia dagestão dos entes federados. Não pode isso ficar adstrito apenas a letra da lei enquanto que se executa na prática, estrategicamente, o envio da “mesada” aos governos locais.
NOTAS
[1]MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 4ª Ed. – São Paulo. Atlas, 2004, p. 663.
[2]CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 6ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 106.
[3]CARRAZZA, Roque Antônio. Ob. Cit.: “na Proposta de E.C. n. 297, de 1995, no artigo 1°, § 5°, IV, se estava prevendo a desconstituição dos Municípios que, durante um período de cinco anos, não atenderem aos requisitos que forem fixados com base no inciso anterior”.
[4]BARRETO, Plínio. Comentário transcrito de O Estado de São Paulo e republicado na RT 264/879.
[5]MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13ª ed. São Paulo, Atlas, 2003."Assim, princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social."
[6]BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988 / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antônio Luiz de Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Livia Céspedes. – 34. São Paulo, 2004, p. 36.
[7]BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Ob. Cit: “Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.”
[8]Municípios instalados em 2004, segundo o IBGE. Em 2000 eram 5.507.
[9]BRASIL. Perfil e Evolução das Finanças Municipais – 1998/2007. Ministério da Fazenda. Publicado no site Secretaria do Tesouro Nacional. Outubro de 2006.
[10]A utilização de uma amostra faz-se necessária porque não há disponibilidade de dados fiscais para todos os 5.507 municípios instalados em 2000. Além disso, a amostra exclui Brasília, que também possui estruturas administrativas típicas de Estado e, por isso, distorce as estatísticas.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Perfil e Evolução das Finanças Municipais – 1998/2007. Ministério da Fazenda. Publicado no site Secretaria do Tesouro Nacional. Outubro de 2006.
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 6ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1994.
CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 5ª edição.Revista ampl. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª edição. São Paulo: Malheiros, 2006.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 4ª Ed. – São Paulo. Atlas, 2004.
PINTO, Antônio Luiz de Toledo; WIND, Márcia Cristina Vaz dos Santos; CÉSPEDES, Livia. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva. São Paulo, 2004.
