A atuação do Ministério Público em sede de ação popular

7. O Ministério Público como sucessor do autor popular

A legitimação ativa ad causam superveniente ocorre quando o autor da ação desiste desta; ou, no caso de haver qualquer das situações enquadradas pela lei revogada como geradoras de absolvição de instância. Esta faculdade do Ministério Público assumir a ação popular vem alastrada pelo artigo 9.º da Lei de Ação Popular, que determina: "Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no artigo 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação". Observe o julgado aplicando a citada norma:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM O JULGAMENTO DO MÉRITO. NECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PUBLICAÇÃO DE EDITAL. CITAÇÃO EDITALÍCIA DOS BENEFICIÁRIOS. É nula a sentença proferida em autos de ação popular, onde não foi observada a intervenção obrigatória do ministério público e cumpridas as prescrições do art. 9º da Lei 4.717/65, segundo as quais se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no artigo 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação. Há que ser observada a possibilidade de citação editalícia dos beneficiários do ato lesivo prevista pelo art. 7º, II, da Lei 4.717. (TRF4, AC, processo 2000.72.00.001991-0, Terceira Turma, relator Eduardo Tonetto Picarelli, publicado em 17/10/2001)

Como se pode verificar, o Ministério Público tem a faculdade de prosseguir com a ação popular. No entanto, Paulo Barbosa de Campos Filho acha esta possibilidade indefensável e inconstitucional por entrar em conflito com a própria natureza da actio popularis, haja vista tratar-se de um remédio constitucional que deve ser intentado por um cidadão, e não pelo Ministério Público. Acrescenta o autor que uma ação popular continuada pelo parquet será tudo, menos uma ação popular. "Será, se quiser, uma ação pública sui generis, ou, se assim preferir dizer, uma ação híbrida de pública e privada, porque iniciada por particular mas continuada por um representante de poder público, mas não será, em hipótese alguma, uma ação que autenticamente se possa qualificar de popular". ^[46]

Simão Isaac Benjó discorda veementemente desta ideia, afirmando que o poder constituinte limitou-se a instituir a ação popular, traçando seus requisitos e objetivos gerais, mas deixando a cargo do Poder Legislativo Federal seu processo e procedimento. ^[47]

No entanto, como bem nota Emerson Garcia essa assunção no pólo ativo da ação, só ocorre se presente algum fundamento concreto à pretensão formulada; ^[48] ou seja, quando o Ministério Público observa que está em jogo o interesse público, não sendo obrigatório o prosseguimento da ação. Mesmo pensamento de Antonio Cláudio da Costa Machado que sustenta que é facultado ao Ministério Público o prosseguimento da ação, caso sejam encontrados subsídios concretos que justifiquem a continuidade da demanda. ^[49]

José Afonso da Silva também opina da mesma forma, lecionando que quando a lei assegura ao Ministério Público o prosseguimento da ação popular, confere à instituição uma faculdade e não uma obrigação. Isto se justifica até por uma questão de economia processual, além de evitar o prosseguimento de uma lide manifestamente inviável ou temerária. Explana o doutrinador que se até o autor da ação optou pela desistência da mesma, não há fundamento em obrigar o Ministério Público dar prosseguimento a uma demanda que se revele inalcançável; ou até mesmo, à uma demanda que seja fruto de desejos emulatórios do cidadão, configurando a lide temerária. ^[50] Por isso, não há lógica em obrigar o Ministério Público a compactuar com algo ilegal e contrário ao interesse público.

Portanto, ao se deparar com a desistência da ação popular por parte do réu, o parquet deverá agir de acordo com o critério da conveniência, pautado na inteligência e espírito público. ^[51]

Acrescenta, ainda, o jurista que ao impulsionar o feito, age como sucessor processual, e não como substituto, assumindo as vestes do autor popular, passando a ser parte principal no processo. ^[52]

José Afonso da Silva salienta que a doutrina brasileira, bem como a italiana, entendem que o autor popular age como substituo processual da comunidade na ação popular; assim sendo, ao assumir a ação, o Ministério Público age da mesma maneira, atuando na qualidade de substituto processual da comunidade. Ou seja, ele não é substituo do autor popular, deste é sucessor; mas, ao assumir a ação é substituo processual da comunidade, se entendido que o autor popular é substituto processual. ^[53]

8. O Ministério Público como titular originário da ação popular

No que concerne ao titular originário da ação popular, é importante salientar que a Lei 4717/65 conferiu esta titularidade ao cidadão em pleno gozo de seus direitos políticos (art.1.º). Sendo assim, o Ministério Público não possui legitimidade para intentar a ação popular.

