Há alguns anos, jornalistas e Cientistas Políticos têm abordado o tema em questão, de forma recorrente. Contudo, não lhe é dado o viés jurídico necessário para sua elucidação, razão pela qual resolvi trazer à baila em minha monografia de conclusão de curso em Direito.
Como sabemos, o Estado Brasileiro adota o sistema republicano presidencialista de governo. Nele o Chefe de Estado é simultaneamente Chefe de Governo, não existindo, portanto, dualidade no Poder Executivo. A chefia do Poder Executivo é unipessoal. O Presidente da República, no exercício da Chefia de Estado, conduz e orienta a política internacional do Brasil, bem como representa o Estado nas Relações Internacionais, previstas no artigo 84, inciso VIII. Cabe ao Presidente da República o exercício de ambas as Chefias, as de Estado e de Governo, pois elas são indissociáveis no sistema republicano presidencialista de Governo.
A transmissão do cargo de Presidente da República ocorre de acordo com o que determina a Constituição Federal, em seu artigo 79, in verbis: "Substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no caso de vaga, o Vice-Presidente". [01] Por impedimento ao exercício da Presidência, pode-se atribuir o afastamento voluntário do Presidente da República, quando ele se licencia, e involuntariamente, por enfermidade grave e férias. Por vacância, entende-se: morte; renúncia; incapacidade absoluta (jurídica); pela ausência do País por mais de quinze dias, sem permissão do Congresso; pela decisão que condenar o Presidente da República nos processos por crime comum ou de responsabilidade e por não ter assumido o cargo dentro de dez dias da data fixada, salvo força maior. Entretanto, tem-se notado que, quando das viagens do Presidente da República ao exterior, promove-se, costumeiramente, no Brasil, a transmissão do cargo ao Vice-Presidente da República. Analogamente, tal costume parece remontar aos tempos do Segundo Império, quando o Imperador D. Pedro II, no gozo de férias e empreendendo suas viagens particulares ao exterior, de cunho cultural, transmitia o governo à Regente do trono, sua filha e herdeira, Princesa Isabel de Orléans e Bragança. Um detalhe cumpre ser observado: nas férias, o Imperador viajava como particular, às suas próprias expensas, sob o nome de Dom Pedro de Alcântara e não na condição de Imperador.
Com a proclamação da República, em 1889, os governos republicanos presidencialistas que têm se sucedido, continuaram mantendo o costume da transmissão de cargo ao Vice-Presidente, só que nas viagens a serviço feitas ao exterior pelo Presidente da República, sem a observância de que estas são realizadas na ausência de impedimento.
Verificando-se as circunstâncias ocorridas em tal transmissão, em nossos dias, bem como os atos daí decorrentes, surgem indagações sobre o fundamento legal dessa prática, uma vez que acontece, com base costumeira, transferindo-se apenas as competências internas da Presidência, ou seja, viaja o Presidente como Chefe de Estado e fica o Vice-Presidente como Chefe de Governo. Contudo, a lei constitucional brasileira prevê tal separação?
A Jornalista e Cientista Política Lúcia Hippolito assevera: "Durante a República Velha (1889-1930), presidentes da república viajavam de navio. Eram viagens demoradíssimas, as comunicações eram muito precárias, e o presidente ficava vários dias sem contato com o Brasil. Por isso, o presidente brasileiro passava o cargo ao vice-presidente [...] Atualmente, quando basta possuir um telefone celular para se manter contato com o mundo inteiro, através de Internet, essa transmissão de cargo não faz mais o menor sentido". [02]
Dessa forma, a validade dos atos praticados pelo Presidente da República no exterior reveste-se de grande importância, pois o Presidente da República que viaja ao exterior, tendo transmitido o cargo ao Vice-Presidente, sem estar impedido, se apresenta ao Chefe de Estado que o recebe investido de qual autoridade? Uma vez o Presidente ter transmitido o cargo, todos os atos por ele praticados no exterior carecem de legalidade, por não estar mais o mesmo investido no cargo, não possuindo, conseqüentemente, legítima capacidade para agir em nome do Estado. No caso em questão, os atos praticados pelo representante legal sem legitimação não serão atribuídos ao próprio Estado, como o seriam no caso de não proceder-se à transmissão.
Vimos que, no sistema republicano presidencialista de Governo, ao Presidente, sendo simultaneamente o Chefe de Estado e Chefe de Governo, incumbe a representação externa do Estado, na condução de sua política internacional, como Chefe de Estado e, como Chefe de Governo, a condução da política interna. Seria, então, possível transmitir somente a Chefia de Governo ao Vice-Presidente e viajar como Chefe de Estado? É certo que não seria possível somente a transmissão da Chefia de Governo ao Vice-Presidente e viajar o Presidente como Chefe de Estado, pois o modelo presidencialista americano adotado pelo Brasil, consagra a unipessoalidade no exercício de ambas as chefias, pois o Presidente ao transmitir o cargo ao Vice-Presidente, igualmente, as transmite ao Vice-Presidente que se investe no cargo interinamente, a menos que se estabeleça um sistema híbrido em que se torne possível a transferência apenas da Chefia de Governo ao Vice-Presidente que fica no exercício do cargo, o que descaracterizaria o sistema republicano presidencialista.
