Quem recorre ao Poder Judiciário, na busca de pleitear um benefício previdenciário indeferido pelo INSS, como a aposentadoria por invalidez ou o auxílio-doença, sempre tem urgência em sua consecução, pelo simples fato de consistirem, respectivamente, na incapacidade permanente e temporária para o labor. Quem não pode trabalhar, não pode se manter.
Claro é, inclusive para os mais leigos, que a premente necessidade do benefício para o próprio sustento é incompatível com a morosidade que caracteriza as ações judiciais hodiernas.
Em razão disso, sensibilizado, o legislador introduziu no ordenamento pátrio, ao longo dos últimos anos, institutos que visam adequar o procedimento à iminência da referida pretensão, garantindo ao requerente o direito a uma prestação jurisdicional eficaz [01].
O presente artigo tem por objeto apresentar os institutos que conferem efetividade à prestação previdenciária, demonstrando a sua atuação na busca da devida e tempestiva tutela, do requerente e de sua pretensão, já a partir da petição inicial até a extinção do processo, com o exaurimento da fase executória.
1.NOÇÕES PRELIMINARES
Antes de adentrar o tema, necessárias se fazem algumas considerações quanto aos benefícios previdenciários.
A Lei 8.213/91 disciplina quais são as prestações previdenciárias e os requisitos para a sua obtenção.
Conforme o seu Artigo 18, inciso I, o segurado poderá pleitear: a) aposentadoria por invalidez; b) aposentadoria por idade; c) aposentadoria por tempo de contribuição; d) aposentadoria especial; e) auxílio-doença; f) salário-família; g) salário-maternidade; h) auxílio-acidente.
Há, ainda, a pensão por morte e o auxílio-reclusão, que poderão ser pleiteados pelo dependente. Já o "benefício de prestação continuada" (Art. 203, V/CF), também conhecido como LOAS, não é benefício de natureza previdenciária, mas sim assistencial. Não obstante isso, como também é gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o que consta do presente trabalho igualmente se aplica a esse benefício.
Ater-se-á aqui à aposentadoria por invalidez e ao auxílio-doença, os benefícios que melhor traduzem a necessidade da prestação previdenciária tão célere quanto possível.
A aposentadoria por invalidez é concedida aos trabalhadores que, por doença ou acidente, forem considerados, pela perícia médica da Previdência Social, incapacitados para exercer suas atividades ou outro tipo de serviço que lhes garanta o sustento. Nesta, não há perspectiva de que o indivíduo volte ao trabalho ou que possa exercer qualquer outro (incapacidade total e permanente). A lei o concede àquele que for "insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência" (Artigo 42/Lei 8.213-91).
Há casos em que a invalidez que acomete o sujeito é de tal intensidade que ele necessita de assistência permanente de outra pessoa, estando impossibilitado de, por si só, suprir necessidades biológicas de primeira ordem, como tomar uma refeição ou um simples banho. Para essas situações específicas, a Lei 8.213/91 instituiu, além da concessão do benefício relativo à invalidez, um acréscimo de 25% para que o indivíduo possa arcar com mais esse custo (Art. 45).
Por outro lado, e se o segurado sofrer um acidente ou adoecer por outra causa que resulte em uma incapacidade total porém temporária? Já que não fora caracterizado o requisito "permanente" da aposentadoria por invalidez, ficará ele privado de um benefício que promova o seu sustento nesse ínterim?
Não. Para esses casos, a referida lei estabeleceu o auxílio-doença, que faz as vezes de um benefício subsidiário em relação à aposentadoria por invalidez.
O auxílio-doença (Art. 59/Lei 8.213-91) será concedido nos casos de incapacidade total (inaptidão para qualquer atividade) e temporária (há a possibilidade de, com o tempo, o segurado se reestabelecer e retornar ao serviço). Cita-se, como exemplo, o taxista segurado que se acidenta gravemente no trânsito e fica 30 dias no hospital. Ele não terá condições de trabalhar nesse período, entretanto, ele e sua família continuarão precisando daquela soma para a mantença do lar. Enquanto perdurar essa situação, o benefício suprirá a falta que a renda do segurado fará.
