1. Introdução
Nos dias 09 e 10 de setembro de 2009, o Pleno do Supremo Tribunal Federal iniciou o julgamento conjunto do Pedido de Extradição nº 1085, formulado em 04/05/2007 pelo Governo da Itália, contra Cesare Battisti, e do Mandado de Segurança nº 27875, também impetrado pela República da Itália, contra ato do Ministro da Justiça brasileiro. Após pedidos de vistas, o julgamento foi concluído em 18 de novembro de 2009.
Battisti está preso no Brasil desde 18 de março de 2007, em virtude do mencionado processo de extradição, decorrente de sua condenação à prisão perpétua em dois processos criminais na Itália, pela prática de quatro homicídios cometidos no final da década de 1970.
Porém, o caso teve maior repercussão na imprensa nacional e italiana a partir de janeiro de 2008, quando o Ministro da Justiça brasileiro concedeu o status de refugiado político a Battisti, em pedido formulado por este ao Comitê Nacional para Refugiados (órgão colegiado vinculado ao Ministério da Justiça, que analisa pedidos de reconhecimento da condição de refugiado, bem como declara a perda desse status, entre outras atribuições).
Inicialmente, o CONARE negou (por 3x2 votos) o pedido de Battisti, porém, após recurso decidido pelo Ministro da Justiça (na condição de presidente do órgão), foi declarado o status de refugiado, principalmente sob o embasamento de temor fundado de perseguição por motivo de opinião política (um dos fundamentos para a concessão de refúgio, previsto no art. 1º, I, da Lei nº 9.474/97).
Isso implicou na discussão sobre a possibilidade – ou não – de sua extradição para a Itália, e a competência para a prática desse ato.
Antes de abordar o julgamento do caso pelo STF, e da possibilidade – ou não – de extradição de refugiado, é necessário relembrar a definição e a aplicação do instituto, bem como diferenciá-lo do asilo político.
2. Refúgio e Asilo Políticos
O asilo e o refúgio políticos possuem semelhanças, mas são institutos diversos.
Como pontos comuns, ambos têm cunho humanitário, são medidas unilaterais que não demandam reciprocidade, e o mesmo objetivo, de permitir que um estrangeiro fixe seu domicílio no país.
De um lado, no asilo político há uma perseguição político-criminal da pessoa em seu Estado. Na lição doutrinária, consiste na proteção conferida "(...) a uma pessoa cuja vida ou liberdade se acha ameaçada pelas autoridades de seu país por estar sendo acusado de haver violado a sua lei penal, ou, o que é mais frequente, tê-lo deixado para se livrar de perseguição política" [01]. De modo semelhante, Francisco Rezek conceitua-o como sendo "(...) o acolhimento, pelo Estado, de estrangeiro perseguido alhures – geralmente, mas não necessariamente, em seu próprio país atual – por causa de dissidência política, de delitos de opinião, ou por crimes que, relacionados com a segurança do Estado, não configurem quebra do direito penal comum" [02].
Tanto Rezek quanto Silva e Accioly dividem o asilo político em territorial e diplomático: o primeiro é concedido dentro da área geográfica, ou seja, o requerente já se encontra no território do país ao qual pleiteia o asilo, enquanto o segundo é requerido no local em que se situa a missão diplomática do país, dentro do território de outro Estado.
O Artigo XIV da Declaração Universal dos Direitos do Homem, documento da ONU de 1948, preceitua que "toda pessoa, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países"; e que "este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos propósitos e princípios das Nações Unidas".
De outro lado, no refúgio há risco à liberdade ou à vida da pessoa em seu país, por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, ou em virtude de violação generalizada de direitos humanos.
Possui regulamentação no direito internacional na Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1951, que visava inicialmente a proteção dos refugiados após a II Guerra Mundial, e teve sua abrangência ampliada por um Protocolo de 1967. Seu art. 1º traz a definição de refugiado:
"Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:
I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;
II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;
III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país".
A Lei brasileira nº 9.474/97, que define mecanismos para a implantação do Estatuto dos Refugiados (da ONU) de 1951, lista motivos que geram a cessação ou a perda do status de refugiado. As causas de cessação envolvem genericamente a extinção das condições que motivaram a concessão do refúgio (ou seja, não há mais necessidade da proteção ao refugiado), enquanto as situações de perda abrangem a extinção do status por ato praticado pelo próprio refugiado.