Por conseguinte, no tocante às prerrogativas e imunidades do Chefe de Estado, o Presidente da República, ao viajar a país estrangeiro, em visita oficial, no exercício da chefia de Estado, goza de certas prerrogativas e imunidades. Por prerrogativas e imunidades entende-se: inviolabilidade de sua pessoa, da residência temporária no país visitado, sua família e comitiva (comitas gentium); liberdade absoluta de comunicar-se com seu Estado, inclusive usando códigos secretos, através de malas diplomáticas especiais; imunidade de jurisdição, civil e penal e imunidade fiscal. Estaria, então, o Presidente que viaja, tendo transmitido o cargo ao Vice-Presidente da República, amparado legalmente por tais prerrogativas e imunidades? O Presidente que viaja tendo transmitido o cargo ao Vice-Presidente da República, possivelmente não se encontra legalmente amparado por tais prerrogativas e imunidades, sendo o Vice-Presidente detentor de tais prerrogativas e imunidades, uma vez ter recebido o cargo.
Nesse diapasão, o Presidente da República, tendo transferido o cargo ao Vice-Presidente, ao viajar em compromissos oficiais, na aeronave presidencial, às expensas do erário público, levando inclusive comitiva, poderia praticar atos em nome do Estado, sem que esteja no exercício pleno do cargo? O Presidente da República tendo transferido o cargo ao Vice-Presidente, viaja em compromissos oficiais, pratica atos em nome do Estado sem que esteja no exercício pleno do cargo. Entende-se a viagem não estar revestida de caráter oficial, pois o Presidente que não está no exercício do cargo não pode utilizar a aeronave da Força Aérea, nem realizar despesas decorrentes da viagem e de sua comitiva, com ônus para o Tesouro Nacional. Transmitido o cargo ao Vice-Presidente, não preside mais. Ainda mais, caso o Chefe de Estado estrangeiro vier a tomar conhecimento que o Presidente viajante não está no exercício da Presidência, pois ao viajar transmitiu ao Vice-Presidente, o que poderia acontecer? O Chefe de Estado estrangeiro poderá não receber o Presidente viajante para compromissos oficiais, mas, sim, como particular, não podendo este, portanto, praticar quaisquer atos em nome do Estado, pois a viagem não se reveste de caráter oficial. No entanto, isto não tem ocorrido meramente pela prática da comitas gentium, ou seja, a cortesia internacional.
Lauro Jardim, em artigo na Revista Veja de 22.10.2008, sob o título: "Quase um ano como Presidente", diz: "Com mais uma semana de interinidade, fruto da viagem de Lula à Índia e à África, o vice José Alencar completou na sexta-feira passada 325 dias como presidente da República. Praticamente onze meses – um recorde. Mais tempo do que vários presidentes de fato. Jânio Quadros, o primeiro exemplo que vem à mente, ficou 207 dias na Presidência. Delfim Moreira, que era vice e assumiu por causa da doença de Rodrigues Alves em 1918, presidiu o país por 255. Um vice no poder – Alencar: nos quase seis anos de Lula, ele ficou onze meses presidente". [03]
É importante salientar que não existem quaisquer atribuições conferidas por lei complementar ao Vice-Presidente, conforme dispõe o parágrafo único do artigo 79 da Constituição Federal, ao dizer: "O Vice-Presidente da República, além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei complementar, auxiliará o Presidente, sempre que por ele convocado para missões especiais" [04] ; auxiliar o presidente não significa substituir ou suceder, além do mais, a transmissão do cargo não pode ser missão especial.
