As despesas administrativas da unidade gestora do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS serão custeadas por uma "Taxa de Administração" específica, que deverá estar prevista na lei previdenciária do ente federativo.

A Lei Federal nº 9.717/98 ^[01], em seu artigo 6º, inciso VIII, combinado com o artigo 9º, inciso II, determinou que os entes federativos deveriam estabelecer limites para gastos com a despesa administrativa em conformidade com os parâmetros gerais determinados pelo Ministério da Previdência Social - MPS.

No uso dessas atribuições legais, o MPS tem estabelecido o limite para a taxa de administração em até 2% (dois por cento) do valor da remuneração dos servidores ativos, inativos e pensionistas dos segurados vinculados ao RPPS, referente ao exercício financeiro anterior.

Esses limites foram estabelecidos pela Portaria MPS nº4.992/99 ^[02], recentemente revogada pela Portaria MPS nº402/08 ^[03], que fez permanecer o mesmo índice. Também as orientações normativas do MPS repetem as mesmas previsões trazidas nas portarias citadas.

Toda essa legislação que rege o regime próprio de previdência social veda o desvio de finalidade dos recursos previdenciários, ou seja, os recursos do RPPS somente poderão ser utilizados para pagamento de benefícios previdenciários, da compensação financeira de que trata a Lei Federal nº9.796/99 ^[04] e da despesa administrativa da unidade gestora.

Necessário salientar que despesa administrativa é aquela necessária ao funcionamento do regime próprio de previdência social, seja com telefone, água, energia, aluguel, materiais de expediente, vencimentos de servidores da unidade gestora e os respectivos encargos tributários, trabalhistas etc, e ainda com a contratação de serviços como o de contabilidade e de assessorias.

Observando as legislações abaixo, percebe-se que a despesa administrativa dos RPPS só teve uma maior caracterização a partir da introdução do §6º no art. 17 da Portaria nº 4.992/99, realizado através da Portaria nº 1.348, de 19/07/2005, in verbis:

§ 6º Entre outras afins, classificam-se como despesas administrativas os gastos da Unidade Gestora com pessoal próprio e os conseqüentes encargos, indenizações trabalhistas, materiais de expediente, energia, água e esgoto, comunicações, vigilância, locações, seguros, obrigações tributárias, manutenção, limpeza e conservação dos bens móveis e imóveis, consultoria, assessoria técnica, honorários, jetons a conselheiros, diárias e passagens de dirigentes e servidores a serviço da unidade gestora, cursos e treinamentos.

O §6º supra transcrito foi revogado em 23 de junho de 2006 através da Portaria nº183, quando a alteração introduzida no §3º do mesmo artigo adicionou os incisos de I a IV, passando a utilizar o termo "despesas correntes e de capital", senão vejamos:

[...]

§ 3º A taxa de administração prevista no inciso VIII deste artigo será de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao regime próprio de previdência social, relativo ao exercício financeiro anterior, observando-se que: (alterado pela Portaria nº 183, de 21/06/2006 - Publicada no DOU de 23/06/2006)

I - será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento do órgão gestor do regime próprio;

II – na verificação do limite definido no caput deste parágrafo, não serão computadas as despesas decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros de que trata o inciso IV do caput deste artigo;

III – o regime próprio de previdência social poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a taxa de administração;

IV – para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, a alíquota da taxa de administração deverá ser definida expressamente em texto legal.

(Incisos I, II, III e IV acrescentados pela Portaria nº 183 , de 21/06/2006 - Publicada no DOU de 23/06/2006)

Os atos normativos posteriores também utilizaram a especificação "despesas correntes e de capital", senão vejamos:

DA TAXA DE ADMINISTRAÇÃO DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

Art. 40. A taxa de administração será de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exercício financeiro anterior, conforme percentual definido em lei de cada ente, observando-se que:

I – será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS, inclusive para a conservação do seu patrimônio;

II – na verificação da utilização dos recursos destinados à taxa de administração, não serão computadas as despesas diretamente decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros, conforme previsto em norma do Conselho Monetário Nacional;

III – o RPPS poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a taxa de administração;

IV – para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, a alíquota da taxa de administração deverá ser definida expressamente em texto legal.