No entanto, o membro ministerial pode ser autor da ação popular, mas na qualidade de cidadão, e somente nesta; por isso, como bem salienta Maurício Augusto Gomes, estará ele impedido de exercer suas funções de membro ministerial no processo. ^[54]

9. Vedações ao Ministério Público no processo da ação popular

Segundo José Afonso da Silva, fica vedado ao Ministério Público desistir da ação popular, tanto nos casos em que ele se torna parte principal, quanto nos casos em que ele age facultativamente. Pois, mesmo quando age facultativamente, seu poder de escolha refere-se ao impulso inicial; dado este, não poderá mais voltar atrás. ^[55]

Polêmica é a que surge a respeito da vedação expressa no art. 6º, § 4º da Lei 4717/65, que impede que o Ministério Público assuma, em qualquer hipótese, a defesa do ato impugnado ou dos seus autores. Atitude nobre da lei, que quis dar proteção ao interesse público lesado; mas, se lida desatenta e apressada, passa a impressão de que o parquet jamais poderia emitir opinião contrária ao ato impugnado.

Luísa Elisabeth Furtado esposa o fato de que há construções doutrinárias no sentido de dar à proibição descrita no artigo 6º, § 4º da Lei 4717/65 uma interpretação ampliada. Pois, ao agir como fiscal da lei, defendendo a sociedade, pode o Ministério Público, ao final da fase probatória, opinar pela improcedência da ação popular, por entender que é duvidosa a alegação de ilegalidade/lesividade do ato impugnado. ^[56]

Rodolfo de Camargo Mancuso explica que o Ministério Público possui independência funcional, podendo o órgão emitir opinião pro ou contra a tese sustentada pelo autor. Visto de maneira afoita, pode ser entendida como uma agressão ao artigo 6º, § 4º da Lei 4717/65, mas a norma legal deverá ser interpretada sempre tendo como diretriz o fato de que o membro ministerial pauta a sua atuação sempre tendo em vista ao interesse público, à defesa do erário, à preservação do patrimônio público e da moralidade administrativa. ^[57]

José Afonso da Silva explica que por defender o interesse da sociedade de uma maneira global, o Ministério Público pode voltar-se contra o autor popular, "nas hipóteses em que sob a capa de defensor da comunidade, pratique atos danosos ao patrimônio jurídico-legal da comunidade". ^[58]

Ruy Armando Gessinger, citado por Mancuso, ensina que "o Ministério Público deve atuar na ação popular como o requer o interesse público, não a versão do autor. Não lhe cabe a automática obrigação de defender interesse de quem o processo demonstre, afinal, não ter direito. É ele órgão da lei por determinação constitucional". ^[59]

O Procurador de Justiça do Estado de São Paulo, Mário de Salles Penteado, elucida de maneira brilhante a questão, afirmando que o Ministério Público é guarda e fiscal da lei, podendo, por isso, opinar contra o autor da referida ação. Salienta, ainda, o Procurador:

o § 4º do artigo 6.º da Lei n. 4717, de 1965, não tem, a nosso ver, sido lido com atenção. Diz ele no seu final que ao Ministério Público é vedado em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado, ou dos seus autores, Daí tem-se tirado a conclusão de que está claro no dispositivo o que nele, de forma alguma, está dito, isto é, de que o Ministério Público não pode opinar, no mérito, pela improcedência da ação. Ora, uma coisa é "opinar" num ou noutro sentido, outra coisa é assumir a defesa de determinada posição ^[60]

Leciona, ainda, o Procurador que o verbo assumir é derivado do latim assumo-assumere que significa tomar ou receber para si, arrogar-se, apropriar-se, ou seja, quem se arroga ou atribui o papel de defensor. Mas, quem opina não faz isso; simplesmente, se manifesta em relação à procedência ou não da ação em prol do interesse público. ^[61]

No sentido de dirimir a questão, Luiz José de Mesquita explica que "assumir a defesa" consiste em atos positivos, comissivos e diretos. Se for um ato indireto, que, acidentalmente, por ser a manifestação da verdade, seja em prol do réu, não se encaixa na proibição prevista em lei. ^[62]

É como bem explica Itamar Dias Noronha, dizendo que quando o parquet emite pareceres, não está assumindo a defesa do ato impugnado, mas apenas dando sua opinião sobre o que lhe foi pedido. ^[63] "A lei, ao vedar que o Ministério Público assuma papel de defesa do réu, não o obriga, todavia, a se vincular ao demandante ao ponto de, a todo custo, endossar os argumentos deste". ^[64]

Emerson Garcia defende que a proibição legal nada compromete a livre atuação do Ministério Público, que tem como base o princípio da independência funcional; sendo assim, é perfeitamente possível um parecer que seja favorável a legalidade do ato impugnado. ^[65]

Hely Lopes Meirelles explica que como parte pública autônoma a instituição tem a liberdade de se manifestar pro ou contra o autor, pois o que é vedado pela lei é que o órgão contradite a inicial, promova provas ou pratique atos processuais que sejam contra os autores. No entanto, deve, em sua manifestação final, opinar pela procedência ou improcedência da ação ^[66].