Nos termos de seu art. 38, cessa a condição de refugiado quando o estrangeiro: voltar a valer-se da proteção do país de que é nacional; recuperar voluntariamente a nacionalidade anteriormente perdida; adquirir nova nacionalidade e gozar da proteção do país cuja nacionalidade adquiriu; estabelecer-se novamente, de maneira voluntária, no país que abandonou; não puder mais continuar a recusar a proteção do país de que é nacional por terem deixado de existir as circunstâncias em virtude das quais foi reconhecido como refugiado; sendo apátrida, estiver em condições de voltar ao país no qual tinha sua residência habitual, uma vez que tenham deixado de existir as circunstâncias em consequência das quais foi reconhecido como refugiado.
Já o art. 39 lista as hipóteses de perda da condição de refugiado: renúncia; prova da falsidade dos fundamentos invocados para o reconhecimento da condição de refugiado ou a existência de fatos que, se fossem conhecidos quando do reconhecimento, teriam ensejado uma decisão negativa; o exercício de atividades contrárias à segurança nacional ou à ordem pública; e a saída do território nacional sem prévia autorização do governo brasileiro.
Assim, genericamente o refúgio consiste em um acolhimento por razões humanitárias, abrangendo questões raciais, religiosas, de nacionalidade, grupos sociais ou mesmo por opiniões políticas. Já o asilo tem fundamento eminentemente político.
Outra distinção realizada é a de que o asilo costuma ser concedido em situações personalizadas, individuais, em que uma ou determinadas pessoas sofrem perseguição política em seu país. Por sua vez, o refúgio é deferido em consequência de atos generalizados de perseguição em um Estado, a todas as pessoas de uma mesma raça, grupo social, religião, ascendência ou partido político, entre outros fatores.
3. Extradição
A extradição é a saída compulsória de um estrangeiro do país, com a sua entrega específica para outro Estado, a pedido deste, em decorrência de a pessoa responder a processo criminal, ou já ter sido condenada à pena, a ser cumprida em seu território.
Difere da: a) deportação, que consiste na saída compulsória do estrangeiro, em casos de entrada ou permanência irregular (caso não se retire voluntariamente do território nacional); b) e da expulsão, saída obrigatória do estrangeiro que, de qualquer forma, atentar contra a segurança nacional, a ordem política ou social, a tranquilidade ou moralidade pública e a economia popular, ou cujo procedimento o torne nocivo à conveniência e aos interesses nacionais.
As três situações têm como principal ponto comum a retirada compulsória do estrangeiro do território do país, ou seja, contra (e independentemente da) sua vontade.
Por outro lado, ao contrário dos outros dois, que são atos de exercício da soberania, a extradição é também um instrumento de cooperação internacional, pois envolve a entrega de uma pessoa de um país para outro, a pedido deste, para a efetivação de sua legislação penal.
A extradição é ativa para o país que a requer, e passiva para o Estado que irá cumpri-la. Em virtude da soberania, os países não são obrigados a extraditar a pessoa requerida, motivo pelo qual em regra o assunto é abordado em tratados bilaterais ou em promessa de reciprocidade.
O Estatuto do Estrangeiro (Lei nº 6.815/80) regulamenta o instituto em seus arts. 76/94.
Não é permitida a extradição de brasileiro nato em qualquer hipótese, podendo o brasileiro naturalizado ser extraditado somente se tiver praticado crime comum antes da naturalização, ou por tráfico ilícito de drogas, mesmo que praticado após a naturalização (art. 5º, LI, CF, e art. 77, I, da Lei nº 6.815/80).
Também não se concede a extradição no Brasil quando: o fato que motivar o pedido não for considerado crime no Brasil ou no Estado requerente; o Brasil for competente, segundo suas leis, para julgar o crime imputado ao extraditando; a lei brasileira impuser ao crime a pena de prisão igual ou inferior a 1 (um) ano; o extraditando estiver a responder a processo ou já houver sido condenado ou absolvido no Brasil pelo mesmo fato em que se fundar o pedido; estiver extinta a punibilidade pela prescrição segundo a lei brasileira ou a do Estado requerente; e o extraditando houver de responder, no Estado requerente, perante Tribunal ou Juízo de exceção (art. 77, II a VI e VIII, da Lei nº 6.815/80).
O art. 5º, LII, da Constituição, lista ainda como uma garantia fundamental a de que "não será concedida extradição de estrangeiro por crime político ou de opinião" (previsão similar, quanto ao primeiro delito, possui o art. 77, VII, da Lei nº 6.815/80). Sobre a questão, cita-se julgado do Supremo Tribunal Federal:
"(...) A inextraditabilidade de estrangeiros por delitos políticos ou de opinião reflete, em nosso sistema jurídico, uma tradição constitucional republicana. Dela emerge, em favor dos súditos estrangeiros, um direito público subjetivo, oponível ao próprio Estado e de cogência inquestionável. Há, no preceito normativo que consagra esse favor constitutionis, uma insuperável limitação jurídica ao poder de extraditar do Estado brasileiro" (EXT 524/Paraguai, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. 31/10/1990, DJ 08/03/1991, p. 2200).
