Duas ordens de serviço do INSS - 161/97 e 165/97 incluem, entre seus fundamentos legais, a NBR 12.721/92, norma da ABNT que, entre outros temas normalizados, trata do custo unitário básico da construção civil (CUB). A referência explícita, feita logo após a ementa das ordens de serviço, pretende dar amparo legal ao sistema de aferição indireta das contribuições ao INSS, onde os salários-de-contribuição são calculados a partir de coeficientes aplicados ao valor do CUB.
A ordem de serviço 161/97, que trata da regularização de obra de construção civil de responsabilidade de pessoa física, estabelece que a "regularização" se dará mediante aferição indireta de salários, calculada com base no CUB. As contribuições que eventualmente tiverem sido recolhidas durante a construção serão atualizadas e deduzidas do valor aferido (como se verá mais adiante). Em outros termos, isto significa que o INSS desconsidera os vínculos, obrigações e direitos trabalhistas entre o proprietário da obra - pessoa física - e os trabalhadores contratados por este, para execução dos serviços. Finda a obra, há um valor a ser recolhido ao INSS, independente de salários pagos - base de todo o sistema de contribuição previdenciária. À regra geral, uma única exceção é posta: se a obra for de responsabilidade de empresa de construção civil constituída, através de contrato de empreitada global, a regularização será de responsabilidade da empresa contratada. Como o INSS ainda não estabeleceu claramente a diferença entre responsabilidade e propriedade, invariavelmente a obra cuja matrícula é feita em nome de pessoa física tem sua regularização efetivada mediante aplicação de aferição indireta de mão de obra. Como esta é feita com base no CUB, o INSS cita a NBR 12.721/92 como fundamento.
Já a ordem de serviço 165/97, ao estabelecer critérios e rotinas de fiscalização de obras de responsabilidade de pessoa jurídica, abre a possibilidade de a fiscalização utilizar os procedimentos estabelecidos na ordem de serviço 161/97 quando a empresa não possuir escrita contábil regular, ou, ainda, quando esta for "desconsiderada por não espelhar a sua realidade econômica-financeira". Ao fazer este conexão, o INSS inclui, também, a norma técnica da ABNT entre seus fundamentos.
Por sua vez, a opção do Instituto Nacional do Seguro Social em utilizar o Custo Unitário Básico (CUB) da construção civil como base para aferição indireta de salários tem como fundamento legal, segundo interpretação desse órgão, o art. 33 da Lei 8.212/91 que, em seus parágrafos 4º e 6º ,menciona:
" § 4° - Na falta de prova regular e formalizada, o montante dos salários pagos pela execução de obra de construção civil pode ser obtido mediante cálculo da mão-de-obra empregada proporcional à área construída e ao padrão de execução da obra, cabendo ao proprietário, dono da obra, condômino da unidade imobiliária ou empresa co-responsável o ônus da prova em contrário.
§ 6° - Se no exame da escritura contábil e de qualquer outro documento da empresa a fiscalização constatar que a contabilidade não registra o movimento real de remuneração dos segurados a seu serviço, do faturamento e do lucro, serão apuradas, por aferição indireta, as contribuições efetivamente devidas, cabendo à empresa o ônus da prova em contrário."
Se, por um lado, o remetimento ao dispositivo legal serve aos propósitos do INSS, por outro não se encontra no texto qualquer referência explicita ao CUB. O "cálculo da mão-de-obra empregada proporcional à área construída e ao padrão de execução da obra" nada mais diz do que uma obviedade: a mão de obra sempre é proporcional à área construída e ao padrão de execução (constatação simplista), assim como é proporcional também a outras tantas variáveis que influenciam o custo total de uma obra de construção civil. No entanto, a "proporção" não necessariamente chama-se "CUB".
A questão, portanto, não se centra na proporcionalidade ou não do cálculo, mas em se a Lei conferiu ao INSS a prerrogativa de dar ao CUB o caráter de aferidor de mão de obra. E, ainda, se a norma da ABNT é aplicável ao caso.
Para uma análise coerente, é preciso voltar à origem do CUB: a Lei 4.591 de 16 de dezembro de 1964. O artigo 53 da referida Lei determinou o prazo de cento e vinte dias para que a Associação Brasileira de Normas Técnicas estabelecesse:
-
critérios e normas para cálculo de custos unitários de construção, para uso dos
sindicatos, na forma do art. 54:
- critérios e normas para execução de orçamentos de custo de construção, para fins do disposto no art. 59;
- critérios e normas para a avaliação de custo global de obra, para fins da alínea "h", do art. 32;
- modelo de memorial descritivo dos acabamentos de edificação para fins do disposta no art. 32;
- critério para entrosamento entre o cronograma das obras e o pagamento das prestações, que poderá ser introduzido nos contratos de incorporação, inclusive para o efeito de aplicação do disposto no § 2° do art. 48.