A título ilustrativo, Itamar Dias Noronha cita como exemplo a ação penal, pois tanto nesta, quanto na ação popular, "o que informa a atividade do ‘parquet’ é o interesse público consistente em anular o ato lesivo ao patrimônio coletivo (na ação popular) ou em punir o delinquente (na ação penal); e, se tais fundamentos, ao final da fase probatória, não restam provados, desaparece a ratio essendi das demandas acima aludidas, devendo o Ministério Público pronunciar-se pela manutenção do ato (na primeira hipótese) ou no sentido de se absolver o denunciado (na segunda), porquanto não interessa à sociedade anular o que lhe trouxe benefício ou punir o inocente. ^[67]

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10. Conclusão

Observa-se o papel de destaque que a Lei da Ação Popular deu ao Ministério Público, sendo este o tema estudado no presente artigo, que objetivou a análise de cada função ministerial no referido remédio constitucional.

Assim sendo, a Lei 4.717/65 instituiu ao parquet as funções de acompanhar a ação, atuando como custos legis; cumprir o papel de ativador da produção de prova; promover a responsabilidade civil e criminal; providenciar que as requisições de documentos e informações sejam satisfeitas dentro do prazo fixado pelo juiz; promover a execução da sentença condenatória; dar continuidade ao processo no caso de desistência ou abandono da ação caso haja interesse público; e, ainda a faculdade de recorrer de decisões contrárias ao cidadão que entrou com a demanda.

Interessante é observar que, independentemente da função desempenhada pelo parquet, ele nunca se afastará de sua função primordial que é a defesa do interesse público.

Posto isto, nem sempre o pleito do autor coincidirá com a posição ministerial, haja vista que não é função da instituição ser um advogado ou assistente do autor da ação, mas sim ser defensor da legalidade e do interesse público, tendo o poder de opinar livremente, pela procedência ou não da ação.

É importante salientar que isto não se encaixa na proibição legal prevista o artigo 6º, §4º da lei 4717, que veda ao parquet assumir a defesa do ato impugnado ou de seus autores, posto que assumir a defesa é tomar a defesa para si, e o Ministério Público, ao opinar, simplesmente cumpre com o seu dever legal, defendendo o interesse público, que poderá ou não estar presente na ação.

Inclusive, poderá o Ministério Púbico opinar pela observância dos pressupostos processuais e condições da ação mesmo que isso acarrete a improcedência da ação, posto que sua função de defensor da lei é primordial.

Diante disto, observa-se que não importa a função atribuída ao parquet na ação popular, a instituição nunca se separa da proteção da coletividade, da observância da legalidade e da busca constante pela justiça.

11. Bibliografia

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DINAMARCO, Cândido Rangel. Fundamentos do processo civil moderno. São Paulo: Malheiros, 2002.

FURTADO, Luísa Elisabeth Timbó Corrêa. Ação popular: mecanismo de controle dos atos da administração pública pelo cidadão. São Paulo: LTr, 1997.

GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2004.

GOMES, Maurício Augusto. Funções institucionais do Ministério Público. (Organizadores: Airton Buzzo Alves, Almir Gasquez Rufino e Jose Antonio Franco da Silva). São Paulo: Saraiva, 2001

MACHADO, Antônio Cláudio da Costa. A intervenção do Ministério Público no processo civil. 2ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 1998.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular: proteção do erário público, do patrimônio cultural e do meio ambiente. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, 26ª ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes com a colaboração de Rodrigo Garcia da Fonseca. São Paulo: Malheiros, 2003.

MESQUITA, Luiz José de. O Ministério Público na ação popular (A propósito da proibição do art.6.º, §4º, da Lei 4717/65). Revista dos Tribunais. São Paulo, vol. 574, ano 72, 1983.

NORONHA, Itamar Dias. O Ministério Público interveniente na ação popular; ampliação de sua atividade recursal. Justitia. São Paulo, vol. 116, 1982.

