3 OS INSTRUMENTOS FINANCEIROS E CREDITÍCIOS
Os instrumentos financeiros e creditícios são igualmente importantes para a efetivação dos ditames da ordem econômica e da defesa do meio ambiente.
O cerne da presente questão está diretamente ligado ao chamado intervencionismo estatal da atividade econômica. Há séculos os teóricos da ciência econômica vêm se digladiando sobre a legitimidade do Estado ao intervir no sistema econômico, e, portanto, no mercado. Podemos as correntes teóricas em dois lados: os liberais; e os intervencionistas.
As doutrinas econômicas liberais são adeptas do laissez-faire, ou não intervencionismo do Estado na atividade econômica. Seguidores da tese inaugurada por Adam Smith, os liberais pregam que o Estado não deve intervir no sistema econômico. Os mecanismos de livre mercado já funcionam de forma perfeita, e os agentes econômicos, através das informações repassadas pelo próprio mercado, são capazes de tomar decisões que induzam à alocação ótima de recursos, de forma "natural".
O termo chave é a otimização da alocação dos recursos. O próprio mercado, ao ser deixado ao sabor de seu "natural" e "perfeito" funcionamento, será capaz de otimizar os recursos disponíveis, levando ao maior grau de satisfação possível dos agentes econômicos. A intervenção estatal no mercado não pode melhorar o que já é perfeito, e sim causar imperfeições, sendo indesejada. O Estado deveria se preocupar apenas com suas funções de defesa, administração da justiça e governo.
Já as doutrinas intervencionistas se intensificaram a partir da constatação das mazelas sociais gerados pela Revolução Industrial na Inglaterra. Os resultados da Revolução Industrial foram a expropriação dos operários pelo sistema produtivo industrial e a concentração de riquezas pelos capitalistas. A doutrina econômica socialista evidenciou que o sistema capitalista era injusto na distribuição dos seus "frutos", e o mecanismo do livre mercado não levava à satisfação de todos, como pregava o laissez-faire de Adam Smith. O mercado não foi capaz de proporcionar à maioria um grau mínimo de recursos que permitisse uma vida digna, com a satisfação de necessidades básicas, como alimentação, moradia, lazer e vestuário.
A Crise Econômica de 1929 exacerbou a miséria, colocando milhares de cidadãos abaixo da linha de subsistência, principalmente nos Estados Unidos da América. A doutrina do intervencionismo estatal fez-se necessária, capitaneado pelos trabalhos de John Maynad Keynes e concretizado pela política do New Deal do presidente norte americano Franklin Delano Roosevelt. Era o apogeu do Estado do Bem-Estar Social. REGONIN define bem o cerne deste no Estado intervencionista:
O Estado do bem-estar (Welfare state), ou estado assistencial, pode ser definido, à primeira análise, como Estado que garante "tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade mas como direito político".
[...]
A grande crise de 29, com as tensões criadas pela inflação e o desemprego, provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das despesas públicas para a sustentação do emprego e das condições de vida dos trabalhadores. [17]
O advento do Estado do Bem-Estar teve como pano de fundo jurídico a elevação dos direitos sociais e econômicos à categoria de direitos fundamentais de segunda geração. Evidenciou-se que o conceito de direitos fundamentais, que são imprescindíveis à dignidade da pessoa humana, não podia mais de limitar apenas aos clássicos direitos individuais. A garantia de liberdades privadas e políticas não era suficiente para concretização da dignidade da vida do ser humano. Fazia-se necessário que o Estado interviesse na econômica, garantindo um grau mínimo de condições econômicas e sociais que assegurasse ao cidadão o usufruto de uma vida minimamente digna, permitindo-lhe que não ficasse limitado apenas a laborar pela sobrevivência.
Dentro da questão intervencionista, o Estado pode atuar na economia sob diversos aspectos em com diversas roupagens. É interessante a classificação de GRAU sobre a participação do Estado na atividade econômica em sentido estrito. Ele apresenta classificação do intervencionismo estatal em: por absorção ou participação; por direção; e por indução. [18]
Na intervenção por absorção, o Estado participa diretamente da atividade econômica como produtor de bens e mercadorias, mas absorvendo completamente determinado setor produtivo, onde passa a ser o único produtor. Atua sob regime monopolista, portanto. Já no regime participativo, o Estado atua como produtor no mercado, exercendo atividade competitiva com as demais empresas de direito privado. Nestes dois casos, a intervenção do Estado se faz necessária para o exercício de atividades ou para a produção de bens que exigem grande aporte de capital, por vezes longe do alcance da iniciativa privada, ou por ser a lucratividade envolvida não atrativa para o capital privado. O lucro move a economia capitalista. Mas o fato de uma atividade não ser lucrativa não a torna menos essencial. É caso, por exemplo, da atividade educacional no Brasil.