Postos esses fatos, fica evidente o periculum in mora existente nas situações que venham a ocorrer. Os que pleiteiam o benefício, no grosso de sua universalidade, não tem nenhuma outra fonte de renda senão o trabalho, do qual terão de se ausentar. Bom seria se as contas também se ausentassem, mas não. Muito pelo contrário, aumentarão, com o acréscimo de despesas hospitalares e cuidados especiais indispensáveis que o requerente até então não tinha de suportar.
O dano marginal [02] que um processo moroso provocaria no caso concreto caracterizar-se-ía, indubitavelmente, como irreversível para a vida do segurado e de sua família. É daí que surge a necessidade de institutos que confiram efetividade à tutela previdenciária, amenizando-o tanto quanto possível, em atenção ao comando constitucional da duração razoável do processo [03].
Passa-se, então, à análise destes institutos.
2.JUIZADO ESPECIAL FEDERAL
Conforme Art. 109 da Constituição Federal, as causas que tenham como parte entidade autárquica federal serão processadas e julgadas pela Justiça Federal.
Pelo fato de o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) ser uma autarquia federal, todas as ações previdenciárias serão de competência daquela.
Até o ano de 2001, quando do surgimento dos Juizados Especiais Federais e de seu procedimento sumaríssimo, um processo em que a parte pleiteasse uma aposentadoria por invalidez ou um auxílio-doença tinha a mesma duração de qualquer outra ação subordinada ao rito ordinário: de 4 a 6 anos, em média [04].
Uma vez instituídos os Juizados, a duração dos processos de sua alçada reduziu significativamente. Tudo isso devido ao procedimento sumaríssimo que trouxe para as suas causas.
O Juizado Especial é fruto do despertar da consciência jurídica para o acesso à justiça, com ênfase na instrumentalidade e efetividade da tutela jurisdicional [05].
O procedimento dos Juizados Federais está disciplinado na Lei 10.259/01 [06] e será aplicado às causas de competência da Justiça Federal que não excedam o valor de sessenta salários mínimos.
Quase a totalidade das pretensões previdenciárias não ultrapassam o referido valor, fazendo com que o Juizado seja o anfitrião por excelência das causas dessa natureza.
Os Juizados Especiais são informados pelos princípios da oralidade, informalidade, economia processual e celeridade.
Com base nesses princípios, de um lado, qualquer ato realizado de forma diversa da prescrita em lei que alcançar a sua finalidade essencial será tido por válido (informalidade ou instrumentalidade das formas); de outro, qualquer disposição prevista no Código de Processo Civil [07] ou em legislação extravagante que atentar contra a celeridade e simplicidade que informam os Juizados será repelida [08].
Para o postulante do benefício previdenciário, a repulsa a esses atos e a aceitação daqueles que, ainda que de outra forma, alcançarem a sua finalidade, é muito oportuna, posto que evita a alegação de eventuais nulidades e a obstrução do bom andamento do processo.
2.1. A ATUAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CONCENTRAÇÃO E DA IRRECORRIBILIDADE DAS DECISÕES INTERLOCUTÓRIAS NO PROCESSAMENTO DA CAUSA
O princípio da concentração assume grande relevância para a promoção dos ideários fundamentais dos Juizados. Exige ele que, na audiência, praticamente se resuma toda a atividade processual, concentrando-se numa só sessão as etapas da postulação, instrução e julgamento [09].
Já o princípio da irrecorribilidade das decisões interlocutórias atua no sentido de adiar a apreciação de eventuais questões incidentais que surjam no curso da audiência para depois de proferida a sentença.
Aquele que for desfavorecido pela decisão interlocutória continuará tendo o direito de discuti-la, no entanto, nas preliminares do recurso inominado (o correspondente à apelação do rito ordinário do CPC), sem interromper a marcha processual, e não de imediato.
Dessa forma, garante-se que o provimento final chegue de forma célere, tempestivamente. A decisão de uma causa previdenciária não admite as contínuas paralisações que possíveis incidentes e rigorismos de um procedimento como o ordinário do CPC poderiam causar, sob pena de ineficácia do decisório. De nada adiantaria dar por procedente um auxílio-doença, que pressupõe incapacidade temporária, se o mal que acomete o requerente, pela mora na concessão do benefício postulado, já houvesse se agravado a ponto de ser admissível a concessão de uma aposentadoria por invalidez (incapacidade permanente), donde se atesta a utilidade (rectius: indispensabilidade) de um procedimento enxuto como o do Juizado.