O STF também entende que, mesmo que o extraditando tenha também praticado delito comum, a prática de crime político com ele relacionado impede o deferimento da extradição: "CRIMES POLÍTICO E COMUM - CONTAMINAÇÃO. Uma vez constatado o entrelaçamento de crimes de natureza política e comum, impõe indeferir a extradição" (EXT 994/Itália, Pleno, rel. Min. Marco Aurélio, j. 14/12/2005, DJ 04/08/2006, p. 26). No mesmo sentido: EXT 694/Itália, Pleno, rel. Min. Sydney Sanches, j. 22/08/1997, DJ 22/08/1997, p. 38760.
A extradição, diferentemente da expulsão e da deportação, é o único procedimento que possui uma fase administrativa e outra judicial.
Em uma primeira etapa há o recebimento do pedido de extradição, por via diplomática, com versão em português dos documentos (providenciados pelo país requerente), instruído obrigatoriamente com cópia autenticada ou a certidão da sentença condenatória, de pronúncia ou da decisão que decretar a prisão preventiva (art. 80 da Lei nº 6.815/80). Na sequência, o Ministério das Relações Exteriores encaminha o pedido ao Ministério da Justiça, cujo titular determina a prisão do extraditando e o deixa à disposição do STF.
Em seguida, tem início a segunda etapa do processo, competindo exclusivamente ao STF julgar o pedido (art. 102, ‘g’, da Constituição), manifestando-se somente sobre a legalidade e a procedência da extradição (art. 83 da Lei nº 6.815/80), não adentrando no mérito do julgamento que motivou o requerimento.
Sobre o assunto: "(...) A ação de extradição passiva não confere, ao Supremo Tribunal Federal, qualquer poder de indagação sobre o mérito da pretensão deduzida pelo Estado requerente ou sobre o contexto probatório em que a postulação extradicional se apoia" (EXT 1039/Alemanha, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. 21/06/2007, DJe 22/11/2007).
Por outro lado, a Lei nº 9.474/97 prevê a extinção da extradição, caso seja concedido o refúgio político ao extraditando:
"Art. 33. O reconhecimento da condição de refugiado obstará o seguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio.
Art. 34. A solicitação de refúgio suspenderá, até decisão definitiva, qualquer processo de extradição pendente, em fase administrativa ou judicial, baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio.
Art. 35. Para efeito do cumprimento do disposto nos arts. 33 e 34 desta Lei, a solicitação de reconhecimento como refugiado será comunicada ao órgão onde tramitar o processo de extradição".
Ainda, tanto o Estatuto dos Refugiados quanto a Lei nº 9.474/97 só permitem a saída do refugiado do país sob a modalidade de expulsão, por razões de segurança nacional ou de ordem pública, com a ressalva de que não será enviado para país no qual sua vida, liberdade ou integridade física possam estar em risco (Artigo 32 do Estatuto e arts. 36/37 da lei).
4. Análise do Caso pelo STF
Inicialmente, destaca-se que o STF tem o entendimento de que a concessão do refúgio extingue o pedido de extradição, desde que este tenha relação com os motivos ensejadores daquele (diante do citado art. 33 da Lei nº 9.474/97), e mesmo que o pedido de refúgio tenha sido formulado após o início do processo de extradição:
"Extradição: Colômbia: crimes relacionados à participação do extraditando - então sacerdote da Igreja Católica - em ação militar das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Questão de ordem. Reconhecimento do status de refugiado do extraditando, por decisão do comitê nacional para refugiados - CONARE: pertinência temática entre a motivação do deferimento do refúgio e o objeto do pedido de extradição: aplicação da Lei 9.474/97, art. 33 (Estatuto do Refugiado), cuja constitucionalidade é reconhecida: ausência de violação do princípio constitucional da separação dos poderes.
1. De acordo com o art. 33 da L. 9474/97, o reconhecimento administrativo da condição de refugiado, enquanto dure, é elisiva, por definição, da extradição que tenha implicações com os motivos do seu deferimento.
2. É válida a lei que reserva ao Poder Executivo - a quem incumbe, por atribuição constitucional, a competência para tomar decisões que tenham reflexos no plano das relações internacionais do Estado - o poder privativo de conceder asilo ou refúgio. (...)" (EXT 1008/Colômbia, Pleno, rel. p/ acórdão Min. Sepúlveda Pertence, j. 21/03/2007, DJe 16/08/2007).
