O presente artigo jurídico tem por escopo analisar, ainda que brevemente, questão que muito dificulta a defesa dos interesses da Fazenda Pública em juízo: as multas previstas pelos arts. 538, parágrafo único e 557, § 2º, ambos do Código de Processo Civil.
A todo momento questionamentos surgem acerca da sua natureza jurídica, da sua aplicabilidade à Fazenda Pública e, se aplicável, do momento oportuno para o seu adimplemento.
Essas são as questões que tentaremos, de modo claro e direto, esclarecer nas linhas abaixo.
De início, cumpre afirmar que não há que se aplicar à Fazenda Pública os pressupostos de admissibilidade recursal dispostos nos dispositivos acima indicados, que impõem o depósito prévio da multa aplicada para interposição de qualquer outro recurso. Todavia, antes de explicitarmos as razões do nosso entendimento, mister se faz transcrever o teor dos dispositivos legais ora em análise:
"Art. 538. Os embargos de declaração interrompem o prazo para a interposição de outros recursos, por qualquer das partes.
Parágrafo único. Quando manifestamente protelatórios os embargos, o juiz ou o tribunal, declarando que o são, condenará o embargante a pagar ao embargado multa não excedente de um por cento sobre o valor da causa. Na reiteração de embargos protelatórios, a multa é elevada a até dez por cento, ficando condicionada a interposição de qualquer outro recurso ao depósito do valor respectivo."
"Art. 557. O relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior.
(...)
§ 2º Quando manifestamente inadmissível ou infundado o agravo, o tribunal condenará o agravante a pagar ao agravado multa entre um e dez por cento do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do respectivo valor."
Dentre os argumentos que justificam a não imposição das referidas penalidades pecuniárias ao Estado em juízo, ou que, ainda que se admitindo as suas aplicações, sustentam que as multas não poderiam obstar a interposição e o seguimento dos competentes recursos, independentemente de depósitos prévios, um deles é de singeleza meridiana e clareza incontestável: segundo dicção do artigo 1º-A da Lei nº 9.494/97 "estão dispensadas de depósito prévio, para interposição de recurso, as pessoas jurídicas de direito público federais, estaduais, distritais e municipais".
O dispositivo em questão fala em dispensa de depósito prévio e o Superior Tribunal de Justiça interpreta essa norma como se referindo, não a qualquer tipo de depósito, mas ao depósito de custas e despesas. Tal entendimento só vem a corroborar com a inteligência dos referidos dispositivos. Com efeito, as multas previstas nos artigos 538, parágrafo único e 557, §2º do CPC são equiparadas por lei a custas. Logo, dispensada está a Fazenda Pública do referido depósito prévio.
As multas impostas pela litigância de má-fé, caso do parágrafo único do art. 538 e do § 2º do art. 557, ambos do CPC são contadas como custas e revertem em favor da parte contrária, consoante estabelece o artigo 35 do mesmo Código de Ritos, verbis:
"Art. 35. As sanções impostas às partes em conseqüência de má-fé são contadas como custas e reverterão em benefício da parte contrária; impostas aos serventuários pertencerão ao Estado".
Ora, a Fazenda Pública somente paga custas ao final, quando vencida. Esta é a regra imposta pelo art. 27 do CPC: "As despesas dos atos processuais, efetuados a requerimento do Ministério Público ou da Fazenda Pública, serão pagas a final pelo vencido".
Deste modo, cotejando os dispositivos processuais acima transcritos e fazendo uso da técnica interpretativa sistêmica, pode-se chegar facilmente à conclusão de que condenada na multa do parágrafo único do art. 538 e/ou na prevista pelo § 2º do art. 557, ambos do CPC, a Fazenda Pública não precisará depositar o seu valor previamente para interpor qualquer outro recurso. Acaso vencida, ao final, a multa poderá ser executada.
Este entendimento também é compartilhado por Leonardo José Carneiro da Cunha [01], que assim leciona:
"Como devido respeito, tal entendimento parece equivocado, por partir de premissa falsa. A premissa de que se vale a jurisprudência atual do STJ é, como se viu, a de que as referidas multas não se confundem com custas, que o depósito prévio exigido pelo parágrafo 2º do art. 557 e pelo parágrafo único do art. 538, ambos do CPC, incide também para os recursos interpostos pela Fazenda Pública.
Na verdade, tais multas são equiparadas por lei a custas. Logo, não se sustenta a premissa do argumento utilizado pelo STJ. Impõe-se, diante disso, alterar a conclusão do entendimento, dispensando-se a Fazenda pública do referido depósito prévio.