De fato, a ABNT atendeu à determinação da LCI através da elaboração da NB 140 (atual NBR 12.721), cujo título é "Avaliação de custos unitários e preparo de orçamento de construção para incorporação de edifício em condomínio". Em relação ao custo, o texto normativo deixa claro que:
- a norma preocupa-se em dar sustentação técnica a uma Lei cujo espírito era, no dizer do ilustre jurista Caio Mário da Silva Pereira, "pôr ordem num setor e numa atividade que desempenham relevante função social, mas que foram daí desviados pelos que a exerciam mal". Nesse intuito - o de dar suporte e referência técnica - cria-se um mecanismo de comparação entre os preços de transação e valores de custo da construção;
- as instruções, modelos e recomendações da norma, em concordância com as exigências legais, visam servir à Incorporação em Condomínio onde principalmente o custo de construção anunciado pelo incorporador necessita uma forma de aferição rápida e confiável;
- a norma define o processo de cálculo do valor de custo da obra através do CUB como um procedimento matemático simplificado somente recomendado para utilização na fase de lançamento da incorporação, e conclui: "Os custos unitários básicos são, portanto, destinado a fins exclusivamente comparativos, no início das incorporações".
Deste modo, pode-se facilmente concluir que o CUB não tem o objetivo legal e normativo que o INSS pretende atribuir-lhe. Mesmo que as ordens de serviço utilizassem fielmente os critérios, normas e padronizações adotados pela NBR 12.721, elas o fariam fugindo ao objetivo maior tanto da NBR 12.721 quanto da própria Lei (4591/64) que a embasa. As contribuições sociais têm por fato gerador o salário pago por empregadores a empregados e, para chegar a elas o caminho "custo previsto da obra" (através do CUB) mais do que indireto é ilegítimo.
Tal é a heterogeneidade dos valores entre si que o Grupo de Trabalho do próprio INSS (instituído pela portaria DAF/DAP/PG No 001 de 19.12.1997) assim pronunciou-se sobre o tema:
"10- Verifica-se que a avaliação inicial do custo da obra feita pelos sindicatos para arquivamento no Registro de Imóveis, como determina a alínea "h" do art. 32 da Lei 4591/64, poderá sofrer modificações durante a execução da obra. É, portanto, realizado, nos termos da norma supra-transcrita (NBR 12.721), por um "procedimento matemático simplificado", "em virtude da inexistência de projeto construtivo completo".
11. A própria Lei 4591/64 prevê, em seu art. 60, a realização de revisões da estimativa do custo da obra, o que autoriza a conclusão de que o orçamento arquivado no Registro de Imóveis não é definitivo, podendo ser modificado durante a execução da obra. As alterações, conforme previsão da NBR 12721, observarão as composições de custo corrente ou homologadas pelos sindicatos, sendo as composições de uso corrente aquelas publicadas em livros ou revistas técnicas.
12. Infere-se, dessa forma, que o CUB não reflete devidamente o custo da obra como parâmetro para cálculo da mão-de-obra empregada, proporcional à área construída e ao padrão de execução da obra, sendo utilizado pelo INSS para cálculo das contribuições devido à ausência de um critério para substitui-lo. (*)
Em resumo: evocar e citar a Lei 4591/64 e a NBR 12.721 nas ordens de serviço do INSS não são, por si só, garantia de que as prescrições técnicas e legais estão sendo seguidas e respeitadas pelo INSS.
No entanto, não se encerra neste ponto a análise da questão "aferição indireta de salários pelo CUB". O sistema utiliza um procedimento ainda mais questionável, para que o cálculo mantenha uma coerência aparente: cria o conceito de "área residual". Assim, quando apresentadas as guias de recolhimento sobre salários para o INSS, as contribuições ali registradas, já pagas, são transformadas em "metros quadrados regularizados" e este valor é deduzido da área total da obra. O resultado, uma "área residual", é tratado como "área em débito". O procedimento de "conversão" é assim descrito pela OS 161, em seu título IX (DEDUÇÃO DE VALOR CONTIDO EM GRPS):
O valor do salário contido em GRPS (original e/ou cópia autenticada pelo cartório ou INSS) própria, de empreiteira ou subempreiteira, devidamente informado na DRO, será convertido em metro quadrado, dividindo-se o valor do salário de contribuição constante da GRPS pelo valor do custo da mão de obra por metro quadrado relativo a cada competência, inclusive de gratificação natalina.
Mas, ao converter os salários-de-contribuição em "metros quadrados", o INSS nada mais faz do que atualizar a base de contribuição tendo a variação mensal do CUB como índice de correção. E, então, pergunta-se: o CUB presta-se a este procedimento? A variação mensal do CUB, por determinação da Lei 4.591/64, pode atualizar somente o orçamento que serve como referência para o rateio das parcelas de custeio durante a construção de uma obra no sistema de incorporação em condomínio.
A aferição indireta de salários proposta pelo INSS em suas ordens de serviço para obras de construção civil, vista sob os aspectos aqui enfocados, não encontra na NBR 12.721/92 fundamentação legal. Na verdade, quando optou por essa forma de aferição, o INSS apostou na sua interpretação restrita, equivocada e tendenciosa da norma técnica. Uma aposta que avança em seus "rendimentos"... A pergunta que se impõe é: até quando?
NOTA
(*)BRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Instituto Nacional do Seguro Social. Relatório SICCOS - Sistema de Controle e Classificação de Obras Simplificado - Grupo de Trabalho -PT-DAF/DAP/PG -OO2 INSS. Brasília, 01 out. 1998.
