A ação fiscal do INSS em relação a empresas de construção civil encontrou, nos últimos anos, um procedimento aparentemente confiável, cujo objetivo é agilizar o processo de fiscalização. Trata-se de aferir valores de contribuição de forma indireta em obras e, após o resultado, comparar o valor aferido com o valor efetivamente recolhido.

Tudo iria muito bem se esta prática não tivesse sua base em critérios técnicos que pressupõem, além de uma formação acadêmica específica, um conhecimento profundo da técnica de custos por estimativa.

A Diretoria de Arrecadação e Fiscalização não mediu esforços em criar critérios rápidos (como os que se utilizam numa receita de bolo) para transformar seus fiscais em especialistas na análise de custo de construção. A receita exige, como todas, a obtenção de ingredientes - os dados da obra (área, números de pavimentos, número de unidades autônomas, etc.). Tudo isso é "enfiado" num programete eletrônico e, milagrosamente, segundos depois, surge o custo da obra, o total de salários de contribuição, os valores de recolhimento, etc.

Pois bem. Fosse assim tão fácil, o INSS arrecadaria muito mais vendendo cópias de seu programa para calcular custo de obra! Talvez até pudesse adaptar o programa e torná-lo um administrador invejável dos custos da construção.


Mas como procede o INSS? Em suas instruções de ação fiscal, o órgão arrecadador recomenda a seus fiscais:

          "Em relação a construção civil, quando forem constatadas diferenças entre os recolhimentos efetuados pela empresa e os valores resultantes da aplicação dos parâmetros utilizados pelo INSS, para cálculo de mão-de-obra de construção civil (tabelas do SINDUSCON) e os percentuais sobre Notas Fiscais de Prestação de Serviços etc., estes não são suficientes para justificar o lançamento do débito. Torna-se necessária uma pesquisa com maior profundidade, detectando a existência de elementos que provem que a escrituração contábil não reflete a realidade da mão de obra empregada ou que levem o FCP a utilizá-la apenas como elemento subsidiário, para fins de fiscalização.

Exemplo:

Na Construtora "JJ" Ltda., o FCP constata que o recolhimento médio da contribuição previdenciária em relação a cada obra corresponde a 30% do valor obtido por aferição indireta e que a contabilidade encontra-se em situação regular, não sendo constatado pagamentos a empregados sem registro, nem, tampouco, documentos não contabilizados.

Da análise, conclui-se que há indício de sonegação. Porém, a situação, por si só, não fornece suporte ao FCP para lançamento do débito por arbitramento. Torna-se indispensável a busca de elementos subsidiários, que demonstrem, de forma clara e objetiva, que a contabilidade não espelha o movimento real da mão de obra utilizada, como:

* verificação física nas obras em andamento a fim de averiguar a existência de mão de obra e material não contabilizados;

* exame das funções dos empregados registrados, em relação ao porte e tipo da obra, objetivando averiguar se possuem a qualificação específica para a execução das tarefas inerentes a obra (ex.: azulejista; eletricista, carpinteiro, encanador etc.);

* visita a outra construtora objetivando comparar, com obra do mesmo porte, o número mínimo de trabalhadores e qualificação da mão de obra utilizada;

* lançamentos contábeis dos materiais utilizados na obra, visando detectar falhas na escrituração;

* pesquisa junto à Justiça de Trabalho, visando constatar pagamentos decorrentes de reclamatórias trabalhistas, para posterior confronto com a escrituração contábil, observando, inclusive, se houve lançamento relativo ao período trabalhado sem registro formal."


Observe-se que, embora a introdução do assunto busque uma análise "politicamente correta" (para usar uma expressão em voga), o exemplo dado a seguir impõe uma atitude investigativa, tendo como argumento para essa imposição o "indício de sonegação". E, claro, com base na mágica aferição indireta através do CUB.

É evidente ao senso comum que alguns elementos de análise de custo na industria da construção civil não precisam de muito suporte técnico para um estudo de coerência. Ë impossível obter razões de convencimento quando, por exemplo, o número de funcionários numa determinada obra de construção civil é disparatadamente inferior àquele que, por intuição, se poderia esperar. Isto, porém, tem seus limites. Entre o disparate e o razoável existe uma grande distância.

O "calcanhar de Aquiles" desse processo de "fiscalização por indício" está justamente na forma de obter parâmetros. Como já foi referido, o INSS optou por um índice setorial - o Custo Unitário Básico (CUB). O histórico das diversas ordens de serviço da Diretoria de Arrecadação e Fiscalização mostra um sem fim de tentativas de aperfeiçoar o processo. Ocorre que o Custo Unitário Básico é parte de uma norma técnica abrangente, onde Custo Unitário e Custo Global passam por diversos conceitos, classificações, recomendações, e normas de procedimentos. Tudo isto normalizado pela ABNT, na NBR 12.721/92.