No caso da intervenção por direção, segundo GRAU, o Estado estabelece mecanismos que induzem o comportamento compulsório dos agentes econômicos para determinadas finalidades. Já na intervenção por indução, o Estado "... manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados". [19]
Embora GRAU tenha outra visão sobre o Estado como planejador da atividade econômica, é importante frisar este aspecto da atuação do Estado. Ele assume, como planejador, a tarefa de dirigir os rumos da economia do país. No caso do Brasil, o Estado aparece como planejador da atividade econômica, tendo em vista sempre os preceitos deontológicos e éticos consagrados no art. 3º da Constituição da República. Ele assuma o papel de definidor de metas a serem alcançadas e de políticas a serem seguidas, tendo como objetivo maior o desenvolvimento nacional e a efetividade da dignidade da pessoa humana. Lembremos que o sistema econômico nacional se constitui em um capitalismo voltado para os ditames da justiça social. Assim, no Brasil, não prevalece o interesse privado dissociado de uma ética coletiva, que visa o bem estar de todos os cidadãos nacionais e estrangeiros aqui residentes.
O financiamento da atividade econômica se constitui numa da facetas do Estado ao intervir na atividade econômica como seu indutor: a de fomentador. Neste sentido, o Estado pode direcionar a economia nacional ao conceder ou facilitar a concessão de crédito para determinadas atividades econômicas de interesse nacional ou regional. Igualmente, o Estado pode dificultar a concessão de crédito para atividades econômicas menos desejáveis. Assim, o Estado, numa ação corretora ou subsidiária ao mecanismo de mercado, age no sentido de promover uma alocação ótima de recursos no sistema econômico, embora nem sempre atingir este objetivo.
Não é despropositada a autorização constitucional inserta no art. 192 da Carta Magna:
Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.
Como se vê, a atividade financeira nacional deve "promover o desenvolvimento equilibrado do País" e, ao mesmo tempo, "servir aos interesses da coletividade". Quando a Constituição assim determina, ela igualmente está garantindo que o desenvolvimento econômico se proceda de forma harmônica com a defesa do meio ambiente. Isto se depreende do fato de que a justiça social se constitui num objetivo nacional ou no interesse da sociedade brasileira que impregna toda a Carta Magna, notadamente o capítulo da ordem econômica e o capítulo do meio ambiente.
A intervenção do Estado na Economia, seja como regulador, seja como executor ou como incentivador da atividade econômica, é totalmente contra os dogmas da teoria econômica liberal, que previa que o mercado sozinho traria a solução para o problema de alocação ótima de recursos. Acontece que o mecanismo de mercado leva a uma dada alocação de recursos econômicos que, longe de ser ideal, não leva necessariamente ao aumento do bem-estar da sociedade.
A ótima alocação de recursos que o sistema econômico do laissez-faire traz ignora os impactos ambientais causados. Como se viu acima, o modelo teórico do sistema econômico sempre tratou o meio ambiente como simples fator de produção. A satisfação das necessidades, neste sistema, sempre foi considerada como trazida pelas mercadorias produzidas, e não pelos benefícios psíquicos que um meio ambiente ecologicamente equilibrado poderia trazer.
Assim os mecanismos financeiros e creditícios são poderosos instrumentos a serviço do equilíbrio entre atividade econômica e preservação do meio ambiente. A concessão de crédito para as atividades menos poluidoras e para o desenvolvimento de tecnologias "limpas" pode contribuir para a implementação prática da harmonia dos objetivos constitucionais.
Vale notar que a atividade de financiamento pode não só atuar em setores da economia que sejam ecologicamente corretos, mas pode ajudar no ordenamento territorial. Pode-se citar o caso das regiões norte e nordeste, cujos biomas estão mais preservados. Os fundos financeiros, como o Fundo e Investimento da Amazônia – FINAM – e o Fundo e Investimento do Nordeste – FINOR, poderiam ser direcionados para a manutenção do equilíbrio ambiental. Estes fundos foram criados em um contexto em que desenvolvimento era associado à ocupação territorial, e o meio natural era concebido como um obstáculo a ser retirado.