§ 1º A aquisição, construção ou reforma de bens imóveis com os recursos destinados à taxa de administração restringem-se aos destinados ao uso próprio da unidade gestora, sendo vedada a utilização desses bens para investimento ou uso por outro órgão publico ou particular, em atividades assistenciais ou quaisquer outros fins não previstos no inciso I.

§ 2º Na hipótese da unidade gestora do RPPS possuir competências diversas daquelas relacionadas à administração do regime, deverá haver o rateio proporcional das despesas relativas a cada atividade para posterior apropriação nas contas contábeis correspondentes.

§ 3º O descumprimento dos critérios fixados neste artigo para a taxa de administração do RPPS representará utilização indevida dos recursos previdenciários.

[...]

Art. 15. Para cobertura das despesas do RPPS, poderá ser estabelecida, em lei, Taxa de Administração de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exercício financeiro anterior, observando-se que:

I - será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS, inclusive para a conservação de seu patrimônio;

II - as despesas decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros não poderão ser custeadas com os recursos da Taxa de Administração, devendo ser suportadas com os próprios rendimentos das aplicações;

III - o RPPS poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a Taxa de Administração;

IV - para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, o percentual da Taxa de Administração deverá ser definido expressamente em texto legal;

V - a aquisição ou construção de bens imóveis com os recursos destinados à Taxa de Administração restringe-se aos destinados ao uso próprio da unidade gestora do RPPS;

VI - é vedada a utilização dos bens adquiridos ou construídos para investimento ou uso por outro órgão público ou particular em atividades assistenciais ou quaisquer outros fins não previstos no inciso I.

§ 1º Na hipótese de a unidade gestora do RPPS possuir competências diversas daquelas relacionadas à administração do regime previdenciário, deverá haver o rateio proporcional das despesas relativas a cada atividade para posterior apropriação nas rubricas contábeis correspondentes, observando-se, ainda, que, se a estrutura ou patrimônio utilizado for de titularidade exclusiva do RPPS, deverá ser estabelecida uma remuneração ao regime em virtude dessa utilização.

§ 2º Eventuais despesas com contratação de assessoria ou consultoria deverão ser suportadas com os recursos da Taxa de Administração.

§ 3º Excepcionalmente, poderão ser realizados gastos na reforma de bens imóveis do RPPS destinados a investimentos utilizando-se os recursos destinados à Taxa de Administração, desde que seja garantido o retorno dos valores empregados, mediante processo de análise de viabilidade econômico-financeira.

§ 4º O descumprimento dos critérios fixados neste artigo para a Taxa de Administração do RPPS significará utilização indevida dos recursos previdenciários e exigirá o ressarcimento dos valores correspondentes.

[...]

Art. 41. Para cobertura das despesas do RPPS com utilização dos recursos previdenciários, poderá ser estabelecida, em lei, Taxa de Administração de até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exercício financeiro anterior, observando-se que: (Redação dada pela Orientação Normativa SPS nº 03, de 04/05/2009)

I - será destinada exclusivamente ao custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao funcionamento da unidade gestora do RPPS, inclusive para a conservação de seu patrimônio;

II - as despesas decorrentes das aplicações de recursos em ativos financeiros não poderão ser custeadas com os recursos da Taxa de Administração, devendo ser suportadas com os próprios rendimentos das aplicações;

III - o RPPS poderá constituir reserva com as sobras do custeio das despesas do exercício, cujos valores serão utilizados para os fins a que se destina a Taxa de Administração;

IV - para utilizar-se da faculdade prevista no inciso III, o percentual da Taxa de Administração deverá ser definido expressamente em texto legal, admitindo-se para este fim, a lei do respectivo ente, o regulamento, ou ato emanado por colegiado, caso conste de suas atribuições regimentais, observado o percentual máximo definido na lei conforme consta no caput. (Redação dada pela Orientação Normativa SPS nº 03, de 04/05/2009)

V - a aquisição ou construção de bens imóveis com os recursos destinados à Taxa de Administração restringe-se aos destinados ao uso próprio da unidade gestora do RPPS;

VI - é vedada a utilização dos bens adquiridos ou construídos para investimento ou uso por outro órgão público ou particular em atividades assistenciais ou quaisquer outros fins não previstos no inciso I.