3. TUTELA ANTECIPADA (ART. 273/CPC)
Prosseguindo na mesma linha de pensamento, o que ocorre quando a situação do requerente é tão grave que o benefício é necessário "para ontem", de tal modo que, ainda com o procedimento célere desse órgão jurisdicional, a tutela ao direito do segurado viria tardiamente?
É caso de incidência muito comum nestes Juizados. O segurado se dirige à Justiça acometido de doença que se agrava a cada dia, no mais das vezes, em situação de pobreza que não lhe permite ter reserva alguma para custear sequer sua alimentação enquanto aguarda a decisão judicial.
Inegável é que o Estado-Juiz não pode deixar de agir nesses casos, dado que está em jogo a vida do indivíduo, bem maior do Direito; no entanto, também não se deve permitir que o juiz se sinta na obrigação de proferir sentença sem que tenha havido tempo para formar a sua convicção da forma devida.
Para esses casos, o legislador criou o instituto da tutela antecipada, que permite ao juiz conceder provisoriamente a prestação jurisdicional pleiteada pelo requerente, até que se convença em definitivo da razão de uma das partes e mantenha ou revogue o posicionamento nela dado.
A tutela antecipada consta do Art. 273/CPC, que traz os requisitos e o procedimento a ser adotado quando de sua concessão. Assim enuncia o "caput" e inciso I [10] do referido artigo:
"O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação;"
O requerimento da parte é requisito sine qua non para que o juiz possa ofertar o benefício provisoriamente.
Quando do surgimento desse instituto processual, o legislador, portanto, não permitiu ao juiz concedê-lo ex officio, o que se justifica, principalmente, pelo fato de que, se posteriormente não for dada razão ao autor, responderá este último pelos prejuízos que houverem sido causados em razão do provimento antecipatório, uma vez que o §3º do Art. 273/CPC determina que se aplique à tutela antecipada as normas atinentes à execução provisória [11]. Além disso, seria inconcebível responsabilizar o autor por um dano que não resultara de sua própria conduta.
Não obstante as afirmações feitas, no caso específico das prestações previdenciárias, o Superior Tribunal de Justiça tem forte entendimento de que as prestações previdenciárias possuem natureza alimentar, sendo assim irrepetíveis [12].
Desse modo, derruba-se o principal fundamento para a não-concessão ex officio da tutela antecipada nas causas previdenciárias, no entanto, o dispositivo é claro quanto à sua vedação e, até uma eventual mudança legislativa nesse sentido, não poderá o julgador promovê-la sem o prévio requerimento.
No que concerne ao periculum in mora, exige-se que da privação do bem postulado pelo requerente possa resultar lesão grave ou de difícil reparação.
Nas causas previdenciárias, especificamente aquelas em que se pleiteia aposentadoria por invalidez ou auxílio-doença, pelo fato de versarem sobre prestações alimentares para pessoas que se encontram incapazes de exercer qualquer atividade laborativa, temporária ou permanentemente, não raro se encontra presente o periculum in mora, o que é atestado através de perícia médica nos próprios Juizados Especiais Federais.
Resta analisar o requisito do fumus boni iuris, ou seja, a existência da "fumaça do bom direito".
Consiste ele na probabilidade de êxito que apresenta a pretensão do autor, o que, no caso da tutela antecipada, exige-se em maior intensidade, alcançando a chamada verossimilhança.
O "caput" do Art. 273/CPC fala em "prova inequívoca", conceito esse que deve ser interpretado cum grano salis. Para DINAMARCO, mais adequado é entendê-lo como "prova convergente ao reconhecimento dos fatos pertinentes, ainda que superficial e não dotada de muita segurança, desde que não abalada seriamente por outros elementos probatórios em sentido oposto" [13].
