É assunto deveras polêmico, tanto nos meios acadêmicos, como forense, o estudo dos efeitos do decurso do tempo no processo administrativo fiscal (PAF).

Se, de um lado, pululam vozes defensoras da admissibilidade da prescrição intercorrente em favor do contribuinte, de outro, grassam opiniões, estas com apoio da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores judiciais e administrativos e da melhor doutrina, no sentido da aceitação de que os prazos no PAF não geram benefícios processuais para os contribuintes.

Neste trabalho, buscaremos tecer comentários sobre a natureza do prazo processual previsto no artigo 4º do Decreto nº 70.235/72, a existência ou não de prescrição intercorrente, bem como a inaplicabilidade nos procedimentos regidos pelo Decreto nº 70.235/72 dos preceptivos sobre duração de processos esculpidos nas leis nº 9.784/99 e 11.457/07.

Necessário saber, de antemão, distinguir prazo próprio e impróprio. Segundo esta tipologia doutrinária, bastante utilizada no meio jurídico, deve-se considerar prazo próprio aquele desencadeador de alguma consequência jurídica processual, quando inobservado; prazo impróprio, aqueloutro que, restando desatendido, não acarreta nenhum efeito processual negativo para a parte negligente.

No âmbito do processo civil, de uma maneira geral, temos que os prazos nele previstos dirigidos ao juiz são impróprios, ex vi artigo 187 [01] do CPC, ao passo que os estabelecidos para as partes, por gerar preclusão, tais como declaração de revelia por inexistência de contestação, são próprios.

O artigo 4º do Decreto nº 70.235/72 prescreve que os atos processuais no âmbito do processo administrativo fiscal, salvo disposição de lei em contrário, devem ser realizados no prazo de 8 (oito) dias.

"Salvo disposição em contrário, o servidor executará os atos processuais no prazo de oito dias"

Qual a natureza jurídica do referido prazo? Próprio ou impróprio?

O Decreto nº 70.235/72, pelas suas letras, não nos responde isso. Nada obstante, é de notória sabença que não há previsão legal de prescrição intercorrente no âmbito do PAF. Será que não há mesmo essa previsão? E, se não há, quais seriam as razões?

Por prescrição intercorrente tributária entenda-se uma específica consequência jurídica processual com reflexo direto no direito material a favor do contribuinte, qual seja a extinção do crédito tributário, em decorrência da perda de prazo para realização de um procedimento por parte da Fazenda Pública - perempção. Referido instituto tem previsão legal expressa no artigo 40, parágrafo quarto, da lei nº 6.830/80 (lei de execuções fiscais – LEF) [02].

E quanto ao PAF? É aplicável o instituto? Obviamente que não. Neste sentido, os enunciados das súmulas nº 11 do 1º CC e nº 7 do 2º CC, ambas do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF:

"Não se aplica a prescrição intercorrente no processo administrativo fiscal"

No mesmo sentido, a orientação pretoriana do STJ:

"7. O recurso administrativo suspende a exigibilidade do crédito tributário, enquanto perdurar o contencioso administrativo, nos termos do art. 151, III do CTN, desde o lançamento (efetuado concomitantemente com auto de infração), momento em que não se cogita do prazo decadencial, até seu julgamento ou a revisão ex officio, sendo certo que somente a partir da notificação do resultado do recurso ou da sua revisão, tem início a contagem do prazo prescricional, afastando-se a incidência da prescrição intercorrente em sede de processo administrativo fiscal, pela ausência de previsão normativa especifica (Resp 840.111/RJ, Rel. Ministro LUIZ FUX, 1º turma, jun/09)"

De fato, a exigibilidade do crédito tributário, por força do artigo 151, III, do CTN [03], é suspensa a partir da instauração do litígio administrativo. Diante disso, pelo princípio da actio nata, não corre o prazo prescricional, uma vez que a cobrança judicial do crédito tributário remanesce obstada até o deslinde da questão na seara administrativa. Outrossim, o artigo 174 do CTN [04] é claro ao determinar que a prescrição é contada a partir do lançamento definitivo.

Vejamos o que nos ensina Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila e Ingrid Schroder Sliwka [05]:

"Os Tribunais e os Conselhos de Contribuintes, ao rejeitarem a possibilidade de perempção no que diz respeito à conclusão do processo administrativo fiscal referem-se, normalmente, ao descabimento da contagem de ‘prazo prescricional’ no curso do processo administrativo, sob o fundamento de que estaria suspensa a exigibilidade do crédito tributário, e que, por isso, não teria como ter início o prazo, dado que a Fazenda Pública estaria impedida de acionar o contribuinte para a cobrança judicial, além do que o art. 174 do CTN estabelece como termo ‘a quo’ do prazo prescricional a constituição definitiva do crédito tributário, o que só ocorre com a decisão final do processo administrativo"

Cumpre registrar a posição isolada do professor Marco Aurélio Greco, entendendo que o parágrafo único do artigo 173 do CTN estabelece prazo máximo para conclusão do processo administrativo fiscal [06].

"enquanto o caput do art. 173 prevê um prazo para iniciar o procedimento, o parágrafo único fixa um prazo depois que o procedimento foi iniciado pela notificação ao sujeito passivo. Em suma, o dispositivo em tela contém um prazo para concluir a constituição definitiva do crédito, contado do início do procedimento de constituição. Em outros termos, contém um prazo para proceder sob pena de extinção do direito de constituir o crédito tributário. Ou seja, um prazo de perempção desse direito"

Não nos parece que o legislador do CTN dispensaria a tão importante instituto uma alocação topográfica tão confusa no texto, deixando-o inserido no bojo de um artigo que disciplina a decadência tributária. Outrossim, referida norma não se coadunaria com a expressa previsão legal do próprio CTN confirmadora da ausência de prazo prescricional no decorrer do processo administrativo (artigo 174 do CTN).