Realmente, as referidas multas são impostas em razão de um ato de litigância de má-fé. Ora, as multas impostas em virtude da litigância de má-fé são contadas como custas e revertem em favor da parte contrária, consoante estabelece o art. 35 do CPC (...).
Como se observa, as multas impostas em conseqüência da litigância de má-fé são contadas como custas. Em outras palavras, tais multas são, para efeitos legais, custas, devendo receber o mesmo tratamento destas últimas.
Por outro lado, a Fazenda Pública somente paga custas ao final, quando vencida (CPC, art. 27). Então, condenada na multa de até 10% (dez por cento), prevista no parágrafo único do art. 538 do CPC, por ter reiterado embargos de declaração protelatórios, a Fazenda Pública não precisa depositar o valor respectivo para interpor qualquer outro recurso, devendo a multa ser executada ao final, se ela acaso restar vencida na causa.
Da mesma forma, condenada na multa de 1% (um por cento) e 10% (dez por cento), prevista no parágrafo 2º do art. 557 do CPC, a Fazenda Pública não precisa depositar o valor respectivo para interpor qualquer outro recurso, devendo tal multa ser executada ao final, se ela acaso restar vencida na causa."
Ressalte-se que recentemente o entendimento do Superior Tribunal de Justiça sofreu alteração, não correspondendo mais à posição combatida por Leonardo da Cunha no trecho da sua obra, acima transcrito, como se infere da notícia retirada do informativo de jurisprudência nº 332/2007:
"FAZENDA PÚBLICA. APLICAÇÃO. MULTA.
Cuida-se da possibilidade de imposição ou não da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC (que prevê multa quando inadmissível ou infundado o agravo e condiciona a interposição de qualquer recurso ao depósito prévio dessa multa) ante o disposto no art. 1º-A da Lei n. 9.494/1997, a qual dispensa de depósito prévio, para interposição de recurso, as pessoas jurídicas de direito público federais, estaduais, distritais e municipais. Ressaltou o Min. Relator que incide, no caso, o princípio de que ubi eadem ratio ibi eadem dispositio esse debet (onde há a mesma razão, deve-se aplicar a mesma disposição legal), pois a multa do art. 557, § 2º, do CPC tem a mesma natureza da multa prevista no art. 488, parágrafo único, do CPC, que isenta o Poder Público de depósito prévio para cobrir eventual multa em ação rescisória e, nesse sentido, a jurisprudência deste Superior Tribunal é pacífica. Outrossim, explica que o depósito prévio da multa é condição de admissibilidade recursal e, sob esse enfoque, há muito este Superior Tribunal pacificou o entendimento de que a Fazenda Pública está isenta do depósito da multa, bem como de qualquer preparo. Ademais, a Corte Especial, no EREsp 695.001-RJ, DJ 2/4/2007, em situação análoga à dos autos pronunciou-se: não se nega seguimento a REsp interposto pelo Fazenda Pública, por não ter sido depositada a multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC. Com esse entendimento, a Corte Especial proveu os EREsp determinando que a Sexta Turma examine o REsp. Precedentes citados: AR 419-DF, DJ 13/5/2002; AgRg na AR 568-SP, DJ 17/12/1999, e REsp 4.999-SP, DJ 19/6/1995. EREsp 808.525-PR, Rel. Min. Luiz Fux, julgados em 19/9/2007."
Recentes também são os arestos abaixo transcritos do mesmo Tribunal:
PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO, NA ORIGEM, DE MULTA PREVISTA NO ART. 557, § 2º. NÃO COMPROVAÇÃO DE RECOLHIMENTO ANTES DA INTERPOSIÇÃO DE NOVO RECURSO. PRESSUPOSTO RECURSAL OBJETIVO. INAPLICABILIDADE À FAZENDA PÚBLICA. LEI Nº 9.494/97. POLICIAL MILITAR. CONTRIBUIÇÃO COMPULSÓRIA DESTINADA À ASSISTÊNCIA MÉDICO-HOSPITALAR E ODONTOLÓGICA. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE.
1. A multa do artigo 557, § 2º, tendo em vista o princípio de que ubi eadem ratio ibi eadem dispositio, tem a mesma natureza da multa prevista no art. 488 do CPC, da qual está isento o Poder Público.