O requisito é nada mais que condizente com os ideais de Justiça, visto que não se concebe permitir ao juiz privar o réu de seus bens tão-só porque o requerente necessite do bem para não sofrer um grave dano. É imprescindível que, além disso, haja prova suficiente de que ele faz jus àquele bem. Caso contrário, todos aqueles que, incapazes de trabalhar, estivessem passando fome e necessitassem do benefício previdenciário, sem nunca haver contribuído para o INSS [14], poderiam pleitear a tutela antecipada e a obteriam por alguns meses até decisão final do juiz. Não é ocioso lembrar que, conforme exposto retro, o Superior Tribunal de Justiça entende que o benefício previdenciário é prestação alimentar, irrepetível.
Destarte, um grande (novo) rombo seria causado ao já defasado cofre da Previdência Social, cabendo anotar que este já necessitara de medidas drásticas, como a criação do fator previdenciário pela Lei 9.876/99, para equilibrar suas contas, medida esta que sofrera severas críticas acerca de sua constitucionalidade [15].
Portanto, a tutela antecipada é instituto que, ao mesmo tempo em que tutela o direito do réu em não ser privado de seus bens sem que haja provas verossímeis contra a sua resistência, permite ao juiz salvaguardar o interesse do segurado a tempo, interesse esse incapaz de esperar o decorrer de um processo judicial, ainda que de duração compactada por um procedimento célere como o dos Juizados. No caso em análise, evita-se um rombo infundado nas contas do Instituto Nacional do Seguro Social e o agravamento da doença (ou, ainda, o falecimento) do segurado que faz jus àquele benefício.
3.1. AS VANTAGENS DA TUTELA ANTECIPADA PARA O INSS A LONGO PRAZO
Geralmente, não se vislumbra qualquer vantagem ao INSS no deferimento de um provimento antecipatório que garanta a prestação previdenciária ao seu segurado.
Entretanto, o raciocínio somente é correto no que se refere a vantagens a curto prazo. Explica-se com um exemplo:
O segurado é funcionário de uma empresa de digitação. Em retorno de uma viagem, acaba por se envolver em um acidente de trânsito que lhe causa séria lesão nas mãos. Assim, fica ele totalmente inabilitado para o exercício de sua profissão. Levado ao hospital, o médico lhe informa que se passar por determinada cirurgia e ficar em repouso por três meses, poderá se recuperar e retornar ao trabalho (incapacidade temporária, portanto, que lhe permite o gozo de auxílio-doença). Dirigindo-se ao INSS, tem o benefício negado, tendo assim de recorrer à via judicial. Se tivesse de esperar o decorrer do processo até solução final, não teria como se manter, sendo, assim, forçado a trabalhar como (não) pôde, o que agrava seriamente a enfermidade, que deixa de ser temporária e passa a ser permanente.
Enfim, no exemplo acima, a autarquia previdenciária sofrerá três espécies de prejuízo que poderia evitar:
a) terá de arcar com o benefício de aposentadoria por invalidez, que corresponde a 100% do salário-de-benefício, ao contrário do auxílio-doença, que é de 91% do mesmo;
b) deverá custear o segurado por toda a sua vida, sendo que poderia custeá-lo tão-só por três meses;
c) as prestações atrasadas haverão de ser pagas com juros.
Por outro lado, concedida a tutela antecipada, a recuperação do requerente seria patrocinada pelo INSS tempestivamente, o que resultaria no retorno do segurado ao trabalho. Destarte, em três meses estaria a autarquia livre de arcar com as despesas do indivíduo, economizaria os 9% sobejantes em relação à aposentadoria por invalidez - que não haveria de implantar – e não haveria de pagar juros, que, na surdina, corroem os cofres previdenciários.
É questão de boa política e que não pode deixar de ser observada.
4. REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR (RPV)
Quando o autor bate às portas do Poder Judiciário, fá-lo com o intuito de ter sua pretensão não só reconhecida, mas também e, principalmente, satisfeita.
Pode ele pretender três modalidades de pedidos, quais sejam a condenação em: a) obrigação de dar; b) obrigação de fazer; c) obrigação de não-fazer.