§ 1º Na hipótese de a unidade gestora do RPPS possuir competências diversas daquelas relacionadas à administração do regime previdenciário, deverá haver o rateio proporcional das despesas relativas a cada atividade para posterior apropriação nas rubricas contábeis correspondentes, observando-se, ainda, que, se a estrutura ou patrimônio utilizado for de titularidade exclusiva do RPPS, deverá ser estabelecida uma remuneração ao regime em virtude dessa utilização.

§ 2º Eventuais despesas com contratação de assessoria ou consultoria deverão ser suportadas com os recursos da Taxa de Administração.

§ 3º Excepcionalmente, poderão ser realizados gastos na reforma de bens imóveis do RPPS destinados a investimentos utilizando-se os recursos destinados à Taxa de Administração, desde que seja garantido o retorno dos valores empregados, mediante processo de análise de viabilidade econômico-financeira.

§ 4º O descumprimento dos critérios fixados neste artigo para a Taxa de Administração do RPPS significará utilização indevida dos recursos previdenciários e exigirá o ressarcimento do valor que ultrapassar o limite estabelecido.

§ 5º Não serão computados no limite da Taxa de Administração, de que trata este artigo, o valor das despesas do RPPS custeadas diretamente pelo ente e os valores transferidos pelo ente à unidade gestora do RPPS para o pagamento de suas despesas correntes e de capital, desde que não sejam deduzidos dos repasses de recursos previdenciários.

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Então, resta-nos entender o que seriam despesas correntes e de capital. Vejamos os conceitos extraídos do glossário do Tesouro Nacional ^[05]:

Despesas Correntes- As realizadas com a manutenção dos equipamentos e com o funcionamento dos órgãos.

Outras Despesas Correntes- Despesas com a manutenção e funcionamento da máquina administrativa do governo, tais como: aquisição de pessoal, material de consumo, pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica independente da forma contratual, e outras não classificadas nos demais grupos de despesas correntes.

Despesas de Capital- As realizadas com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras ações, o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos.

Outras Despesas de Capital- Despesas de capital não classificáveis como "investimentos" ou "inversões financeiras".

Sabendo que há limites para o gasto com a despesa administrativa, eventual gasto superior ao legalmente fixado significa utilização indevida dos recursos previdenciários, fato que sujeita os responsáveis pela ordenação da despesa aos regimes repressivos legalmente previstos.

Vejamos os atos normativos que trazem penalidades ao descumprimento dos limites legalmente previstos para a Taxa de Administração:

Lei Federal nº9.717/98:

Art. 8º Os dirigentes do órgão ou da entidade gestora do regime próprio de previdência social dos entes estatais, bem como os membros dos conselhos administrativo e fiscal dos fundos de que trata o art. 6º, respondem diretamente por infração ao disposto nesta Lei, sujeitando-se, no que couber, ao regime repressivo da Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, e alterações subseqüentes, conforme diretrizes gerais.

Parágrafo único. As infrações serão apuradas mediante processo administrativo que tenha por base o auto, a representação ou a denúncia positiva dos fatos irregulares, em que se assegure ao acusado o contraditório e a ampla defesa, em conformidade com diretrizes gerais.

Ora, a lei federal supra transcrita determinou a aplicação, no que couber, do "regime repressivo" da Lei Federal nº6.435/77 e alterações subseqüentes, conforme diretrizes gerais.

Façamos uma análise da Seção IV da Lei Federal nº6.435/77, onde é previsto esse regime repressivo, vejamos:

SEÇÃO IV
          Do Regime Repressivo

Art. 75. As infrações aos dispositivos desta Lei sujeitam as entidades de previdência privada ou seus administradores, membros de conselhos deliberativos, consultivos, fiscais ou assemelhados, às seguintes penalidades, sem prejuízo de outras estabelecidas na legislação vigente:

I - advertência;

II - multa pecuniária;

III - suspensão do exercício do cargo;

IV - inabilitação temporária ou permanente para o exercício de cargo de direção de entidades de previdência privada, sociedades seguradoras e instituições financeiras.

Art. 76. Os diretores, administradores, membros de conselhos deliberativos, consultivos, fiscais ou assemelhados, das entidades de previdência privada responderão solidariamente com a mesma pelos prejuízos causados a terceiros, inclusive aos seus acionistas, em conseqüência do descumprimento de leis, normas e instruções referentes às operações previstas nesta Lei e, em especial, pela falta de constituição das reservas obrigatórias.