Em igual sentido: HC 81127/DF, Pleno, rel. Min. Sydney Sanches, j. 28/11/2001, DJ 26/09/2003, p. 5.
Excepcionalmente, nas hipóteses de asilo político, o STF possui julgados nos quais salientou não estar vinculado à decisão do Poder Executivo na concessão do asilo, e que isso não impedia o prosseguimento do processo de extradição:
"(...) Não há incompatibilidade absoluta entre o instituto do asilo político e o da extradição passiva, na exata medida em que o Supremo Tribunal Federal não está vinculado ao juízo formulado pelo Poder Executivo na concessão administrativa daquele benefício regido pelo Direito das Gentes. Disso decorre que a condição jurídica de asilado político não suprime, só por si, a possibilidade de o Estado brasileiro conceder, presentes e satisfeitas as condições constitucionais e legais que a autorizam, a extradição que lhe haja sido requerida. O estrangeiro asilado no Brasil só não será passível de extradição quando o fato ensejador do pedido assumir a qualificação de crime político ou de opinião ou as circunstâncias subjacentes à ação do Estado requerente demonstrarem a configuração de inaceitável extradição política disfarçada" (EXT 524/Paraguai, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. 31/10/1990, DJ 08/03/1991, p. 2200).
Essa questão foi novamente levantada no Pedido de Extradição nº 1085.
O relator do pedido, Min. Cezar Peluso, entendeu que a concessão de refúgio pelo Ministro da Justiça foi ilegal, sob o fundamento de que Battisti não cometeu crimes políticos, mas delitos comuns, que não estão prescritos. Destacou que o Estatuto dos Refugiados e a Lei nº 9.474/97 (art. 3º, III) vedam a concessão do refúgio a quem tenha cometido crime hediondo.
Seguiram o entendimento do relator os Ministros Ricardo Lewandowski, Carlos Britto, Ellen Gracie e Gilmar Mendes.
Em sentido contrário votaram os Ministros Marco Aurélio, Eros Grau, Joaquim Barbosa e Cármen Lúcia.
Além disso, os Ministros do STF ressaltaram (também por 5x4 votos), em questão de ordem, que sua decisão sobre o pedido de extradição não vincula o Presidente da República, que discricionariamente pode – ou não – conceder a extradição, após o reconhecimento da legalidade do pedido na fase judicial do processo (por essa razão, doutrinariamente se pode encontrar o processo de extradição dividido em três etapas, com a entrega do extraditando como a última fase).
A discussão existe tendo em vista que a Lei nº 6.815/80 não menciona especificamente a quem incumbe conceder a extradição.
De um lado, sustentou-se que a falta de norma regulamentadora retira a discricionariedade, e que o art. 86 da Lei nº 6.815/80 preceitua que "concedida a extradição, será o fato comunicado através do Ministério das Relações Exteriores à Missão Diplomática do Estado requerente (...)"; logo, a não ser em hipóteses excepcionais (previstas no parágrafo único do art. 89 e no art. 91), a extradição deve sempre ser concedida caso o STF julgue o pedido procedente.
De outro lado, para a opinião prevalecente, o julgamento do STF é somente autorizativo, incumbindo ao Presidente da República decidir pelo deferimento – ou não – do pedido, com fundamento genérico no art. 84, VII, da Constituição (que prevê ser de sua atribuição celebrar tratados, convenções e atos internacionais).
5. Conclusões
Ao contrário do propalado (na imprensa e na doutrina), o Supremo Tribunal Federal não modificou seu entendimento sobre o tema, tampouco declarou a inconstitucionalidade do art. 33 da Lei nº 9.474/97.
Juridicamente, o STF somente declarou a ilegalidade do ato político praticado pelo Ministro da Justiça brasileiro, que, ao contrário da decisão inicial do CONARE, deixou de levar em consideração algumas regras do Estatuto dos Refugiados e da Lei nº 9.474/97.
Desse modo, reconhecendo que Battisti não é refugiado político, o STF decidiu ser possível sua extradição para a Itália, salientando, contudo, que seu julgamento não vincula o Presidente da República (mas somente analisa a legalidade e a procedência do requerimento), a quem incumbe deferir – ou não – o pedido de extradição.
Notas
- SILVA, G.E. do Nascimento e; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de direito internacional público. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 391.
- REZEK, Francisco. Direito internacional público: curso elementar. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 214-215.