Com o propósito de demonstrar o que tem acontecido, o Presidente Luis Inácio Lula da Silva, quando do caos aéreo e da greve dos controladores de tráfego aéreo, em 2007, deu ordens, por telefone, diretamente ao Comandante da Força Aérea (Aeronáutica), estando em viagem oficial aos Estados Unidos da América, tendo transferido o cargo de Presidente ao Vice. Muito oportuno seria lembrar aqui a crônica do jornalista Roberto Pompeu de Toledo, em sua página na Revista Veja, do dia 11.04.2007, sob o título "A crise e o ministro que finge sê-lo", cujo fragmento é transcrito aqui: "O presidente Lula deu, a bordo do avião a caminho dos Estados Unidos, a ordem de negociar com os controladores de vôo, em vez de prendê-los. Pergunta-se: mas ele não tinha, ao deixar o país, passado a Presidência ao vice José Alencar? Se a havia passado, não presidia mais. Que autoridade possuía, então, para dar a ordem? Aliás, se passara a Presidência ao vice, com que autoridade se apresentou ao presidente Bush, em Washington? O presidente era o que ficara no Brasil. Aquele que chegava aos EUA, uma vez destituído da faixa presidencial, era um cidadão comum. Até se poderia concluir que, ao arvorar-se em presidente, não passava, à letra fria da lei, de um impostor. A menos que se admita a possibilidade legal de duas pessoas exercerem a Presidência, o que é uma excrescência ainda maior do que o país deixar-se representar no exterior por um impostor. O.k., este arrazoado tem conseqüência prática zero. Mas mostra a comédia que é a cerimônia tupiniquim de passagem do cargo quando o presidente viaja". [05] Não obstante, Lúcia Hippolito diz: "Poucas coisas são tão jecas e inúteis quanto a figura patética de um vice-presidente perfilado ao pé da escada de um avião, para se despedir de um presidente que, às vezes, passa apenas 24 horas fora do país. E ainda pior: o vice, brincando de presidente, assina uns projetos nada urgentes, visita o torrão natal – inesquecível, durante o governo Sarney, a excursão de Paes de Andrade a Mombaça. E é só. Os Estados Unidos, matriz do presidencialismo, o presidente jamais passa o cargo quando viaja. Continua governando mesmo a bordo do avião presidencial. Nada acontece, a não ser o aumento da vigilância do Serviço Secreto sobre o vice, que fica quieto no seucanto. O vice-presidente americano só assume em caso de morte ou renúncia do titular. Já no Brasil, deve constar de algum livro de recordes a figura folclórica de Ranieri Mazzili (PSD-SP), presidente da Câmara (1958-64), que assumiu 16 vezes a presidência da República. Já que o Aerolula é moderníssimo, equipado com os mais avançados instrumentos de navegação e comunicação, por que o presidente Lula não pode continuar governando a bordo? Nesta semana, chegamos ao cúmulo da perversidade. O presidente Lula vai passar dois dias no exterior, e o vice-presidente José Alencar é obrigado a assumir o cargo. Perverso, porque José Alencar está internado num hospital, lutando bravamente contra um câncer complicado. Como não pode, ele também, sair do território nacional, terá que assumir a presidência da República e despachar dentro do quarto do hospital. Está mais do que na hora de o Brasil abandonar a era da presidência a vapor e ingressar de vez no século XXI". [06]
Com base no que se demonstrou, verifica-se que a transmissão do cargo de Presidente da República tem sido calcada em dispositivo inexistente na Constituição Federal, pois esta, em seu artigo 79, prevê somente duas hipóteses para o caso de transmissão: substituição do Presidente, no caso de impedimento, e sucessão, no caso de vaga, pelo Vice-Presidente, sendo, portanto, a viagem ao exterior motivo que não enseja a transmissão do cargo. Tem surgido um impasse constitucional, uma vez ser possível que dois Presidentes estejam, sumultaneamente, no exercício do cargo; o Presidente que viaja, praticando atos no exterior e, o Vice-Presidente, praticando atos no Brasil. Além disso, deve ser levado em consideração os excessivos dias em que o Vice-Presidente fica no exercício do cargo, como se pôde demonstrar anteriormente, dando margem, inclusive, a extravagâncias no comportamento do Presidente em exercício, como o já citado episódio da viagem a Mombaça, no Ceará.
Dessa maneira, deve-se buscar a solução para o ato político da transmissão, praticado ao arrepio da lei magna e admitido pela despreparada classe política, a quem caberia zelar pelo fiel cumprimento do ordenamento jurídico nacional, pois o vácuo jurídico cria costume e um Estado não pode ser regido por normas costumeiras, que se sobrepõem às constitucionais. A expressão de Cícero se aplicaria bem ao caso: "O tempora! O mores!".
Notas
- BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade Mecum Universitário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
- HIPPOLITO, Lúcia. Na velha República, as viagens do Presidente. Blog Prosa e Política. Disponível em: <http://pep-home.blogspot.com/2008/01/na-velha-repblica-as-viagens-do.html>. Acesso em: 02 de ago. 2008.
- JARDIM, Lauro. Quase um ano como presidente. Veja, ed. 2083, ano 41, n° 43. São Paulo, 22.10.2008.
- BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade Mecum Universitário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
- TOLEDO, Roberto Pompeu de. A crise e o ministro que finge sê-lo. Veja, São Paulo, abril 2007. Disponível em: <http://www.veja.abril.com.br/110407/Pompeu.shtml>. Acesso em 23 ago. 2007.
- HIPPOLITO, Lúcia. Presidência a vapor. CBN, Blog Lucia Hippolito. Disponível em: <http://www.luciahippolito.globolog.com.br/archive_2008_01_21_24.html>. Acesso em: 03 de nov. 2008.