É preciso ter em mente que a atividade fomentadora do Estado não pode ignorar os objetivos constitucionais, que inclui, além do desenvolvimento nacional e regional, a manutenção do equilíbrio ecológico. Novas ações devem ser implantadas tendo em vista este equilíbrio, e velhos modelos devem ser renovados com o mesmo escopo.
4 O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO
Outro instrumento conciliador do conflito entre o desenvolvimento econômico e a defesa do meio ambiente é o Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE, fundamental para o gerenciamento territorial da atividade econômica. A partir dele, é possível chegar uma alocação territorial ótima, compatível com a exploração racional dos recursos naturais. O caráter preventivo do ZEE evidencia-se.
O ZEE é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente e está previsto no art. 9º, inciso II, da Lei nº 6.938/1981:
Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
[...]
II - o zoneamento ambiental;
Por sua vez, esse instrumento é disciplinado pelo Decreto nº 4.297/2002, cujo artigo 2º o conceitua como:
... instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população.
O mesmo Decreto, por sua vez, define, em seu artigo 3º, o objetivo do ZEE:
Art. 3º O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas.
Parágrafo único. O ZEE, na distribuição espacial das atividades econômicas, levará em conta a importância ecológica, as limitações e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo vedações, restrições e alternativas de exploração do território e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalização de atividades incompatíveis com suas diretrizes gerais.
O referido Decreto, ainda, define os parâmetros que deve ser observados na elaboração do ZEE:
Art. 4º O processo de elaboração e implementação do ZEE:
I - buscará a sustentabilidade ecológica, econômica e social, com vistas a compatibilizar o crescimento econômico e a proteção dos recursos naturais, em favor das presentes e futuras gerações, em decorrência do reconhecimento de valor intrínseco à biodiversidade e aos seus componentes;
II - contará com ampla participação democrática, compartilhando suas ações e responsabilidades entre os diferentes níveis da administração pública e da sociedade civil; e
III - valorizará o conhecimento científico multidisciplinar. (grifo nosso)
Pode-se dizer que o ZEE tem como fundamento último a constatação de que a realidade se caracteriza pela diversidade. O meio ambiente se distribui de maneira não homogênea sobre a superfície da Terra. Os diversos ecossistemas e recursos possuem uma distribuição geograficamente dispersa, e os recursos naturais se apresentam em concentrações geograficamente localizadas, sendo raros em determinados locais, e abundantes em outros. Tal realidade se apresentou ao ser humano desde a pré-história, quando ele teve que migrar em busca dos recursos econômicos necessários a sua subsistência.
Devido a esta dispersão dos recursos naturais, o ser humano se vê forçado a se deslocar ao longo da superfície da Terra, localizando suas atividades econômicas nas proximidades das fontes de recursos naturais. Assim, os grupos humanos vêm se concentrando em lugares que onde o acesso aos recursos naturais se apresenta mais fácil. É o caso da ocupação da Região Amazônica, onde as comunidades se formaram às margens dos rios, mais próximo da fonte de alimentos mais acessível, o pescado, e mais próximo do meio de transporte, o fluvial.
O governo brasileiro destacou três princípios básicos que devem nortear este instrumento de gestão territorial:
Propõe uma regulação do uso do território, segundo três princípios básicos: 1) a eficácia, referente à nova racionalidade de poupança de recursos e incorporação de informação e tecnologia nos produtos e processos; 2) a valorização da diferença, referente a identificação e potencialização das vantagens competitivas de cada território; 3) a descentralização, construindo nova forma de governo em parceria, que identificamos como gestão do território, expressão da nova relação público-privada. [20]
O ZEE, como se depreende da definição oficial acima, é instrumento de gestão territorial que subsidia a implantação das atividades econômicas, tendo em vista a distribuição geograficamente desigual de recursos naturais. Ele deve necessariamente ser seguido pelos setores público e privado, pois tem caráter vinculativo. Ele abrange três aspectos: o ambiental, o econômico e o social.