A cada nova Ordem de Serviço foram sendo introduzidos novos aspectos técnicos, na busca de uma fórmula perfeita e na tentativa de não contradizer a norma técnica específica. Ora, tudo isso reforça a constatação inicial da ineficácia do sistema, que desemboca numa busca inútil de formatar um procedimento cujas variáveis não se resumem a um conjunto de dados e a uma seqüência de operações de cálculo.

Em centenas de notificações fiscais, pode-se encontrar o bordão "foram constatadas diferenças entre os recolhimentos efetuados pela empresa e os valores resultantes da aplicação dos parâmetros utilizados pelo INSS, para cálculo de mão-de-obra de construção civil (tabelas do SINDUSCON)". Mas, analisando criteriosamente o cálculo que deu origem aos "indícios de sonegação" encontram-se inúmeros equívocos técnicos. Valores absurdamente gerados, quase a sugerir que a fiscalização atuou no sentido de encontrar um valor que se ajustasse à sua necessidade de produção fiscal.

Por outro lado, as próprias alterações normativas do INSS estão a indicar a fragilidade do sistema de fiscalização. Considere-se a seguinte análise:

Para galpões em alvenaria, pavilhões e assemelhados numa aferição em período anterior à Ordem de Serviço INSS/DAF N. º 161, de 22 de maio de 1997, o INSS tomava como base o CUB H-1-N-2Q (Habitacional, um pavimento, padrão normal, tipo dois quartos), sobre o qual, segundo a Ordem de Serviço vigente, o salário de contribuição corresponderia a 8% do valor do referido CUB divulgado pelos SINDUSCON´s estaduais. Em valores atuais, para o estado de Santa Catarina, no mês de Fevereiro de 2000, o valor de salários por metro quadrado corresponderia a R$ 50,05 (cinqüenta reais e cinco centavos). Com o advento da Ordem de Serviço INSS/DAF N. º 161, de 22 de maio de 1997, a base foi mudada para o CUB H-1-B-3Q (Habitacional, um pavimento, padrão baixo, tipo três quartos), e o salário de contribuição passou a ser estimado como correspondente a 6% do Custo Unitário Básico adotado. A estimativa de salário de contribuição por metro quadrado, com as mesmas referências do cálculo anterior, é de R$ 28,32 (vinte e oito reais e trinta e dois centavos).

Partindo do pressuposto de sonegação, uma empresa que fora notificada com base no argumento de recolher 57% do aferido indiretamente, antes de maio de 1997, um mês depois seria considerada um contribuinte exemplar! E a fiscalização buscaria outra vítima, para engordar seus índices de produção.

E frise-se: as trapalhadas técnicas não param por aí. Atualmente, para contestar os valores de notificação por aferição, que gera um arbitramento, basta utilizar os próprios critérios do INSS.

A fiscalização, em resumo, utiliza-se de um artifício de cálculo. O que supostamente fundamenta-se no CUB, não passa de um embuste tecnicamente armado para sustentar notificações fiscais.

Como no exemplo das instruções acima transcrito, a fiscalização, depois de "aferir" o "indício de sonegação", encontra três ou quatro erros contábeis e cria o fato. Claro, não se atém a cobrar a diferença provocada pelos equívocos de recolhimento; cobra, também, a diferença entre o total recolhido e o total aferido. No caso dos galpões, analisado anteriormente, se todo esse procedimento foi adotado em determinada ação fiscal anterior a maio de 1997, a empresa contribuinte foi literalmente saqueada.

Desconsidero neste comentário, ainda, todos os argumentos que poderiam ser originados na evolução da industria da construção civil nacional, empenhada em reduzir custos e perdas, em incorporar novas tecnologias de construção, enfim, em maximizar sua produtividade.

O procedimento do INSS certamente não resiste a críticas fundamentadas. Para isso, basta colocar em análise os cálculos confusos que o referido órgão quer impor como verdades incontestáveis.

Como se vê, a questão é predominantemente técnica. Resgatado o verdadeiro significado técnico do procedimento de estimativa de custo de obras da construção civil através do Custo Unitário Básico, o INSS perderá em argumentação, mas ganhará em justiça.

É o que se espera.


Autor

  • Paulo Andres Costa

    Paulo Andres Costa

    engenheiro civil em Chapecó (SC), consultor em incorporações imobiliárias <i>(in memoriam)</i>

    faleceu em 18 de abril de 2004. Foi consultor do SINDUSCON – Oeste de Santa Catarina (Economia e Estatística), membro da Comissão de Estudos de Custo Unitário e Orçamento de Construção Civil (COBRACON) – ABNT, árbitro permanente da Câmara de Mediação e Arbitragem (Incorporações Imobiliárias) de Chapecó.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

COSTA, Paulo Andres. Critérios de fiscalização do INSS na construção civil. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 40, 1 mar. 2000. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/1492>. Acesso em: 14 ago. 2018.

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