Mencione-se que o projeto que resultou na lei nº 11.457/2007 – criadora da Super Receita – recebeu alguns vetos presidenciais, um deles alvejou especificamente os parágrafos do artigo 24, que versavam sobre efeitos favoráveis ao contribuinte, caso a Administração Pública extrapolasse prazo máximo previsto para conclusão de diligências. Nessa oportunidade, merece destaque o excerto da mensagem presidencial de justificativa do veto a seguir reproduzido:

"a esfera administrativa tem se constituído em via de solução de conflitos de interesse, desafogando o Poder Judiciário, e nela também são observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, razão pela qual a análise do processo requer tempo razoável de duração em virtude do alto grau de complexidade das matérias analisadas, especialmente as de natureza tributária"

De fato, a via administrativa de solução de litígios tributários no âmbito da Receita Federal do Brasil, composta por duas instâncias ordinárias e uma especial, se apresenta aos contribuintes como um segmento especializado do órgão, dotado de uma boa infraestrutura, onde atuam autoridades administrativas adequadamente preparadas para o exercício das atividades de julgamento administrativo. Todas essas características servem para credenciar a esfera administrativa da RFB como um verdadeiro filtro desafogador do já tão assoberbado Poder Judiciário.

Noutro eito, não se deve olvidar a usual complexidade presente nas causas tributárias, nem o fato de as relações jurídicas a elas subjacentes dizerem respeito a um sensível direito fundamental dos cidadãos, qual seja o direito de propriedade, que, com a tributação, termina afetado.

Não havendo prescrição intercorrente no processo administrativo tributário, não há razão para se atribuir ao prazo do artigo 4º a qualidade de prazo próprio, pois faltaria a consequência jurídica gravosa para a Fazenda Pública correspondente, qual seja a extinção do crédito tributário. Em sendo assim, forçoso é convir que se trata de prazo impróprio.

Os prazos de 30 (trinta) dias e de 1 (um) ano para prolação de decisões administrativas previstos, respectivamente, no artigo 49 da lei nº 9.784/99 [07] e no artigo 24 da lei nº 11.457/07 [08] não são aplicáveis aos processos de exigência de crédito tributário. Estes têm o Decreto nº 70.235/72, recepcionado pela atual Constituição com a magnitude de lei ordinária, como sua base de sustentação de forma específica. Por essa razão, considera-se que a lei nº 9.874/99 aplica-se apenas subsidiariamente ao PAF, ex vi artigo 69 [09]. Mesmo raciocínio deve ser empregado para definir a incidência do artigo 24 da lei nº 11.457/07. Ainda que assim não fosse, o máximo a que chegaríamos seria concebê-los como prazos impróprios, tal qual o previsto no artigo 4º do Decreto nº 70.235/72 antes estudado.

De forma alguma, nos atrevemos a fazer tábula rasa do direito fundamental dos cidadãos à razoável duração do processo administrativo assegurado no inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição Federal. Nesse diapasão, é até natural admitirmos que os contribuintes se voltem ao Judiciário a fim de fazer valer a força normativa da nossa Carta Magna. Nestes casos, o que se espera é que o juiz defina um prazo certo à luz do princípio da proporcionalidade, para a efetivação do ato, sob pena de responsabilização pessoal do servidor competente, mantendo incólume o objeto da lide.

Diante do todo exposto, concluímos que:

- Inexiste prescrição intercorrente nos processos de exigência de crédito tributário regulados pelo Decreto nº 70.235/72;

- O prazo previsto no artigo 4º do Decreto nº 70.235/72 revela-se como prazo impróprio;

- O direito fundamental à razoável duração do processo deve ser aferido em cada caso específico pelo Poder Judiciário na eventualidade de ajuizamento de ação judicial pelo contribuinte. Nestas hipóteses, por óbvio, a autoridade julgadora, sopesando as circunstâncias concretas, limitar-se-á a definir um prazo para a conclusão do ato administrativo pendente, sem condicionar a subsistência do crédito tributário ao cumprimento de sua decisão.


Notas

  1. Art. 187. Em qualquer grau de jurisdição, havendo motivo justificado, pode o juiz exceder, por igual tempo, os prazos que este Código Ihe assina.
  2. Art. 40 - O Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.
  3. (...)

    § 4o Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato. (Incluído pela Lei nº 11.051, de 2004)

  4. Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:
  5. (...)

    III - as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo;

  6. Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.
  7. Direito Processual Tributário: processo administrativo fiscal e execução fiscal à luz da doutrina e da jurisprudência / Leandro Paulsen, René Bergmann Ávila, Ingrid Schroder Sliwka. 6. ed. rev. atual. – Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, pp 20.
  8. Princípios Tributários no Direito Brasileiro e Comparado – Estudos jurídicos em homenagem a Gilberto Ulhôa Canto/ Marco Aurélio Greco. Forense, 1998, p. 502 e segs.
  9. Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
  10. Art. 24. É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte.
  11. Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

MEDEIROS, Ricardo Pita Lopes. Considerações sobre a natureza do prazo previsto no artigo 4º do Decreto nº 70.235/72. A questão do tempo de duração do processo administrativo fiscal à luz do atual ordenamento jurídico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2531, 6 jun. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/14987>. Acesso em: 17 ago. 2018.

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