SALVADOR, Antonio Raphael Silva. O Ministério Público e sua posição na ação popular. Justitia. São Paulo, vol. 85, 1974

SILVA, José Afonso da. O Ministério Público nos processos oriundos do exercício da ação popular. Revista dos Tribunais. São Paulo, vol. 366, ano 55, 1966

VIEIRA DE SOUZA, Agripino. Justitia. São Paulo, vol.62

Notas

1. Apud. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular: proteção do erário público, do patrimônio cultural e do meio ambiente. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 227.
2. Apud Idem.
3. Apud. MESQUITA, Luiz José de. O Ministério Público na ação popular (A propósito da proibição do art.6.º, §4º, da Lei 4717/65). Revista dos Tribunais. São Paulo, vol. 574, ano 72, 1983, p. 26.
4. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, 26ª ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes com a colaboração de Rodrigo Garcia da Fonseca. São Paulo: Malheiros, 2003, p.138.
5. Ob.cit., p. 228.
6. Ob. cit., p. 25 e 26.
7. SILVA, José Afonso da. O Ministério Público nos processos oriundos do exercício da ação popular. Revista dos Tribunais. São Paulo, vol. 366, ano 55, 1966, p.9.
8. Idem.
9. MACHADO, Antônio Cláudio da Costa. A intervenção do Ministério Público no processo civil. 2ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 457.
10. Idem.
11. Apud. BENJÓ, Simão Isaac. O Ministério Público e a ação popular (limites de sua atuação). Justitia. São Paulo, vol. 82, 1973, p.257.
12. Ob.cit., p.458.
13. GOMES, Maurício Augusto. Funções institucionais do Ministério Público. (Organizadores: Airton Buzzo Alves, Almir Gasquez Rufino e Jose Antonio Franco da Silva). São Paulo: Saraiva, 2001, p. 227.
14. SALVADOR, Antonio Raphael Silva. O Ministério Público e sua posição na ação popular. Justitia. São Paulo, vol. 85, 1974, p. 321 e 324.
15. Ob. cit., p. 26.
16. Ob.cit., p. 321.
17. Ob.cit., p.10.
18. Ob.cit., p.10.
19. Idem.
20. Ob.cit., p. 229.
21. DINAMARCO, Cândido Rangel. Fundamentos do processo civil moderno. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 327.
22. Ob.cit., p. 325.
23. VIEIRA DE SOUZA, Agripino. Justitia. São Paulo, vol.62, p.117.
24. NORONHA, Itamar Dias. O Ministério Público interveniente na ação popular; ampliação de sua atividade recursal. Justitia. São Paulo, vol. 116, 1982, p.136.
25. DJALMA, Negreiros Penteado. Revista dos Tribunais. São Paulo, vol. 413, 1970, p.153.
26. Ob. cit., p. 28 e 29.
27. Ob.cit., p. 239 e 240.
28. Ibid., p. 237.
29. Ob. cit., p.10.
30. Ibid., p.11.
31. Ob.cit., p.138.
32. Ob.cit., p.11.
33. Ob.cit., p.460.
34. Ob.cit., p.12.
35. Ob.cit., p.11/12.
36. Ob. cit., p.460.
37. Ob.cit., p.11.
38. Idem.
39. Ob.cit., p.12 e 13.
40. Ob.cit., p. 461.
41. Ob.cit., p.12.
42. Ob.cit., p. 462.
43. Ob.cit., p.12.
44. Ob. cit., p. 138.
45. Idem.
46. Apud. BENJÓ, Simão Isaac. O Ministério Público e a ação popular (Limites de sua atuação). Justitia. São Paulo, vol. 82, 1973, p. 258.
47. Ob.cit., p. 258.
48. GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2004. p. 278 e 279
49. Ob. cit., p. 463.
50. Ob. cit., p.13 e 14.
51. Ibid.,p.14.
52. Ibid., p.13.
53. Ob. cit., p.13.
54. Ob.cit., p.227.
55. Ob. cit., p.13.
56. FURTADO, Luísa Elisabeth Timbó Corrêa. Ação popular: mecanismo de controle dos atos da administração pública pelo cidadão. São Paulo: LTr, 1997. p.79
57. Ob.cit., p. 228.
58. Ob. cit., p.13.
59. Apud. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular..., ob.cit., p. 229.
60. PENTEADO, Mário Salles. Justitia. São Paulo, vol.59, p.145.
61. PENTEADO, Mário Salles. Justitia. São Paulo, vol.59, p.145.
62. Ob. cit., p. 28.
63. Ob. cit., p. 135.
64. Ob.cit, p. 131.
65. Ob.cit., p. 278.
66. Ob.cit., p.138.
67. Ob.cit., p.136.