Dentro do aspecto ambiental, o ZEE deve proporcionar o máximo de informações acerca do meio ambiente, tanto a nível macro, quanto a nível microrregional. O conhecimento da distribuição geográfica da biodiversidade, do ecossistema, dos recursos hídricos, dos recursos minerais, dentre outros, é essencial para a tomada de decisão sobre a localização das atividades econômicas. Ter conhecimento da fragilidade do ecossistema onde se localizará uma atividade é subsídio para se decidir acerca das medidas protetivas a serem tomadas, e, ainda, sobre o que não explorar. Aqui se apresenta, de forma evidente, a aplicação do princípio da precaução, essencial para se evitar os riscos decorrentes da atividade econômica. A proteção do meio ambiente é o imperativo constitucional a ser buscado.
Quanto ao segundo aspecto, o econômico, o ZEE deve proporcionar que as atividades econômicas se distribuam ao longo do território nacional de forma a trazer o desenvolvimento regional e a diminuição das desigualdades e da pobreza às regiões mais periféricas do país, conforme determina o artigo 3º da Constituição da República.
O ZEE deve proporcionar a distribuição da atividade econômica de forma racional, para que seja respeitada a capacidade natural de regeneração dos diversos ecossistemas. Assim, a localização de determinada atividade dever ter em conta o ritmo de extração de recursos naturais e de produção de externalidades negativas, de forma a evitar a degradação da qualidade ambiental. Devem ser respeitadas as limitações da capacidade de descarga dos ecossistemas de forma a não prejudicar a qualidade de vida das presentes e das futuras gerações.
O terceiro aspecto diz respeito às questões sociais. A distribuição da atividade econômica deve levar em consideração a diversidade cultural existente nas várias regiões do país. A qualidade de vida das populações locais passa necessariamente pelo respeito às suas especificidades. A implantação de uma atividade econômica vinda de fora tende, muitas das vezes, a promover a alienação das populações locais. Entenda-se, aqui, alienação como a adoção de padrões culturais, formas de trabalho e hábitos de consumo que não tenham raízes no local onde são transplantados.
Deve-se lembrar que a Constituição da República tem como um de seus fundamentos o respeito ao pluralismo. O direito das comunidades tradicionais ao seu patrimônio cultural deve ser respeitado, e o ZEE deve ter em consideração este aspecto social. Não basta apenas que haja o levantamento das potencialidades econômicas locais em termos de recursos naturais, que geralmente se refletem em termos dados estatísticos e padrões matemáticos. É preciso que se insira o elemento humano nos estudos promovidos pelo ZEE. Afinal, o ser humano é o destinatário último das políticas econômicas e ambientais, devendo ser garantidos seu bem-estar material e psíquico.
O governo brasileiro demonstrou bem estes três aspectos, embora tenha se referido apenas a existência de duas dimensões:
Como explícito no próprio termo, o conceito de zona ecológica-econômica sintetiza duas dimensões básicas: a ecológica, que reflete as limitações e potencialidades de uso sustentado dos recursos naturais e a econômica, que manifesta as aspirações de desenvolvimento humano da comunidades que habitam e retiram seus sustento do território. [21]
Para que o ZEE seja efetivo, ele deve visar ao desenvolvimento econômico sustentável, que abrange não só o respeito ao meio ambiente, como também a busca da qualidade de vida das populações locais, que passa necessariamente pela preservação da diversidade cultural.
O ZEE é um excelente instrumento técnico a disposição do Estado para efetivar o desenvolvimento econômico em consonância com a preservação do meio ambiente. Ou seja, o equilíbrio entre direito ao desenvolvimento econômico e direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é o cerne deste instrumento. Contudo, ele por si só não garante que tal ocorra.
Como instrumento técnico, sua efetividade depende de vontade política. Faz-se necessário que saia definitivamente da previsão legal e ingresse na prática política e administrativa brasileira. A incumbência de tarefas e a dotação de recursos são essenciais para que a efetiva concreção dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, em especial o ZEE.
E, ainda, nem o ZEE e nem os outros instrumentos abordados no presente trabalho são capazes de sozinhos garantirem a efetividade do equilíbrio entre economia e proteção ambiental. É preciso que todos os instrumentos existentes, bem como outros que vierem a existir, estejam trabalhando conjuntamente e em perfeita harmonia, como forma de garantir a máxima efetividade dos direitos fundamentais constitucionalmente garantidos.
Deve-se destacar o caráter democrático deste instrumento. Somente a população brasileira, especialmente as populações diretamente afetadas por empreendimentos econômicos específicos, é que possui legitimidade para decidir qual a melhor distribuição geográfica da atividade econômica. O caráter conciliador do conflito de interesses se apresenta de forma bastante evidente neste caso.