2. A norma inserta no art. 1.º-A da Lei n.º 9.494/97 é perfeitamente aplicável à multa de que trata o art. 557, §2.º, do CPC, razão pela qual não se há de negar seguimento a recurso interposto pela Fazenda Pública sob o fundamento de não ter a mesma previamente efetuado o depósito da referida multa (Precedentes da Corte Especial: EREsp n.º 695.001/RJ, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJ de 02/04/2007; ERESP n.º 808.525/PR, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 22.10.2007)
3. É possível a concessão de antecipação dos efeitos da tutela em face da Fazenda Pública, como instrumento de efetividade e celeridade da prestação jurisdicional, sendo certo que a regra proibitiva, encartada no art. 1º, da Lei 9.494/97, reclama exegese estrita, por isso que, onde não há limitação não é lícito ao magistrado entrevê-la. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 945.775/DF, QUINTA TURMA, DJ de 16/02/2009; AgRg no REsp 726.697/PE, SEGUNDA TURMA, DJ de 18/12/2008; AgRg no Ag 892.406/PI, QUINTA TURMA, DJ 17/12/2007; AgRg no REsp 944.771/MA, SEGUNDA TURMA, DJ De 31/10/2008; MC 10.613/RJ, Rel. PRIMEIRA TURMA, DJ 08/11/2007; AgRg no Ag 427600/PA, PRIMEIRA TURMA, DJ 07/10/2002.
4. A tutela reversível não esgota o objeto da demanda proposta ab origine, a qual objetiva a suspensão dos descontos de contribuições destinadas à assistência médico-hospitalar e odontológica.
5. É assente no Egrégio Superior Tribunal de Justiça que: "É possível a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública desde que a pretensão autoral não verse sobre reclassificação, equiparação, aumento ou extensão de vantagens pecuniárias de servidores públicos ou concessão de pagamento de vencimentos'' (REsp 945.775/DF, QUINTA TURMA, DJ de 16/02/2009)
6. Hipótese de antecipação dos efeitos da tutela concedida nos autos de Ação Ordinária, para determinar a cessação do desconto referente à contribuição destinadas à assistência médico-hospitalar e odontológica (fl. 25), confirmada pelo Tribunal a quo (fls. 61/67).
7. In casu, a instituição de contribuição compulsória para a manutenção de sistema de saúde de seus servidores extrapola a autorização constitucional do ente federativo de instituir contribuições para custear os seus sistemas próprios de seguridade social, sendo, por isso, vedada pelo STF e pelo STJ (RMS 18.422/MG, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Primeira Turma, julgado em 12/02/2008, DJe 06/03/2008; ADI 1920 MC, Rel. Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 23/06/1999, DJ 20-09-2002; RE 450199, Rel. Ministro CARLOS BRITTO, decisão interlocutória julgada em 09/12/2005, publicado em DJ 08/02/2006; AI 464412, Rel. Ministro GILMAR MENDES, decisão interlocutória julgada em 25/10/2005, publicado em DJ 17/11/2005).
8. Recurso especial parcialmente provido, tão-somente, para afastar a necessidade de prévio recolhimento da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC, como condição de admissibilidade do recurso. (STJ, REsp 1070897/SP, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Julgamento em 03/12/2009, Publicado no DJe em 02/02/2010) (grifos nossos)
AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. EXECUÇÃO DE SENTENÇA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. AGRAVO REGIMENTAL. MULTA. EXCLUSÃO. ARTIGO 557, § 2º, DO CPC. CARÁTER PROCRASTINATÓRIO NÃO CARACTERIZADO.
1. A interposição de agravo regimental contra decisão monocrática, buscando atender o pressuposto recursal do exaurimento das instâncias ordinárias, não caracteriza conduta processual a ensejar a imposição da multa prevista no artigo 557, § 2º, do Código de Processo Civil.
2. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça acabou por assentar a compreensão de que "a norma inserta no artigo 1º-A, da Lei nº 9.494/1997, é perfeitamente aplicável à multa de que trata o artigo 557, § 2º, do CPC, razão pela qual não se há de negar seguimento a recurso interposto pela Fazenda Pública sob o fundamento de não ter a mesma previamente efetuado o depósito da referida multa" (PET nº 3.843/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 20/2/2009).
3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgRg no REsp796927/RS, Relator Min. Haroldo Rodrigues – Desembargador Convocado do TJ/CE, Sexta Turma, Julgamento em 29/09/2009, Publicado no DJe em 26/10/2009) (grifos nossos)
Outro ponto fulcral na análise da temática proposta é que ao se impor as referidas multas, via de regra não é objeto de debate pelo Judiciário o fato de que muitas vezes, em face de legislação especial própria, à Fazenda Pública é imposta a obrigação de recorrer. No caso específico da Advocacia-Geral da União – AGU, tal imposição somente é ressalvada nas hipóteses em que haja Súmula ou Enunciado da Advocacia-Geral da União - AGU, o que, indubitavelmente, afasta a perfalada má-fé.