Art. 77. Constitui crime contra a economia popular, punível de acordo com a legislação respectiva, a ação ou omissão dolosa, pessoal ou coletiva, de que decorra a insuficiência das reservas ou de sua cobertura, vinculadas à garantia das obrigações das entidades de previdência privada.

Art. 76. As multas serão fixadas e aplicadas pelo órgão fiscalizador, em função da gravidade da infração cometida até o limite do valor nominal atualizado de 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN.

§ 1º Das decisões do órgão fiscalizador caberá recurso, no prazo de 15 (quinze) dias, com efeito suspensivo, para o respectivo órgão normativo.

§ 2º As multas constituirão, integralmente, Receita da União, vedada qualquer forma de participação em seus valores.

Art. 79. As infrações serão apuradas mediante processo administrativo que tenha por base o auto, a representação ou a denúncia positiva dos fatos irregulares, cabendo aos órgãos normativos dispor sobre as respectivas instaurações, recursos e seus efeitos, instâncias, prazos, perempção e outros atos processuais.

O Ministério da Previdência Social, no uso de suas atribuições legais, publicou o ato normativo que determinou as diretrizes gerais para os RPPS, onde aproveitou as seguintes previsões do regime repressivo da lei federal supra transcrita:

Art. 19. Os dirigentes do órgão ou da unidade gestora do regime próprio de previdência social dos entes estatais, bem como os membros dos conselhos administrativo e fiscal dos fundos de que trata o art. 17 desta Portaria, respondem diretamente por infração ao disposto na Lei nº 9.717/98, sujeitando-se, às seguintes penalidades:

I – advertência;

II – multa pecuniária;

III – inabilitação temporária para o exercício do cargo de direção ou de membro dos conselhos administrativo e fiscal.

§ 1º A responsabilidade pela infração é imputável a quem lhe der causa ou para ela concorrer.

§ 2º Responde solidariamente com o infrator todo aquele que, de qualquer modo, concorrer para a prática da infração.

§ 3º As penalidades previstas neste artigo serão aplicadas pela Secretaria de Previdência Social, com base na legislação vigente, na forma estabelecida em portaria.

§ 4º As infrações serão apuradas mediante processo administrativo que tenha por base o auto, a representação ou a denúncia positiva dos fatos irregulares, em que se assegure ao acusado o contraditório e a ampla defesa, na forma estabelecida em portaria.

No entanto, com a revogação da Portaria nº4.992/99 e a entrada em vigor da Portaria nº402 em 10 de dezembro de 2008, esse regime repressivo deixou de ser previsto expressamente, restando apenas a determinação de que a utilização indevida dos recursos previdenciários exigirá o ressarcimento dos valores correspondentes.

Conclusão

As despesas administrativas dos regimes próprios de previdência social atualmente tem seu conceito perfeitamente definido na legislação, assim como o limite de até 2% (dois por cento) do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, referentes ao exercício anterior, sendo que o gasto que extrapole esse limite significará utilização indevida dos recursos previdenciários, devendo haver o ressarcimento dos valores correspondentes.

Entendo que o ressarcimento desses valores deve ser realizado pela administração municipal, visto que a unidade gestora do RPPS, normalmente estabelecida sob a estrutura de autarquia, fundação ou órgão da administração, integra a estrutura administrativa do ente federativo, razão pela qual constitui obrigação do respectivo Poder Público assumir despesas relativas à sua manutenção, nos termos da Lei 4.320/64.

Notas

1. Lei Federal nº9.717, de 27 de novembro de 1998: Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências.
2. Portaria do Ministério da Previdência Social nº4.992, de 05 de fevereiro de 1999: Estabelece parâmetros gerais para os regimes próprios de previdência social.
3. Portaria do Ministério da Previdência Social nº402, de 10 de dezembro de 2008: Disciplina os parâmetros e as diretrizes gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos ocupantes de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em cumprimento das Leis nº 9.717, de 1998 e nº 10.887, de 2004.
4. Lei Federal nº9.697, de 05 de maio de 1999: Dispõe sobre a compensação financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes de previdência dos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos casos de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria, e dá outras providências.
5. Glossário do Tesouro Nacional: http://www.tesouro.fazenda.gov.br