No que se refere aos dois últimos, o ente público não dispõe de qualquer prerrogativa. Já no caso das obrigações de dar, especificamente naquelas de dar (pagar) quantia certa, necessários se fazem maiores esclarecimentos.
A rigor, ocorrendo o trânsito em julgado da decisão final – sentença ou acórdão – que confira razão ao pedido do autor, é facultado a este requerer ao juiz que dê início à fase executória, que observará o disposto no Capítulo X do Título VIII do Livro I do CPC ("Do Cumprimento de Sentença"), especialmente o Art. 475-J [16], regra-base da execução judicial por quantia certa.
No entanto, em razão do fato de os bens públicos serem impenhoráveis e inalienáveis, inviável é que a execução contra uma pessoa jurídica de direito público (in casu, a autarquia previdenciária) se dê com a observância daquele procedimento, que pressupõe a existência de bens penhoráveis [17].
Desse modo, para as execuções contra a Fazenda Pública fora criado um procedimento especial, que objetiva não a excussão de bens do Estado, mas sim a expedição de um título executivo a ser inscrito no plano orçamentário do ano seguinte, o chamado precatório.
O precatório, desde que inscrito até 1º de julho, será pago até o fim do exercício financeiro subsequente. Caso contrário, apenas poderá ser inscrito no plano orçamentário do ano seguinte. Em outras palavras, se o título for expedido e devidamente incluso em 25 de junho de 2009, por exemplo, será ele pago até, no máximo, 31 de dezembro de 2010. Por outro lado, se expedido em 5 de julho, v.g., somente poderá integrar a previsão orçamentária para 2011. Assim, será o quantum adimplido até 31 de dezembro de 2011.
Ainda, ressalta-se que esse título, se não pago até o prazo acima referido, não admite o sequestro de bens públicos, medida esta que só se permite em caso de preterição na ordem de pagamento (Art. 731/CPC).
O sistema de precatórios, na teoria, apresenta-se como um dos mais lógicos: inclui-se a dívida na previsão orçamentária do ano seguinte e o Estado não corre o risco de ter uma atividade de interesse público paralisada em razão do sequestro de um bem, ao mesmo tempo que o detentor do precatório tem a sua satisfação garantida.
Diz-se "na teoria" porque, tornando à realidade, a Fazenda não paga no prazo devido. Muito pelo contrário. O Estado de São Paulo, a título ilustrativo, em 28/12/2009, ainda estava pagando precatórios do ano de 1998 [18]- [19]!
Entretanto, no que concerne à esfera federal (da qual pertence o Instituto Nacional do Seguro Social), a afirmação é falsa. Há mais de uma década o precatório federal vem sendo pago em dia.
Não obstante isso, ainda que adimplido pontualmente, mais [20] um ano e meio (ou dois anos e meio, se inscrito após 1º de julho) é prazo muito longo para aquele que se encontra acometido de uma invalidez – ou de qualquer doença que se agrava paulatinamente – que pode necessitar de uma cirurgia de emergência ou de ter de arcar com uma despesa própria de sua condição.
Pelo fato de serem, na quase unanimidade dos casos, dívidas de valor inferior a sessenta salários mínimos, encaixam-se no procedimento do Juizado Especial Federal, que prevê o seu pagamento mediante a chamada requisição de pequeno valor [21].
Ao contrário do precatório, a requisição de pequeno valor deve ser paga em prazo não superior a sessenta dias, além do que, se não paga nesse ínterim, será permitido o sequestro de numerário suficiente ao cumprimento da decisão. (Art. 17, §2º/Lei 10.259-01)
O RPV, em substituição ao precatório, é medida que, assim como o procedimento célere do Juizado e o instituto da tutela antecipada, apresenta-se como das mais adequadas à tutela tempestiva do segurado, que não disporia de tempo para aguardar o pagamento dos atrasados, pelo INSS, caso fosse observado o regime dos precatórios. Cabe ressaltar que, em boa parte dos casos, quem desfrutaria do valor dos atrasados seriam os herdeiros do segurado, e não este, que, eventualmente, teria necessitado de um medicamento mais caro (ou uma cirurgia) e o dinheiro para custeá-lo não houvesse chegado a tempo, o que é por demais corriqueiro, em razão das circunstâncias.