Esta é a disposição do artigo 43 da Lei Complementar n.º 73/93 (Lei Orgânica da AGU):
"Art. 43. A Súmula da Advocacia-Geral da União tem caráter obrigatório quanto a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 desta lei complementar.
§ 1º O enunciado da Súmula editado pelo Advogado-Geral da União há de ser publicado no Diário Oficial da União, por três dias consecutivos."
Ademais, ainda dispõe o artigo 2º do Ato Regimental/AGU n.º 02, de 25 de junho de 1997, in verbis:
"Art. 2º As Súmulas da Advocacia-Geral da União representam a consolidação da jurisprudência interativa dos tribunais e têm caráter obrigatório aos órgãos jurídicos da Advocacia-Geral da União, dos Ministérios, das Secretarias-Gerais da Presidência da República e do Estado-Maior das Forças Armadas, das autarquias e das fundações públicas federais.
Parágrafo único – Entende-se por jurisprudência iterativa dos tribunais, para os efeitos deste Ato Regimental, as decisões judiciais do Tribunal Pleno ou de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal, ou dos órgãos Especiais ou das Seções Especializadas dos Tribunais Superiores, em suas respectivas áreas de competência, que consagram entendimento repetitivo, unânime ou majoritário, dos seus membros, acerca da interpretação da Constituição, ou da lei federal em matérias de interesse da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
Dos trechos supramencionados, extrai-se que ao Advogado-Geral da União compete a edição de Súmulas que são decorrentes de jurisprudência iterativa e majoritária dos tribunais, e que autorizariam a não interposição de recursos.
Diante do silêncio da AGU, ou seja, não existindo qualquer autorização dispensando o referido recurso, seus membros integrantes se vêem compelidos, no interesse do Estado, a manejar os recursos processualmente aptos a desafiar a decisão contrária aos interesses da Fazenda Pública.
Com efeito, não é exagero lembrar, que um dos princípios basilares sob os quais se encontra alicerçado Estado (Administração Pública) é o princípio da legalidade, insculpido no art. 37, caput de nossa Constituição, cujo sentido foi objeto de manifestações do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello [02] que assim expôs, in litteris:
"No Estado de Direito, a Administração só pode agir, em obediência à lei, esforçada nela e tendo em mira o fiel cumprimento das finalidades assinadas na ordenação normativa. Como é sabido, o liame que vincula a Administração à lei é mais estrito que o travado entre a lei e o comportamento dos particulares.
Com efeito, enquanto na atividade privada pode-se fazer tudo o que não é proibido, na atividade administrativa só se pode fazer o que é permitido. Em outras palavras, não basta a simples relação de não-contradição, posto que, demais disso, exige-se ainda uma relação de subsunção. Vale dizer, para a legitimidade de um ato administrativo é insuficiente o fato de não ser ofensivo à lei. Cumpre que seja praticado com embasamento em alguma norma permissiva que lhe sirva de supedâneo (...)."
Nenhum ato jurídico é válido, portanto, a não ser que seja conforme as regras editadas pelo Estado. Nenhuma autoridade de nenhum dos Poderes pode tomar decisões que contrariem normas válidas do sistema jurídico em que se encontram. Mesmo a mais alta das autoridades deve suportar a lei que editou, até que esta seja derrogada por outra mais recente.
O princípio da legalidade, que informa todos os recantos do direito, não somente assume particular relevância no âmbito do direito constitucional, como no do direito administrativo, ou seja, informa todo o setor publicístico. É o grande princípio que domina a atividade do Estado - o da submissão à legalidade lato sensu, sentido em que é tomado hoje, na linha tradicional da antiga fórmula do Estado legal ou Estado de direito.
Em sendo assim, não havendo qualquer autorização legal para a não interposição de recursos, e, em consonância como o Princípio da Estrita Legalidade (art. 37, caput da CF) que pauta toda a atuação da Administração Pública de forma rigorosa e especial, inclusive da Advocacia Geral da União, a Fazenda Pública, por meio dos seus representantes legais, Advogados Públicos de Estado, é obrigada a recorrer das decisões que lhe forem contrárias.
Deste modo, pode-se concluir este breve arrazoado com uma de suas primeiras afirmações: não há que se aplicar à Fazenda Pública os pressupostos de admissibilidade recursal dispostos nos dispositivos encartados nos arts. 538, parágrafo único e 557, § 2º, ambos do CPC, que impõem o depósito prévio da multa aplicada para interposição de qualquer outro recurso.
Notas
- CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 6ª ed. São Paulo: Dialética, 2008. p. 160-161.
- MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de Direito Administrativo, Ed. Revista dos Tribunais, 1991, 2ª Ed., p. 301.
